一、林区城镇化和牧区城镇化的比较
第三节已就牧区城镇化的基本思路进行了阐述，这一节将对林区城镇化的基本思路作一些分析。
林区和牧区的相似之处大体上有四点：一是林区和牧区都是地广人稀的地区，城镇化多年以来进展缓慢，城镇化率都是很低的；二是林区和牧区有不少位于边疆地区，而且那里居住着一些少数民族，他们世世代代在这里劳动，并在这里生活，他们有自己的文化传统、风俗习惯、谋生方式；三是林区和牧区的产业结构都是单一的，林区以林业为主，牧区以牧业为主，兼有农业、手工业、狩猎、采集业等等，矿业是后来发现矿藏以后才陆续开采而逐渐发展起来的；四是由于牧区有草场，林区有树木和可供采集的产品，即使在计划经济体制下那里的生活也大致比较稳定，三年困难时期不像内地平原地带的农民那样发生大饥荒，所以不仅没有饿死人，反而吸引了许多汉族农民逃到了林区和牧区去谋生，这些汉族农民当时被称为“盲流”，他们逃到这里，生活安定下来，一般就不返回故乡去了。他们或者在林区和牧区打工为生，或者开垦一小块荒地，种些粮食、蔬菜，饲养鸡鸭和猪羊，或者开一家小作坊、小商店、小饭馆、小旅店等。其实，这种情况在清朝晚期就出现了。大兴安岭和小兴安岭林区、长白山林区，以及内蒙古巴彦淖尔、乌兰察市、锡林郭勒、赤峰、通辽等牧区，都是这种情况。林区和牧区的某些小集镇就是这样慢慢形成的。
林区和牧区也是有较大区别的。综合看来，林区和牧区的区别大体上有以下五个方面：
第一，牧场和林场的产权性质不一样。在现阶段的中国，国有林地的面积和集体林地的面积相差不大，基本上可以认为是一半对一半。集体林地自从集体林权制度改革以后已承包到农户，他们现在是家庭林场主，有些还成为林业承包大户。而国有林业的改革即国有林场的体制改革，现在正在探索中，已有各种不同的试验方案，并照此实行，有待于总结经验。至于牧区，国有牧场虽然也存在，但相对于集体牧场的面积来说，似乎要小得多。国有牧场有些已经改制为公司制，它们按股份制方式改制，有的还成为上市公司，以乳制品、肉制品、家畜为主要产品。集体牧场则在20世纪90年代改由牧民承包，实际上就是一个个家庭牧场。所以相对而言，国有林场的改革比国有牧场的改革要艰巨。如果改革有失误，造成国有林场的生态破坏会比国有牧场的生态破坏严重得多。
第二，在牧区，家庭牧场承包后，饲养方式有很大变化，有的实行种植饲料作物，实行圈地圈养，有的仍采取放牧方式，在自己承包的草地上轮换饲养，仍保持一定的流动性。而林地的情况不同，树木是固定的。牧区的承包户（家庭牧场主）说：“我一天也离不开牧场，牛羊放牧，早出晚归，牛羊要有住处，还要为它们储备饲料，最怕是冬天，暴风雪来了，更需要照料家畜，防止它们冻死饿死。”而在集体林地，承包户（家庭林场主）却这样说：“除非有林下养鸡场，一般我们不必天天到林地去看看，隔几天去看一看就行了。当然，听说有山火了，我们会连夜上山，不然我们可以住在小镇上。”这表明，牧民和林农对城镇化的看法是有区别的。
第三，我们在大小兴安岭林区和赤峰、通辽两市的牧区调研时，林区的林农（也包括国有林场的职工及其家属）说：“这里冬天很长，雪积得很厚，路不好走，冬天又没有活可干，老待在林子里有什么意思？不如全家住在镇上，团聚在一起，暖暖和和。”而牧区的牧民则说：“越是下雪天，越离不开自家的牧场。搬到城里住，搬到小镇上住，我不放心，牛羊是全家的财产，靠它们过日子，我只好待在牧区，待在牧场，没法子啊！”这进一步表明，牧民和林农对是否迁移到城镇安家、居住，态度是不一样的。
第四，林区和牧区相比，牧区中的牧民以少数民族居多数，而林区中，无论是国有林场中的职工，还是承包集体林地的林农，都以汉族为多数，他们或者是清朝晚期和民国时期因谋生而进入林区谋生活的，或者是在计划经济体制下，尤其是三年困难时期，为饥荒所逼“找一口饭吃”而来林区的。少数民族习惯于在牧区劳动和生活，对城镇劳动和生活一般不大适应，而林区中的汉人则比较适应城镇的劳动和生活。加之，长时期内，少数民族家庭不如汉族家庭那么重视子女教育，而义务教育阶段，城镇的学校通常校舍较好，教师的教学质量较高，教学设备也较完善，所以汉人为子女教育着想，宁肯在城镇安家，哪怕家长本人孤身一人在林场工作。而少数民族的家庭则愿意全家一起在牧场生活。虽然近几年来少数民族家庭对子女教育已越来越重视，以致情况已有所改变，但传统的观念并不是很快就会消失的。
第五，就业是城镇化过程中必须认真解决的问题。在赤峰市调研时，蒙古族的牧民对我们说：“我除了会养牛养羊之外，进了城，我会干什么？打杂？清扫马路？挑砖砌砖？那还不如放牛放羊呢！”干手艺活，做小买卖，那也不是他们之所长。总之，搬进城之后，他们没有自己愿意从事的、有能力从事的工作，这就成为他们在城镇就业的难点。林区的汉人则不一样，他们当初是凭一身力气或凭手上的技艺来到林区谋生的。既然当初能从内地来林区谋生，他们或他们的子女在家庭的影响下，今天也能较快适应城市的工作环境。即使现在他们有正式工作了（比如在国有林场有一份固定的工作），或者承包了一块集体林地，不等于他们迁进城镇后没有工作可做。即使他们本人一时还不想进入城镇，不等于他们的成年子女不愿进城安居和在城镇找一份工作，因为他们是可以适应城镇工作环境的。至于开店，做小买卖，成为小微企业的业主，更是他们的愿望之一。
由此看来，林区城镇化的进展相对说来比牧区城镇化的阻力要小得多。
二、林区和牧区现有城镇的产生、发展过程
林区和牧区本来是没有城镇的，但那里很早就有城寨。城寨是军队驻防之地，这是为了戍边的需要。大的城寨还是边疆地区行政长官和地方政府所在地。商业、手工业是以后才陆续发展起来的。很可能先经过一个集市贸易阶段，即每隔若干天办一次集市，来自附近的居民把货物运到这里来摆设摊位，出售自己的货物，顺便也在集市中购买自己需要的生产资料和生活资料，以及防身用的刀剑，一并带回去。从内地来的商贩，也把商品运到集市上，搭起临时的货摊货柜，进行交易。据我们在内蒙古西部牧区的调研，那里最早的内地商人以山西人、陕西人和甘肃人为主；而在内蒙古东部的牧区以及大兴安岭、小兴安岭的林区调研显示，那里最早的内地商人以山东人、河北人为主。这些内地商人除了把商品运到这里来销售以外，还把牧区和林区的特产，包括牧区的牛、羊、马匹和林区的山珍，运回关内销售。这些都是清朝中期以后的事情。
辛亥革命后，控制内蒙古和东北的是北洋军阀。他们为了增加税收，以及为了满足军队、地方官员和他们的家庭的需要，鼓励内地的商人（山西人、山东人、河北人等）来到牧区和林区经商、开店。这样，在牧区和林区发生了一些变化，比如说，原来用于驻军的城寨，扩为城镇，城寨周围建立了街道，两边有了较整齐的店铺、手工作坊、饭馆、旅店，此外还有学校、剧场、医院，常住在这里的居民，包括本地人和内地前来的人，渐渐多起来了。也就是说，城镇已略有规模。尤其是地方政府所在地（旗、盟所在地），已不仅是政治中心、军事中心，也渐渐成为商业中心。
20世纪30年代起，日本侵占东三省以后，又把热河、察哈尔和绥远东部纳入日本占领区，对东北和内蒙古东部的林区加紧掠夺，以便取得林业资源，他们修筑道路，扩大林区已有的城镇；而内蒙古东部牧区，除了日本有驻军以外，大片牧场仍归属蒙古族王爷们。牧民，准确地说，应是牧工，替主人放牛放羊，自己家里没有草场。这里有大一些的城镇，是王爷府所在的地方，或伪政府所在的地方。虽然有些商铺，但经济总体上是衰败的，市面萧条。林区有树，牧区有草，日本人在大小兴安岭林区对砍树有积极性，牧草割下来有什么用？所以相形之下，日本人更看好林区，而不那么看好牧区。日占时期内，林区的小城镇比牧区的小城镇发展得快一些。
新中国成立后，大兴安岭和小兴安岭都作为国有林场而受林业管理部门管辖。集体山林仍属于集体。牧区进行土地改革，消灭地主所有制，牧民分配到草地，自己经营畜牧业。后来又走上高级合作社和人民公社道路。改革开放后，牧场也仿照农田承包制实行了牧场承包制。进入21世纪以后，集体山林，无论在牧区还是在林区，都进行了集体林权制度改革，包山到户。在这一段时期内，牧区和林区的城镇化有了一些发展，但速度依然较慢，因为两种户口制度未改，有农村户籍的牧民和林农要迁往城镇，仍然困难重重。加之迁入城镇以后，城镇的就业岗位不多，牧民和林农难以安心住下，除非自己经商或从事手工业劳动，有一技之长，有较稳定的收入来源。
综上所述，无论是内蒙古牧区的城镇化还是黑龙江林区的城镇化，从城镇化的长期过程来考察，都各有曲折的历程。这可以视为下一阶段城镇化工作的参考。
关于牧区的城镇化，已在上一节作了论述。这里只讨论林区城镇化的方式，并以黑龙江省大兴安岭和小兴安岭林区以及内蒙古东部的大兴安岭林区为例，展望今后的林区城镇化进程。
三、国有林场今后的城镇化将以多种方式筹集建设资金
现阶段大兴安岭和小兴安岭广大国有林地上的城镇，是历年以来因各种不同原因而形成的，有些是按不同时期的林业管理机构的规划建立的，有些则是先有外来人口，包括务工人员、“盲流”、商贩和手工业者等，他们聚集在这里，自己搭建住房、商铺，再加上后来在这里设置的一些公共服务设施，便形成了小城镇。由于缺乏事先的建设规划，所以比较零乱。今后应当避免再出现这类状况。今后需要的是改造、改建。如果要进行改造、改建的话，规划仍应放在首位，有步骤地进行建设，重点在于把它们改建为适合人们居住的生活区、商业服务区。防止火灾或水灾的发生，改善公共卫生条件，也是必须考虑的问题。
我们在乘火车去漠河的途中，见到了林区内一些小集镇，它们正在改造、改建、扩建，这是可喜的现象。林区职工长年为边疆的林业建设做贡献，不能让他们及其家属再在这种极其简陋的、工棚式的房屋内居住，应当让他们迁入标准化的职工新村内居住，这是同去考察的人的共同愿望。
这里所说的新村同本章第二节提到的“新社区”是同一个含义，即适合中国国情的城镇化=老城区+新城区+新社区。据我们在江苏、河南、山东、天津、北京等省市的考察，在农业地区，已经建成了若干社会主义新农村，这些新农村就是今后的新社区的雏形。农民迁入新农村集中居住后，住房条件改善了，今后需要努力去做的，前面已经提到，一是新农村的园林化；二是新农村走上循环经济之路，包括污水的净化和回收利用，垃圾的处置，把养殖业、种植业都纳入循环经济的轨道等；三是各项公共服务到位，包括学前教育、义务教育、医疗卫生、供水、供电、供暖、供煤气、公共交通、文化设施、敬老院、零售业、体育设施、金融服务和邮电服务等都到位；四是社会保障一体化，不再有居民户籍、身份的差别，到那时，户口制度由二元制统一为一元制，社会主义新农村也就自然而然地改为新社区，“新社区”三个字的前面不必加上“农村”或“农民”的称呼了。国有林场的这一城镇化过程，是可以同内地农业地区一致的。
但国有林场为了适应改制的需要，还可以有进一步的考虑，即增加新城镇的布点。主要因为，国有林场地广人稀，已建立的城镇数量太少，布局又不尽合理，为了充分发挥城镇在政治、经济、社会、文化等方面的作用，很有
增设城镇的必要。此外，考虑到林业产业化的进展，林业科学技术的不断进步以及科学技术研究成果在林区的推广应用，同样有必要增设新城镇。这可说是大势所趋。
国有林区新城镇可以分为三类。一类是适应森林工业的发展，特别是体现科学技术的进步、科学技术的重大成果而兴起的新森林工业的发展基地，也就是以新工业基地为中心而建立的新城镇，即在新工业基地周边建设职工和家属居住区、商业服务区，以及与此配套的职工培训机构、科研机构、物流园区和其他生产服务、生活服务区。如果要建立这样的新城镇的话，一定要先有周密详尽的建设规划，因为在国有林场的土地上建厂房，建城镇，是要毁坏树林的，如果规划不周，资源的损失和生态的破坏将难以弥补。
第二类是在国有林场的土地上发现了巨大的矿藏，值得开采，从而一方面建成采矿的基地，另一方面在矿业基地附近建立新的城镇，完善配套设施，供职工及其家属在这里居住，同时也使这种新的城镇成为商业服务区、生产和生活服务区。这同样需要事先做好规范工作，以免造成资源损失和生态破坏。
第三类是为了改善国有林场的经营管理和提高国有林场职工的生活质量而在广大林区内新建的城镇。通常分三步进行建设。第一步，正如前面已经谈到的，先建立新村，即为了便利职工上班工作，不让职工住得很分散，距离工作场地过远，生活上不方便，可以先选择较合适的地点建立职工新村。第二步，也是前面提到的，逐步把新村发展为“新社区”，途径是使新村走向园林化、循环经济化、公共服务到位，以及社会保障一体化；同时，“新社区”按照城镇社区方向形成社区管理委员会体制。第三步，社区规模可以逐步扩大，吸纳非国有林场职工及其家属迁入，发展商业、服务业和小微企业。这样，“新社区”就逐渐成为小城镇了。如果国有林场改革为“一场两制”的体制，即国有林场直接管理体制和职工承包一块林地的家庭承包体制并存，那么这一类新城镇是大有前途的。
第一类新城镇，即适应新型森林工业发展而建立的以新型森林工业发展基地为核心的新城镇，在城镇建设资金方面，可以以新型森林工业公司的为主、国有林场管理机构为辅，进行筹集。第二类新城镇，即适应于矿业基地发展而建立的新城镇，城镇建设资金的筹集，可以以矿业基地的建设主体为主，以国有林场管理机构为辅。至于第三类新城镇，即为了改善国有林场经营管理和提高国有林场职工生活质量而建立的新城镇，在城镇建设资金方面，可以由国有林场自筹为主。这是合情合理的。
四、集体林权制度改革以后集体林区的城镇化
在集体林区，由于已经实行林农对林地的承包制，形成一个个家庭林场，林下经济也发展得较快，所以城镇化是可以被广大林农接受的。正如前面提到的，家庭林场主对城镇生活比较适应，他们愿意迁入城镇生活，而工作地点则在林地，这并不矛盾，他们已有思想上的准备。在调研过程中，我们听到重庆市彭水县乡下一位承包集体林地的林农这样说：“赚了钱，我会在城里买一套房子，老婆孩子搬到那里去住，我一个人乡下城里两处住，多好！”他的一位邻居指着这位林农说：“林子里的活平时不太忙，何况他还雇了一个工，是他的远房侄子，帮他一起干活。”我们在重庆市武隆县调研时，听到林区的承包者说过同样的话。
集体林权制度改革的成果之一，是加速了林区的城镇化步伐。大体表现在三个方面：
第一，城镇化过程中需要解决的就业问题容易处理了。这是因为，林区的家庭林场有了进一步发展的可能，而迁入新农村（即逐渐转变而扩建的“新社区”）的家庭林场主及其家庭成员，是有职业的林业劳动者或家庭林场的经营者，而不是进入城镇以后急需寻找就业岗位的农民工。他们在新农村或未来的“新社区”中安家，依然在家庭林场工作，或者平时在家庭林场，节假日在“新社区”度过。只要道路设施良好，私家的客货两用汽车、小汽车或摩托车可以方便地把他们由家庭林场送到“新社区”，再由“新社区”送到家庭林场。
第二，为家庭林场生产服务的一些公司，将陆续发展起来。比如说，为家庭林场消灭病虫害的服务公司，为家庭林场培育新树种和植树，以及为家庭林场伐木和运输树木的服务公司，会适应家庭林场的生产需求而建立并开展业务。生活服务也会相应地发展，包括消费品供应商向家庭林场送货上门的服务，接送孩子们上幼儿园和中小学的服务，翻修住宅和保洁的服务等，都会适应家庭林场主在乡间居住和城镇居住的生活需求而兴起。这些都减少了家庭林场及其家属进入城镇的顾虑。
第三，对集体林权制度改革后的家庭林场来说，林下经济的发展趋势是不可阻挡的，这将是促使城镇（包括老城区、新城区和“新社区”在内）经济兴旺的重要条件，因为林农们的收入提高了，购买力增大了，他们的消费结构也逐渐改变了。内需的扩大为城镇化的进展创造了前提。这是集体林区经济繁荣的有力保证。
五、林区城镇化将大大促进双向城乡一体化的实现
集体林权制度改革以来，家庭林场的建立、林地效益和林农收入的增长，使林农们得到了实惠，这将加快集体林地的森林建设，加快林区城镇化的建设，进而有助于城乡一体化从单向的转变为双向的。这是今后中国城乡一体化的大方向。当然，这一转变过程不会很快就能实现，而是将逐渐实现。这要通过若干市县的试点、经验总结、政府指导才会在全国范围内推广。
国有林场的改革目前已经起步。在多种试验方案中，无论哪一种试验方案都有其相对的适应性。尤其是“一场两制”方案可能有较广泛的适应性。它们都有助于林地生态效益、社会效益、经济效益的上升，从而也会有助于城乡一体化由单向的转变为双向的。这也有一个相当长的转变过程，同样需要经历试点、经验总结、政府指导，然后再逐步推广这样几个阶段。
促进双向城乡一体化的动力之一就是林区在经济低碳化实现过程中有着特殊的作用。根据西方发达市场经济国家的经验，城乡一体化不是一个单向的过程（即农民进入城镇），而是一个双向的过程（即农民愿意迁入城镇的，可以如愿；而城市居民愿意移居乡下的，也可以如愿），个人的选择是比较自由的，基本上不受限制。从经济的角度看，无非是从就业、投资、收入等方面进行城乡的比较，可以较自由选择；而从生活质量的角度看，最重要的选择依据是城乡生活质量的比较，城里的人不愿在自然生活质量差的城市中生活，或者不愿在社会生活质量差（如城市治安状况较差、人口拥挤、交通堵塞等）的城市中生活，都是有道理的。林区的自然生活质量好是客观事实，因为林区的空气清新、低碳的环境自然而然地适合城市居民的需要，他们愿意迁入林区生活，完全可以理解。
双向的城乡一体化，不限于企业下乡。企业或民间投资者乐意带资本、带技术下乡，租一片土地，经营工商业企业或养殖场、蔬菜基地、果树种植基地，甚至转包大片粮田，都只是双向城乡一体化的一部分内容。主要是城市居民，包括退休职工，为了求得可以安居的、清洁的而又风景优美的住处，这更能反映双向城乡一体化是城市居民的一种选择。在北京市的怀柔区、平谷区，都看到北京老城区的一些退休职工在这里的乡间租房定居，这表明他们选择了安度晚年的生活方式。有些从城里搬到这里来安度晚年的职工还租了一小块土地，自己种菜、养鸡、种果树，他们认为这既可节省乡村居住的生活费用，也是一种乐趣，何况还有益于健康。
实际上，林区的小城镇及其附近，可能比农区的小城镇及其附近对城市居民中愿意搬出城市去乡间居住的人更有吸引力，因为这里的空气更清洁，景色更好，环境也更加幽静。只要交通设施比较完善，生活供应同一般小城镇一样，在可供选择的乡居的地区方面，他们完全有可能选择林区小城镇及其附近。
通常人们会有一个疑问：林区的城镇化，特别是林区双向城乡一体化的推进，是不是会打破林区原保持的生态平衡局面，结果导致林区中林地面积的缩小、树木被加速砍伐，结果反而对国民经济有害呢？经过对林区一些新建的新村（也就是今后的“新社区”）的考察，以及对于集体林权制度改革后家庭林场的经营管理状况的调查，发现上述导致森林破坏和林地面积减少的情形不是不可能发生的，但通过严格的管理制度是可以防止的。下面，把考察的结果综合如下：
第一，在集体林权制度改革后，林地的保护始终有严格的管理制度。“山林承包到户”，即山林承包到家庭林场，是一个关键。林地带来林农收入的长期增长，林农们越来越关心林木的成长和维护，而改变了以砍树为生财之道的短期观念。他们认识到林地长期收益的好处，认定只有把树木维护得更好，自己的收入才有长期增长的可能性。树木长得越好，林下经济的收入越多，反过来又促进树木的成长。这种良性互助关系，林农也已通过实践而了解。这就使得林农产生了维护树林、保护林地的主动性和积极性。
第二，树木的砍伐是严格按计划控制的，有一定的指标、一定的配额，不容许突破。管理的严格，再加上家庭林场维护森林的主动性和积极性，二者相结合是维护森林的有效方法。
第三，在林地中的合适地点建立“新社区”，或在原有的小城镇周边地带扩大城镇规模，都纳入整体规划中，不容许擅自更改土地的使用方向。也就是说，林地是林地，建设用地是建设用地，不能混同。如果为了建设需要而必须损毁一些林地，也需要有严格的审批程序。
第四，小城镇的扩建，要有充分的理由，比如说，改善林区居民的住房条件，或为了建设公共设施等等。总之，并不是任何人、任何企业想扩建占地就能扩建占地的。
当然，上述有关小城镇的新建和扩建，都以规划为准，重在规划合理和科学，尤其重要的是
严格按照程序行事，遵守规章制度建设。这样，林区城镇化就一定能在保护环境的前提下取得成绩。
