【法条指引】
《行政处罚法》第十五条行政处罚由其有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
2.超越法定职权作出的行政处罚决定有效吗？
【宣讲要点】
所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律法规所规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。
一、超越职权的认定。
根据我国有关法律法规的规定，我国行政管理的现状以及行政审判实践，可以从以下几个方面认定行政机关是否超越职权。
1.从横向关系上认定。
横向的超越职权是指无隶属关系的行政机关超越自己的业务主管范围，行使了属于其他行政机关权限的职权。
2.从纵向关系上认定。
指上下级行政机关之间实施的不属于自己职权范围内的具体行政行为。
3.从程序上认定。
指行政主体在作出具体行政行为时，超越了法律、法规规定的有效期限。
4.从内容上认定。
指行政主体在行使职权时，超越了法律、法规规定的范围、幅度、手段等情形。
5.从有无权限上认定。
指行为人没有依法获得或受委托取得行政职权，在完全不具有行政职权的情况下，对行政管理相对人作出具体行政行为，违法行使了行政机关或法律、法规授权组织的行政职权。
二、对超越职权的处理。
对于行政机关越权行政行为，根据对行政机关监督的不同途径，可以有不同的处理方式：
l、国家权力机关对法的实施活动的监督。
各级人民代表大会及其常委会对法的制定和实施活动的合法性的监督，就是对实施宪法、法律和法规等活动的合法性进行监督，主要包括对司法机关和行政机关的执法活动所进行的监督。
2.国家行政机关的监督。
行政机关上下级之间存在的法律监督，分为一般行政监督和专门行政监督。一般行政监督是依行政管理权限和行政隶属关系产生的，由行政机关对所属部门和下级政府的监督，上级政府部门对下级政府部门实施法律法规的监督，是行使管理职能的一种手段。故行政行为相对人对于行政机关越权行政不服的可向上级行政机关申请复议。
3.审判机关的监督。
人民法院是专门行使国家审判权的机关，它虽然不是国家的专门法律监督机关，但在我国整个法律监督体系中具有重要地位，法院的司法监督属于事后监督。公民、法人的利益受到行政行为的侵害时，我国现行行政法律、法规有的规定复议前置，有的则规定了可自由选择复议或者诉讼方式。
通过从以上几种解决方式的比较，提请司法救济是一种有效的解决方式，可最大限度地用法律的武器保护合法权益，对于行政机关越权给相对人造成损失的，行政机关要承担相应的法律责任。
【典型案例】
被告福建省厦门市思明区人民政府某街道办事处于2004年9月28日颁发的《厦门市思明区业主大会及业主委员会登记证》载明：第三人香江花园业主委员会符合《物业管理条例》和《厦门市住宅区物业管理条例》的有关规定，准予登记备案。原告曾某认为，该备案登记行为属于可诉具体行政行为，被告作出备案登记的主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序。为此，原告诉至法院，请求依法判决撤销《厦门市思明区业主大会及业主委员会登记证》。
福建省厦门市中级人民法院经审理认为，本案中，厦门市思明区人民政府某街道办事处认为香江花园业主委员会符合有关法规规定而准予备案，并核发证书，该行政行为从形式和内容上体现为一种行政登记行为，将对利害关系人的权利义务产生影响。厦门市思明区人民政府某街道办事处的行为违背了法规规定的本意，超越了其法定的职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，一审判决：撤销厦门市思明区人民政府某街道办事处作出的《厦门市思明区业主大会及业主委员会登记证》。一审宣判后，厦门市思明区人民政府某街道办事处及香江花园业主委员会均不服，向福建省高级人民法院提起上诉。
福建省高级人民法院经审理认为，原审原告曾某不服厦门市思明区人民政府某街道办事处作出的业主委员会登记备案行为，向人民法院提起行政诉讼，符合法定起诉条件，法院应予受理。厦门市思明区人民政府某街道办事处作为法定行政机关，其认为香江花园业主委员会符合有关法规规定而准予登记备案并颁发登记证，实际上已对业主委员会的合法性作出了评价，并以颁证形式对外进行确认，足以让相对人和其他利害关系人以及公众相信其对业主委员会成立的合法性予以确认。因此，将对行政相对人和其他利害关系人的权利义务产生影响，其作出的登记备案行为属于可诉的具体行政行为。同时，由于上诉人厦门市思明区人民政府某街道办事处作出的登记备案行为对利害关系人的权利义务产生了影响，因此，其作出的登记备案行为不符合上述法规的规定，超越了其法定职权，依法应予撤销。上诉人香江花园业主委员会认为厦门市思明区人民政府某街道办事处作出的业主委员会登记备案行为不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，法院不予采纳。上诉人厦门市思明区人民政府某街道办事处认为其作出的登记备案行为正确合法的上诉理由不能成立，法院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，终审判决：驳回上诉，维持原判。
【专家评析】
本案争议的焦点问题有两个：一是本案备案登记是否属可诉具体行政行为；二是本案被告是否超越法定职权。关于第二个问题，《物业管理条例》和《厦门市住宅区物业管理条例》都对业主委员会备案制度作了规定，从规定的文义看，备案是一项程序要求，是业主委员会成立后便于行政机关监督管理的一项措施，其对业主委员会的合法性或成立并不直接产生法律后果。行政主管部门接受备案是其履行职责的行为，不是行使权力的行为，不应对影响利害关系人的权利义务的事项作出具有核准、确认等内容的认定，如确认合法性、核准登记等，否则就违背了法规规定的本意，即成为会产生权利义务影响的具体行政行为，也超越了其法定的职权。厦门市思明区人民政府某街道办事处在对香江花园业主委员会报备的材料内容是否符合有关法规规定进行审查后，认为符合规定才准予登记备案，并作出备案登记。其行为对利害关系人的权利义务产生了影响，因此，其作出的登记备案行为违背了上述法规规定的本意，超越了法定职权。
【法条指引】
《行政处罚法》
第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
《行政诉讼法》
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
3.哪些单位可以接受行政处罚权的委托？
【宣讲要点】
行政处罚权只能委托给行政机关或者符合条件的组织来行使，不能委托给不符合行政处罚法规定条件的组织行使，更不能委托给个人行使。
根据行政处罚法的规定，受委托组织，必须符合以下条件：
1.依法成立的管理公共事务的事业组织。
2.具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。
3.对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
受委托组织在委托范围内，应当遵循以下原则：
1.必须以委托行政机关的名义实施行政处罚。
处罚权的委托是一种委托代理关系，受委托人在法律上没有独立的地位，不能以自己的名义实施管理行为，只能以委托机关的名义进行。它也不能以自己的名义参与行政复议或行政诉讼。
2.不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
行政处罚是一项严厉的行政制裁措施，它的行使必须严肃、慎重，行政处罚权的委托受法律、法规或规章的严格限制，委托必须符合法定的条件。行政机关委托处罚是基于对受委托组织能力的信任，接受委托的组织不得再委托。
【典型案例】
云南省某自治州东海县李家营镇铁杉屯村地处山区，交通十分不便。该村部分村民便利用该村地理位置偏僻，工商等执法部门不便进行监管的便利条件生产、加工掺有麦麸、变质植物油、霉变花生米和核桃仁的伪劣辣椒面。由于东海县红松食品有限公司生产的红松牌辣椒面在当地十分的畅销，而且销售价格相对较高。该村生产的伪劣辣椒面的包装全部假冒红松牌商标。工商机关会同公安部门多次进行检查、打击、取缔。但是往往是执法部门前脚一走，制假生产又死灰复燃，屡禁不绝。该种伪劣辣椒面由于售价比较低，经不同的渠道大批量地流入市区，给广大老百姓的生命健康造成了极大的威胁，也给东海县红松食品有限公司造成了巨大的经济损失。东海县红松食品有限公司为了避免进一步的损失，不得已就派驻4名职工常驻铁杉屯村执行打假任务。为了更加方便、经常地打击不法生产，东海县工商行政管理局遂与东海县红松食品有限公司签署了行政委托协议，委托该公司行使打假的行政职能。2004年5月，东海县红松食品有限公司的打假人员发现铁杉屯村村民王某某在山上隐蔽处生产假冒的红松牌辣椒面，当场查获已经加工好、未来得及外运的假冒成品1吨多。打假人员遂依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条、第五十条和第六十条的规定，以东海县工商局的名义对当事人王某某给予责令终止违法活动，没收产品、原料和生产工具，没收违法所得并罚款2000元的行政处罚。王某某对此行政处罚不服，向东海县人民法院提出了行政诉讼。
【专家评析】
行政委托是指行政机关在其职权范围内，依法将其行政职权委托给非国家机关的组织来行使，受委托组织以委托机关的名义实施管理行为和行使行政职权，并由委托机关承担法律责任的制度。行政委托有以下的特征：行政委托的职权来源是行政机关的委托行为；行政委托的对象不能是其他行政机关、也不能是其他国家机关，应该是社会组织，若法律有特别规定的话，应该符合法律的规定。本案中，由于东海县红松食品有限公司是一个企业，并不符合《行政处罚法》第十九条规定的受委托组织的条件。东海县工商行政管理局把行政职权委托给东海县红松食品有限公司来行使并由其以东海县工商行政管理局的名义作出的行政处罚是违法无效的。在行政诉讼中只有行政主体才能作为被告，由于东海县红松食品有限公司不具有行政主体资格，行政处罚是以委托机关东海县工商行政管理局的名义作出的，王某某起诉时应该以东海县工商行政管理局为被告。由于该行政处罚决定的作出违反了《行政处罚法》的规定，人民法院应该将其予以撤销。
【法条指引】
《行政处罚法》第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
《行政处罚法》
第十九条 受委托组织必须符合以下条件：
（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；
（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；
（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
4.哪些单位可以取得授权执法？
【宣讲要点】
授权执法是指法律、法规将某些行政处罚权授予非行政机关的组织行使。一般来说，行政权只能由行政机关及其公务员来行使，行政处罚法也将行政机关实施行政处罚作为一项原则加以规定。但是，由于社会关系的复杂化和行政管理的加强，行政机关及其公务员数量的增加仍赶不上行政管理的需要，同时，行政管理的专业性、技术性也日益增强，单靠行政机关难以满足行政管理的现实需要。客观上需要一些社会组织承担某些行政管理职能。因此，行政处罚法规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。经过授权，非行政机关的组织就取得了执法的资格，可以以自己的名义行使处罚权，以自己的名义独立地承担相应的法律后果。
由于授权是将行政处罚权授予非行政机关的组织行使，该组织取得授权后，可以以自己的名义作出行政决定。因此，授权必须慎重。行政处罚法将授权限定在法律、行政法规和地方性法规层面，将规章排除在外，就是出于慎重的考虑的结果。
