一、牧区城镇化所遇到的困难
城镇化在全国范围内正在推进。据了解，相对而言，农区的城镇化进展一般说来比较顺利，而在牧区，城镇化推进过程中则遇到较多困难，进展要慢得多。2011年8月，我带领北京大学光华管理学院的调研组在内蒙古赤峰市城区、克什克腾旗、巴林右旗、翁牛特旗和宁城县进行调研。本节专就牧区城镇化问题谈一谈看法。
牧区城镇化所遇到的困难大致如下：
第一，牧区地广人稀，城镇本来就比较少，而且除市（盟）所在地以外，规模也都不大。城镇化通常需要在原有城镇的基础上扩建，让更多的农民（包括牧民）及其家属迁入城镇。如果原来城镇有基础，扩建相对说来要容易一些，因为基础较好，然而牧区原有的城镇绝大多数是小城镇，基础差，必须有新的投入，才能建成可以容纳更多人口的城镇。有些地方甚至需要另建新的城镇，所需的投入更多，地方财力难以完成这一任务。
第二，新迁入牧区城镇的居民的就业是困难的。据赤峰市住房和城乡建设委员会的资料，由于规划编制较晚、城镇规模偏小、基础设施薄弱、产业化水平偏低等小城镇自身建设方面的问题的存在，无论是原有的牧区小城镇还是扩建、新建的牧区小城镇，都难以安排新迁入城镇的居民的就业，而只要这些人的就业问题得不到解决，他们就不会常住在城镇中，随时有返回牧区草场的打算。
第三，在牧区城镇化过程中，为扩建城镇或新建城镇，往往缺乏土地指标，即使是有限的指标也得首先向旗县政府所在地城关镇倾斜。
这种情况与某些省市农区城镇化不同。在一些农区，扩建或新建城镇所需要的土地，往往通过农民迁居新村，腾出宅基地，把它们复耕为农田，然后在适合于扩建、新建城镇的地区，使用等面积的耕地转为工业建设用地或城市建设用地，以满足建设的需求。这一过程被称为“置换”。其结果，耕地面积总量的红线未被突破。这种“置换”的方式在牧区是不适用的，因为牧场已承包给牧民，而牧区一般没有宅基地概念，牧民在牧场内住蒙古包，或者自盖住房。因此，牧区城镇化过程中要在牧区扩建城镇或新建城镇，常常因土地指标有限而受阻。
第四，可能这是最重要的，就是牧民中大多数人不愿意迁往城镇，认为城镇生活不如在牧场生活舒适。牧场只要经营有方，年收入比在一个工厂中做工的收入要多，而且不需要每日准时上班下班。换言之，牧民进城落户之后，就要放弃原有的草场、牧场，在城镇中成为就业的弱势群体，工作和收入都不稳定。特别是，部分年龄较大的牧民不愿放弃熟悉并多年沿用的畜牧业生产生活方式，宁愿过简单、宁静、悠闲的游牧生活，也不愿意离开草原游牧文化氛围。当然，习惯是可以改变的，生活方式也可以逐渐适应新环境，但这绝不可能在短期内就能实现，何况，习惯和生活方式的调整需要有两个重要的条件，一是城镇的生活对牧民来说要比在牧场的生活舒适，二是收入要比迁移前有持续的提高。满足不了这两个条件，牧民怎会有迁入城镇工作和生活的主动性和积极性呢？他们抵制拆迁，拒绝搬家；即使进了城镇，根还在牧场，心也留在牧场，不时有回流到牧场的。
正由于上述四个方面的原因，牧区城镇化的进程是缓慢的，目前的城镇化率依旧很低。首先，牧民不愿意进城落户，他们认为不迁比迁好；即使进城了，老幼进城比青壮年进城适宜。其次，地方政府没有那么多财力来安排进城牧民及其家属的工作和生活，又不能强制牧民进城，更不能采取暴力拆除牧民在牧场的住房，逼迫他们进城。但这样一来，牧区城镇化率的提高就非常困难，地方政府领导人抱怨道：“牧区城镇化率低，给我们增添了压力。”这是指：牧区的城镇化率低而且提高速度缓慢，被认为拖累了全地区城镇化水平提高的进度，所以地方政府领导人感到有压力。
这个难题怎么解决？看来需要有新的思路，寻找新的对策。
二、沙化牧场牧民迁移的启示
在赤峰市考察期间，我们专门到了距翁牛特旗旗政府所在地62公里的海拉苏镇。这是一个牧区小城镇，全镇土地面积230万亩，辖15个居委会，总户数近5 000户，人口15万人。其中，到2010年末，镇区面积已达36平方公里，镇区总人口达6 000人。
翁牛特旗海拉苏镇的城镇建设是有成绩的。迁入海拉苏镇区居住的，就有一部分是附近的牧民。这些牧民为什么积极要求迁进海拉苏镇区居住呢？一个原因是镇区发展较快，新增了一些就业岗位，使新迁入镇区的青壮年甚至年龄较大的人有合适的工作可做，收入也比较稳定。例如，镇区内现有个体商店、餐饮、小型维修、加工等商贸服务行业300余家，从业人员达到1 300人；还有海拉苏水管局、海拉苏卫生院等事业单位13个。迁到镇区的牧民可以根据自己的特长，或自开商店、作坊、餐馆，或在企事业单位工作，比较迁居镇区以前，收入是增长的。另一个原因是多元投资，增加居民住宅建设的力度，并且大力推进道路、绿化、排水工程、供热供水供电供煤气等基础设施建设。镇政府除了加大财政资金投入外，还充分利用民间资本、银行信贷支持镇区建设。翁牛特旗海拉苏镇人民政府：关于小城镇建设情况的汇报材料，2011年8月。结果大为改善了镇区的工作和生活条件，从而也起到吸引牧民前来的作用。
然而，这些有关就业机会的增长以及工作、生活条件的改善等情况，虽然有助于牧民在是否迁往城镇的决策中作出进城的选择，但还不是主要原因。我们在翁牛特旗海拉苏镇的考察发现，促进这些牧民选择进城居住的主要原因是该地区的牧场正在沙化，牧场质量因沙化严重而不断变坏，以至于牧场的放牧收入有下降趋势。加之，沙化地区水源枯竭，对人对畜都不利。因此，对居住和放牧于牧场沙化地带的牧民来说，迁移出沙化地带是首先需要考虑的问题，否则连基本生活和生产都难以维持了。正是在这种背景下，海拉苏镇区就业机会的提供和镇区各种生活条件的改善才能进入这些牧民的考虑范围之内，促进他们作出进城居住的选择。
由此可知，在非沙化地带，牧民仍然留恋原来承包的牧场。牧民只要细心经营，使牧草茂盛，水源充足，牧业收入不断增长，牧民大多数并没有迁进城镇居住的打算。
一定要了解在草原牧场承包后牧民中间蕴藏着极大的积极性。这种积极性体现于以下三点：
第一，牧民非常珍惜自己承包的牧场，他们认为承包牧场的权利是不容损害的。除非是在牧场沙化情况十分严重而自己无法改变这种局面、不得不迁往城镇的条件下，他们不会轻易放弃自己的牧场。他们所担心的是承包的牧场土地会不会被侵占。因此，在牧区城镇化过程中，一定要尊重牧民的牧场承包权。未经牧民同意而强制他们迁出牧场，或强行拆毁他们的住房等行为，必须制止。这才是调动广大牧民的积极性的最有效措施。
第二，牧民对于经营牧场和改良牧草质量也是十分积极的。他们知道过度放牧和草资源退化、枯萎都会直接降低自己的收入。过去，在牧场未实行家庭承包制之前，确实存在过度放牧的现象，因为牧民中间普遍存在如下的情况：反正牧场是集体的，不多牧羊，岂不吃亏了？“我少放，别人不少放，不放白不放。”在这种情况下，放牧量势必超过草原可承受的界限，草原退化是难以避免的。实行家庭承包制之后，牧场划界了，每户牧民有自己的放牧范围，谁都不越界放牧，于是牧民就细心照顾自己的牧场。他们渐渐采取适度饲养的做法，并实行圈养，让牧场的牧草长得更旺。这正是牧民的对草资源关切度增加的体现。
第三，牧民对下一代和再下一代的前途是关心的，也是认真的。在谈到要不要搬进城镇去住的时候，他们常常挂在嘴边的一句话就是：多替孩子们着想吧！正是在这种思想的指引下，牧民们自己愿意留在所承包的牧场中工作和生活，但却设法把下一代和再下一代送到城镇去。有时自己花钱在城镇里买一套房子，让儿女或孙辈在那里住，便于上学、升学和将来在城镇中找个工作；或者把儿女或孙辈送到家住城镇的亲戚家中，就近上学，将来有机会升学，能找个好工作。如果城镇上有寄宿制学校的话，牧民有时也会让儿女孙辈直接上寄宿制学校。而牧民夫妇则仍然住在牧场，饲养或放牧牛羊，有收入，有习惯的生活方式。他们对培养下一代或再下一代的积极性很大，总希望下一代或再下一代的生活比自己这一代好。这是人之常情。
牧场被看成是老家，牧民不愿离开它，而且还细心经营牧场，增产增收。下一代长大了，再下一代也长大了，他们高兴地送他们离开牧场，到外面去闯，去拼搏，但始终没有忘记对他们嘱咐：如果在外面工作不如意，这里是你们的老家，随时可以回来。这样，他们怎么肯舍弃这个老家呢？
根据牧民对牧场承包权的珍视，对所承包的牧场的细心经营，以及他们对愿意离开牧场的下一代或再下一代的关心，我们对于今后的牧区城镇化工作应有两大考虑：一是牧场的城镇化不一定考虑牧区牧民人数的绝对减少，愿意留在牧场的应让他们留在牧场；二是重视牧区的市场化和社会服务化，只要牧区的市场化程度提高了，牧区社会服务化的程度上升了，那就取得了与牧区城镇化率提高的同等效果。
在下一节，将就这个问题进行论述。
三、牧区的市场化和社会服务化：牧区城镇化的两大参考指标
（一）牧区的市场化
城镇化和市场化是紧密联系在一起的。农村居民迁入城镇的过程，实际上也就是农村居民参与市场的过程。所以从一定意义上说，城镇化和市场化不仅是平行的，而且是相互促进的。城镇化程度如果不以居住在城镇中的人数占全国人口（或某一省、市、县的人口）的比例来衡量，而以农村居民和城镇居民中参与市场的人数占全国或某一地区的人口总数的比例来衡量，可以了解到市场化的进展情况，进而可以了解到城镇化的程度。
这对于牧区的城镇化进度的了解是有益的。比如说，牧区由于地广人稀，牧民对牧场的承包权十分在意，他们又有经营自己所承包的牧场的积极性，并不愿迁移到城镇中来居住，更不愿意舍弃自己在牧场的老家，那么就不宜于用牧区内牧民人数在本地区的人口总数中的比例上升与否来说明城镇化的实际进展情况，而可以从牧区内牧民参与市场的程度，也就是从另一个角度来判断牧民参与城镇经济的程度并说明城镇化的进展。
具体地说，在牧区内牧民们初次产品的市场化程度、牧业产品加工的市场化程度、牧民的生活资料供应的市场化程度，以及牧民的生产资料供应的市场化程度，都可以反映牧区内牧民参与城镇经济的程度。要知道，牧民过去同市场很少有联系，后来，无论是牧民生产出来的初次产品、加工产品，还是所需要的生活资料和生产资料，同市场的联系不断增多，这些都意味着牧民同城镇经济的联系不断密切，广大牧民已经从过去基本上自给自足逐渐转变为基本上依靠市场，依靠城镇经济了。这难道不是牧区城镇化水平提高的一种反映吗？牧区城镇化水平的提高，不一定只从迁入城镇居住的牧民人数增长反映出来，它同样可以从牧区内牧民的初次产品和加工产品有多少直接销往市场，他们所需要的生活资料和生产资料有多少直接从市场购买而反映出来。
牧区金融（农村金融的一个组成部分）的发展和牧民同牧区金融机构之间的借贷业务的增长，也是反映牧民市场化程度、参与城镇经济的程度的一个有用的参考指标。过去，牧区内的牧民极少同牧区金融机构有借贷往来。牧民不向金融机构借钱，如果确有需要，也只是依赖民间借贷或亲戚朋友互助，牧区金融机构很少，其业务集中在县城，至多在大镇上。后来，金融机构开始增多，一些小型金融机构相继增设网点，主要是农村信用社和中国邮政储蓄银行。有些牧区县也开始筹建诸如村镇银行、小额贷款公司、小额担保公司、资金互助社等带有“草根金融”性质的金融机构。假定今后牧区金融有较大的进展，让广大牧民得到金融机构的扶植，牧区的市场化程度和牧民参与城镇经济的程度将会逐步提高，这也应当被看成是牧区城镇化进展的一个方面。
（二）牧区的社会服务化
前面已经提到有些牧民为了下一代和再下一代的前途着想，愿意把子女、孙辈送到城镇居住，便于上学、升学和将来找一个好工作，而自己则留在牧场，继续经营牧业，把所承包的牧场当作老家。也许，当这些牧民年老之后，他们也会搬进城去，安度晚年，而把牧场交给儿子经营。这样就形成了中年、壮年的牧民留在牧场继续经营、继续创业，而老人和青少年、幼童迁居于城镇的情形。姑且不论这种一家分住城乡的现象会维持多久，至少可以预料到，在最近的十年、二十年甚至更长的时间内，一家人分住城乡两地的格局不会发生大的变化。在调研中听到有的年长牧民说：城里看病方便，医生水平高，所以将来干不动了，牧场交给儿子管，自己和老伴一起搬到城里去住。这表明，牧民们并不是永远不想进城，年老了还是愿意进城的。
因此，尽管不少牧民现在不愿迁入城镇居住，但社会服务化始终是牧民家庭关心的问题。
这就从另一个角度告诉我们：能不能把牧区社会服务化的程度也视为牧区城镇化的参考指标之一呢？也就是说，在牧区城镇化过程中，一定要将牧民生活纳入社会服务体系，而不能再像过去那样使牧民生活游离于社会服务体系之外。
城乡社会保障一体化是我们正在推进的一项重大改革，它需要加快速度。但城乡社会保障一体化的推进在国内是不平衡的，在一个省（市、区）内也是不平衡的。牧区要推进城乡社会保障一体化，显然要比农区难得多，这不仅由于牧区，尤其是大面积的牧区，多数处于边远地区、靠近国境线一带，距离省区行政中心较远，而且由于那里地广人稀，距离地级、县级行政中心也较远，而财力有限、专业人才奇缺等等又大大限制了医疗保障、教育保障、老年保障等事业对牧区的覆盖。但不管怎么说，没有城乡一体的社会保障，牧民生活纳入社会服务体系的目标不容易实现。现阶段可以做到的是，普及医疗保健服务，普及学龄儿童和青少年的入学率，在牧区增设寄宿制学校和扩大寄宿制学校规模，提高高中毕业生和职业技术学校毕业生在同龄青年中的比例，大力发展各种社会服务设施的建设（如污水处理、垃圾回收、自来水供应、电力供应、公共交通设施等）。
户口一元化，无论对牧区还是对农区而言，都是重要的。户口一元化是户籍制度改革的方向。即使户籍制度改革了，不存在城市户口和农村户口这样的二元体制了，但城镇化过程并不会因此结束，因为城镇化是同经济发展趋势一致的，城镇化率仍会继续上升。因为居住在农村（包括农区和牧区的农村）的居民仍会不断地向城镇流动。那么，结合牧区的具体情况，牧区的城镇人口在牧区总人口中的比例如何逐步增长呢？至今仍有不少牧区居民宁肯住在自己承包的牧场内，而不愿迁往城镇，特别是家庭中的主要劳动力不愿迁往城镇，这种情形会不会拖累地方的城镇化进程，使城镇化率难以提高呢？
下面，让我们按照牧区城镇化的新思路，对上述问题作进一步的分析。
四、牧区如何增加城镇人口
城镇人口和农村人口在一个地区内各占多大的比例，依然是一个重要的指标。以上我们虽然从牧区的市场化和社会服务化的角度进行了探讨，并把牧区市场化和社会服务化视为牧区城镇化的两大参考指标，但这并不意味着城镇化率这个指标不重要。它仍旧是我们用以了解一个地区城镇人口和农村人口各占地区人口多大比例，从而可以了解城镇化进程全貌的主要依据。问题是：在牧区，在大多数牧民目前还不愿舍弃牧场而进入城镇的条件下，如何增加城镇人口？如何使城镇化率不断上升？
可以从两个角度来设计牧区城镇人口增加的途径。仍以内蒙古赤峰市为例。
一个角度是以赤峰市城区为中心，统筹安排全市城镇人口和农村人口的比例的变动，以提高全市的城镇化率。这是指，要把赤峰市城区做强做大，使赤峰市城区成为工业中心、新产业基地、商业服务业和金融业中心、文化和旅游城市。还要把赤峰建成内蒙古东部出区、达海的重要枢纽，成为蒙东、冀北、辽西的区域物流中心。
在这一总体规划的安排下，赤峰市城区将成为吸引本市所辖县（旗）农区的农民，内蒙古其他市（盟）、县（旗）的农民前来就业并迁居的城区，因为这里既缺少从事工业、商业、服务业、物流业等行业的劳动力，又有足以容纳较多劳动力的就业机会。不仅如此，只要赤峰城区做强做大了，它的辐射范围将会日益扩大到内蒙古自治区以外，会把辽宁朝阳市、河北张家口市和承德市，甚至其他省市的农民吸引到这里来就业、生活、落户于城镇，这样，赤峰市城区的城镇人口就会不断增加，城镇化率也就相应上升了。
另一个角度是：赤峰市下辖的几个牧区县（旗）要增加城镇人口，也需要依靠工业区的建设、商业服务业的发展和文化旅游风景区的开发。这些县（旗）城镇人口的增加和城镇化率的提高，主要不是靠本县（旗）的牧民进城居住，而是靠本县（旗）、外县、外省市农民的进城落户。只要这些县（旗）经济发展了，就业机会就会增多；只要这些县（旗）的城镇建设规模扩大了，就可以容纳本县（旗）、外县、外省市农民及其家属前来城镇落户，这样，这些县（旗）的城镇化率也将上升。
无论是从前一个角度看还是从后一个角度看，都可以看到，即使赤峰市的牧民不愿到城镇来居住和工作，那也不会影响赤峰市及其下属县（旗）城镇人口的增加和城镇化率的上升，因为进城镇创业和务工的农民在赤峰市及其下属县（旗）定居下来和落户以后，就成为赤峰市的城镇居民了。
从全国范围来看，农民跨省（市、区）流动并进入他们希望去的城镇，是大势所趋。这对农民移出的省和市县没有影响，因为只要某个市县的农民及其家属迁出了本市县农村，就意味着农村人口的下降，至于他们究竟移居到哪个市县的城镇，无关紧要，因为本市县的农村人口在本县总人口中的比例下降了。对于接受外来市县的农民及其家属前来落户的牧区县（旗）来说，虽然本县（旗）的牧民不愿离开所承包的牧场，至多只把下一代、再下一代送到城镇去居住，以便升学和择业，但只要本县（旗）的城镇人口有了外地农民的迁入，城镇化率同样是上升的，所以这也有助于城镇化的推进。
实际上，从近一二百年的历史就可以清楚地看到，现今内蒙古赤峰市所在地区的汉人，就是从山东、河北迁移来的，而且往往是一个县的人移居于某一个地方，久而久之，他们在这里安家了，又把更多的同乡吸引到这一带来了。他们之中，有的世代在乡村居住，有的世代在城镇居住。因此，外省农民迁入内蒙古赤峰市并非始于今日，这种移民是历史上就有的。
为了迎接外省市更多农民前来城镇居住，赤峰市有关县（旗）正准备采取措施。例如，据赤峰市规划局的资料，近些年全市共有50个小城镇开始出现房地产开发。房地产开发现身小城镇，一方面为农村剩余劳动力向城镇转移提供了栖身之所，对有效地扩充城镇人口十分有利；另一方面，由于可以获得土地出让所带来的收益，乡镇政府能够为城镇基础设施建设投入更多资金，这就为破解城镇建设资金瓶颈提供了更加现实有效的途径。在赤峰市，农区的农民向城镇迁移的势头正在兴起，由于现代农业生产技术的推广使用显著降低了农业生产劳动强度，农业生产不再需要太多的人力，因此一部分农村人口不必居住在农村。加之，小城镇生活条件、环境要远好于一般农村，而房价又远低于大中城市和县城，所以成为一部分希望离开农村，又有条件离开农村的人的现实选择。
这些情况证实了本文前面所提出的牧区城镇化的基本观点，即听从牧民的选择，如果他们愿意留在所承包的牧场，那就尊重他们的意愿，不能强制他们移往城镇；至于地区城镇人口的增长以及地区城镇化率的提高，则主要依靠本县（旗）和外地农民前来务工、开店开作坊或从事其他工作，进而在本县（镇）或城镇安家落户。
