慈禧开始亦主战。这与她一贯的思想和做法是一致的。第二次鸦片战争时，清军在八里桥之战中遭到惨败，英法联军进逼北京，咸丰决定逃往热河避暑山庄，即将出发的时候，时为懿贵妃的慈禧极力谏阻，请求咸丰留在北京，继续抵抗，触怒了咸丰，险些引来杀身之祸。后奕訢与英法联军签订《北京条约》，懿贵妃深以为耻，曾劝咸丰废约再战，因咸丰病危作罢。此次战争初期，慈禧与光绪一样估计不足。光绪事事均请示慈禧，慈禧的态度主战无疑——光绪对诸大臣说：“朝廷一力主战”，“并传懿旨也主战”。中外舆论也认为，光绪主战，慈禧亦主战，“不准有示弱语”。在慈禧看来，蕞尔岛国小寇不堪一击，不待时日便可一举荡平。然随着战场失利的消息频频传来，慈禧由主战转向主和。这倒不完全是战争教训了慈禧，使她变得实际了一些；也不完全是担心战火将波及清朝龙兴之地盛京。促使她转向主和的决定因素有二，一是旷日持久的战事，势必影响她的六十庆典活动，一是帝党的形成。其中第二个因素又是最重要的因素。
甲午年中日开战前后，围绕着“主战”，光绪采取了两项重大措施。一是整顿军机处；一是筹措巨额战费。如前述，光绪十年（1884年），慈禧与奕譞合作发动“甲申易枢”，将奕訢为首的军机大臣全部罢黜，代之以平庸的礼亲王世铎及额勒和布、阎敬铭、张之万、孙毓汶等人。面临战争，这个班子明显运转不灵，难担重任。光绪果断任命主战大臣翁同龢、李鸿藻参与军机处事务，军机处重要事宜都须与翁同龢、李鸿藻协商。战争爆发后更直接授命翁同龢、李鸿藻、刚毅为军机大臣。后又鼓动词臣上书，吁请十年前被罢黜的奕訢重新出山，使奕訢得以“管理总理各国事务衙门，并在内廷行走”，尽管他已耗尽当年与慈禧抗争的锐气，“久之乃竟不足恃”。而汪鸣銮、志锐、文廷式、李盛铎等锋芒毕露的台馆之臣开始聚集在光绪麾下。他们还对慈禧的心腹孙毓汶、徐用仪等发起猛烈攻讦。指斥孙毓汶在“日人肇衅之时，天下皆知李鸿章措置之失”，独“悍然不顾，力排众议，迎合北洋”，及“皇上明诏下颁，赫然致讨，天下皆闻风思奋”，独“怏怏不乐”，说“皇上为少年喜事者”；指斥徐用仪性情柔猾，与孙毓汶狼狈为奸，要求将二人立予罢斥，逐出军机。在筹措巨额战费的过程中，光绪一度停了颐和园工程。他周围的所谓“帝党”，仰其旨意提出，国家处于战争期间，“为此娱目骋怀，似与哀惧之意相背，将何以申警将士，振发庸愚？”要求将“所有点缀景物，一切繁仪，概行停止”，“停办点景，移充军费”。在慈禧看来，改组军机处，那是夺取她控制朝政的大权；停建颐和园，那是藐视她的存在，触犯皇太后至高无上的尊严。
八月，平壤之战，清军失利，左宝贵等将领壮烈牺牲，统帅叶志超一夜狂逃三百里，仓皇渡过鸭绿江退回中国境内；黄海之战，中日战平，邓世昌等壮烈殉国，中方损失4艘战舰，李鸿章抛出所谓“保船制敌”的方针，命北洋水师全队避入威海卫港内，不准出港与日军交战。慈禧终于站到台前，公然干预光绪的执政了。
她先发懿旨，表示今年庆典仍在皇宫举行。而后连续召集重臣会议，提出议和，派翁同龢赴津要求李鸿章设法媾和。每次会议，光绪支持的主战派翁同龢、李鸿藻与慈禧支持的主和派孙毓汶、徐用仪等均发生激烈争执。慈禧索性抛开光绪，通过奕訢、李鸿章两条线加紧开展调停、议和活动。与之同时，她痛下狠手，教训光绪、整饬后宫、打击帝党。于是发生了前述珍妃一案。十二月，清廷派户部侍郎张荫桓、湖南巡抚邵友濂赴日本求和，翌年（1895年）正月初抵达日本。时日军正在准备进攻威海，决定彻底消灭北洋海军、给京津造成直接威胁后再谈，以进行最大限度的勒索，遂照会清廷，以张荫桓非全权特使、官秩稍低为由不予接待。慈禧当即议和的愿望没有实现。十八日，日军攻陷刘公岛，北洋海军全军覆没。清朝派出李鸿章乞和。三月二十八日，李鸿章在日签署的《马关条约》文本送到北京，须由光绪“用宝”（签押）后，再送往山东烟台与日本换约。这是从未有过的丧权辱国的条约：赔偿军费二万万两；割让台湾与澎湖列岛；开放更多通商口岸；允许日人在中国设厂制造等。消息传来，举国震动，“章奏条陈，流涕谏阻，市肆行人，聚谈偶语，咸惴惴惧和议即成，臧获仆隶，皆裂眦切齿”。外省封疆大吏钦差大臣刘坤一、山东巡抚李秉衡、署理两江总督张之洞、河南巡抚刘树棠、湖北巡抚谭继洵、署理台湾巡抚唐景嵩、江西巡抚德馨、广西巡抚张桂联、福州将军庆裕、福建巡抚边宝泉以及陕甘总督、陕西巡抚、署理山西巡抚、广东巡抚、盛京将军、吉林将军、署理吉林将军、黑龙江将军等大员纷纷致电、上奏坚决反对；京官据不完全统计，反对签约的宗室贵胄及二品以上大员10余人，二品以下有奏事权的官员50余人（次），没有奏事权的低级官员达575人（次）之多；刚参加完会试，正在等待发榜消息的各地举人，也上书反对签约，都察院一天即转递湖北、江苏、河南、浙江、顺天、山东、四川等7省举人公呈8批，签名者311人，“台湾举人，垂涕而请命，莫不哀之”。一时间，“拒和迁都，毁约再战”的呼声震撼朝野、震撼人心。二十九日，光绪如常召见军机大臣。孙毓汶将文本呈给光绪，称：无论如何应在今日批准。光绪说：条约要割台湾。台湾一割，天下人心皆去。朕何以为天下主？孙毓汶称：前线屡战屡败，如不签约，倭人将犯京师，奈何？光绪大怒：此约关系重大，汝欲逼朕签约不成？应先请太后懿旨，再作定夺。不料，慈禧称病闭门不见，在这个时候又做出“已归政”的架势，冠冕堂皇地说：“一切请皇帝旨办理。”光绪“徘徊不能决，天颜憔悴”。四月八日，光绪最终颁谕批准《马关条约》。回到读书的毓庆宫后，光绪与师傅翁同龢“战栗哽咽，相顾挥涕”，痛不欲生。十天以后，光绪下令大小官员一律到内阁观看他的一篇朱谕。这是他对战败的交代。他字字血泪地说，嗣后“君臣上下，惟当艰苦一心、痛除积弊，于练兵筹饷两大端，尽力研求，详筹兴革，勿存懈志。勿骛空名，勿忽远图，勿沿故习，勿期事事核实，以收自强之效”。他只说要增强军事力量，他没有说和约的签订是因为慈禧已“意有所归”。
戊戌政变中日甲午战争失败后，帝国主义列强掀起了瓜分中国的狂潮，民族危机空前严重，一种新的政治力量正在生成。这就是代表民族资产阶级上层，以康有为、梁启超为首的维新派。
康有为（1858年—1927年），原名祖诒，字广厦，号长素，后易号更生，晚年别署天游化人等，世称南海先生。广东南海人。出生于仕宦家庭，以理学传家。光绪进士。曾任工部主事。戊戌变法前后，他先后七次上书，请求变法图强，并与梁启超等人一起创办《万国公报》，建立强学会，发行《强学报》，为维新变法制造舆论。变法失败后，逃亡国外。其后思想日趋保守，反对孙中山领导的民主革命。
梁启超（1873年—1929年），字卓如，一字任甫，号任公、饮冰子，别署饮冰室主人，广东新会人。十一岁成秀才，十六岁中举人，被誉为“岭南奇才”。后师从康有为，先后领导北京、上海的强学会，与黄遵宪共办《时务报》，任长沙时务学堂主讲，并著《变法通议》，倡导变法，时人将之与康有为并称“康梁”。变法失败后，与康有为一起流亡日本，变为狂热的保皇党徒，以立宪派领袖自居，同以孙中山为首的革命派论战。不久从维护帝制转向拥护袁世凯。而袁世凯称帝，他又策动蔡锷倒袁。在护国战争中，他作为进步党领袖，以康有为“复辟帝制”，同其公开决裂。
康有为熟谙西学，洞察外情，早在光绪十四年（1888年）尚属一介布衣时即曾伏阙上书，发出危机存亡的警告。他甚至预见到，由于日本的侵略野心，六七年后中日必将一战，战则中方必败、必致辱国丧权。他的预言在六年后的甲午战争中变成了现实。当年康有为的上书到了翁同龢手中，但翁同龢胆小没有上达光绪。甲午战争失败后，经过梁启超几个昼夜的奔走呼号，进京参加会试的18省举子，都被鼓动起来。康有为用一天两夜，赶写万言书即《第二次上清帝书》，力言拒和、迁都、变法三项建议。举子们在松筠庵集会，讨论和通过上书的内容，到会者数百人，据说签字的有一千几百人，虽经主和派派人到各省会馆恐吓举子撤销签名，仍有603人不愿屈服而保留签名，遂联名交都察院代呈，史称“公车上书”。而呈递都察院的当天，光绪已在《马关条约》上盖了玉玺，都察院拒收了那份万言书。举子们的上书只在坊间刊刻流传，未能径达光绪御览。光绪看到的是康有为在《马关条约》签订一个月后递上的所谓《上清帝第三书》。整个奏折长一丈多，共一万多言，书中有：先事不图，临事无益，亡羊补牢，犹为未迟。只要当机立断，速图自强，尚可振衰起弊，救民救国。“窃以为今之为治，当以开创之势治天下，不当以守成之势治天下”；“当以列国并立之势治天下，不当以一统垂裳之势治天下”。“盖开创则更新百度，守成则率由旧整理；列国并立则争雄角智，一统垂裳则拱手无为”，“不变法而割祖宗之疆土，驯至于危，与变法而光宗庙之威灵，可以强大，孰轻孰重可以辨之者。”“非变通旧法，无以为治。”书中详陈变法图强的方略，建议皇上下诏鼓天下之气，严惩主和派与战败者，破格起用新人，变法图强，练新军、选新将、用精械，筑铁路、开矿山、建轮船、修邮政，务农、劝工、惠商、恤贫，停科举、建学校、办报馆、改革官制等。这些闻所未闻的精辟论说像磁石一样紧紧地吸引了光绪的目光，在经历了甲午战争痛创后的光绪心中引起了强烈共鸣。他下令誊抄四份，一份呈慈禧太后，一份交军机处存记，一份存乾清宫，一份存勤政殿，以备时时展阅。后光绪在朝臣章奏中发现了不少类似章奏，遂命军机处将康有为等九个条陈发到各地督抚将军处讨论。并下谕道：“自来求治之道，必当因时制宜。况当国事艰难，尤应上下一心，图自强而弥祸患，朕宵旰忧勤，惩前毖后，惟以蠲除积疾，力行实政为先。迭据中外臣工，条陈时务，如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂，大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源，此应及时举办”，“当此创巨痛深之日，正我君臣卧薪尝胆之时，各将军督抚受恩深重具有天良，谅不至畏难苟安，空言塞责。”这已是变法改良的先声了。
光绪二十三年（1897年）十月，山东发生巨野教案，德国以之为借口侵占了胶州湾。俄、英、法、日亦虎视眈眈，伺机瓜分中国。亡国的阴影笼罩在每一个国人心头。康有为再次抵京，第五次向光绪皇帝上书。他指出：“万国报馆议论沸腾，咸以瓜分中国为言。若箭在弦上，省括即发，海内惊慌，乱民蠢动”，中国“譬犹地雷四伏，药线交通，一处火燃，四面皆应”，如不当机立断，发愤维新，“皇上与诸臣，求为长安布衣而不可得矣。”情绪激烈，言词痛切。这封上书也未能递到光绪皇帝手中，但在社会上广为传抄，并在天津、上海、长沙维新派的报纸上发表，影响很大。给事中高燮为此向光绪皇帝举荐康有为。光绪谕令王大臣传询康有为，听取他对变法的意见，并诏令康有为进呈所著《日本变政记》、《俄彼得变政记》等书，且可上奏言事。康有为遂奏上《应诏统筹全局折》，即《上清帝第六书》，提出了系统而具体的变法建议：大誓群臣以定国是，开制度局以定新制，别开法律局、税计局、学校局、农商局等12局以行新法，各省设民政局，实行地方自治。光绪谕令王大臣会议，王大臣请得慈禧“尽管驳议”的旨意，逐条驳回。康有为于是转而鼓动群众性的变法运动。他怂勇御吏李盛锋在京发起成立以“保国、保种、保教”为宗旨的政治性团体保国会，京师士大夫数百人参加。在此前后，并成立了粤学会、蜀学会、闽学会、关学会、保滇会、保浙会、保川会等。各会经常集会，议论时政，变法空气日益浓厚。在维新派的影响下，光绪锐意变法。
光绪拟要实行的变法维新，就其涉及的广大领域和要达到的目的而言，是一场渐进的政治革命；就其触及各种政治势力的既得利益和传统的“祖制”而言，是一场你死我活的政治斗争。一个政治家，对复杂的政治局势和各种政治势力会有清醒的认识，会预先考虑到变法维新将会遇到怎样的局面，出现各种情况时应如何应付。有十分的把握和保证方能付诸行动，以绝对优势压倒反对势力；如没有把握就要等待时机、积蓄力量、见机行事。但光绪不是政治家，只是一个被慈禧造就出来的有严重人格心理缺陷的年轻书生。他的一切思想认识，包括仅有的一点自信都是从读书中得来——他读到《日本变政考》、《俄彼得变政记》、《泰西新史揽要》、《列国变通新政记》等书，如获至宝，又“大购西人政书览之”，“考读西法新政之书，日昃不惶”，对中国的现实和官场则了解的太少，思想及各方面均准备不足，却急欲有所作为。光绪二十四年（1898年）春，慈禧亲信荣禄私下活动，打算联络六部九卿共同上书请慈禧复出，御史李盛峰也在御史中串连，号召联名上奏请慈禧再度垂帘。后党逼光绪退位的举动，使光绪忍无可忍，他甚至通过庆亲王奕劻向慈禧捎话：“太后若仍不给我事权，愿退让此位，不甘做亡国之君。”光绪以其懦弱、畏怯的天性向慈禧要权，这几乎是他一生中破天荒之举，不料慈禧竟命奕劻传话：“皇上欲办事，太后不阻也。”光绪立刻急切地付诸行动，于光绪二十四年四月二十三日（1898年6月11日）颁布“明定国是”诏书。中有：“数年以来，中外臣工讲求时务，多主变法自强。迩者诏书数下，如开特科，裁冗兵，改武科制度，立大小学堂……惟是风气尚未大开，论说莫衷一是”，“试问近日时局如此，国势如此，若仍以不练之兵，有限之饷，士无实学，工无良师，强弱相形，岂真能制梃以挞坚甲利兵乎？朕惟国是不定，则号令不行，极其流弊，必至门户纷争，互相水火……用特明白宣示，嗣后中外大小诸臣，自王公以及士庶，各宜努力向上，发愤为雄，以圣贤义理之学，植其根本，又须博采西学之切于实务者，实力讲求，以救空疏迂谬之弊”，宣布了变更旧法，博采西学，发愤为雄的决定。
