【法条指引】
《行政复议法》
第十条第四款 公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
《行政复议法实施条例》
第十一条 公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。
第二十二条 申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。
15.具体行政行为是由多个行政机关、组织以共同的名义作出时应当以谁为行政复议的被申请人？
【宣讲要点】
在现实生活中，通常情况下，作出具体行政行为的行政机关或者组织只有一个，公民、法人或者其他组织不服该具体行政行为申请行政复议时，被申请人就是作出该具体行政行为的这个行政机关或者组织，即具体行政行为是由谁作出的，谁就是行政复议的被申请人。但是行政管理是十分复杂的，行政管理的复杂性决定了作出具体行政行为的主体在一些情况下也十分复杂，而不仅仅只有一个行政机关或者组织。在具体行政行为是由行政机关与法律、法规授权的组织或者其他组织以共同的名义作出时，公民、法人或者其他组织就应当按照法律的规定确定行政复议的被申请人，而不能自行选择其中的某一个行政机关或者组织作为被申请人。
那么，在具体行政行为是由行政机关与法律、法规授权的组织或者其他组织以共同的名义作出时，我国法律对行政复议被申请人的确定是如何规定的呢？根据有关规定，按照与行政机关以共同名义作出具体行政行为的组织的不同，行政复议的被申请人分为以下两种：
第一种是以行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。
即行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。因为行政机关是可以成为行政复议被申请人的主体，法律、法规授权的组织也是可以成为行政复议被申请人的主体，它们分别以自己的名义各自作出具体行政行为的，在公民、法人或者其他组织对其各自的具体行政行为提出行政复议申请时，它们分别独立成为行政复议的被申请人，因此，它们以共同的名义作出具体行政行为的，在公民、法人或者其他组织对该具体行政行为提出行政复议申请时，它们应当是共同被申请人，公民、法人或者其他组织不得只选择行政机关或者只选择法律、法规授权的组织作为被申请人。
第二种是以行政机关为被申请人。
即行政机关与法律、法规授权的组织以外的其他组织如党委、妇联、残联等以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。因为法律、法规授权的组织以外的其他组织不能成为行政复议的被申请人，即使具体行政行为是其与行政机关以共同名义作出的，在这两个主体中，只有行政机关能够成为行政复议的被申请人，在公民、法人或者其他组织认为这种以共同名义作出的具体行政行为侵犯了其合法权益而提出行政复议申请的，应当以行政机关为被申请人，而不得将法律、法规授权的组织以外的其他组织也作为被申请人。
【典型案例】
某技术检测有限公司自2009年12月成立以来，在未经计量认证，并在未取得《防雷点装置检测资质证》情况下，对外开展防雷装置检测业务。2010年4月，该技术检测有限公司所在直辖市的质量技术监督局、气象局联合对其检测行为进行了查处，并以违反《气象法》、《防雷减灾管理办法》、《计量法实施细则》的有关规定为由，以共同的名义对技术检测有限公司处以责令停止防雷装置检测、没收违法所得25000元和罚款2000元的处罚。技术检测有限公司对该处罚不服，于2010年5月4日以市质量技术监督局和气象局为被申请人，向市人民政府提出行政复议申请。市人民政府受理了此行政复议申请。
【专家评析】
在本案中，作出具体行政行为的主体有两个：市质量技术监督局和市气象局。其中市质量技术监督局是具有质量技术管理职能的行政机关，市气象局则是中国气象局直属的事业单位，不是行政机关。但这并不意味着技术检测有限公司申请行政复议时，只应当将市质量技术监督局作为被申请人，不应当将市气象局作为被申请人。《行政复议法实施条例》第12条规定，行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。因此，是以市质量技术监督局一个主体作为被申请人，还是以市质量技术监督局和市气象局两个主体作为共同被申请人，关键要看市气象局是不是法律、法规授权的组织。
《气象法》规定，地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作，并赋予有关气象主管机构按照权限对违法行为依法予以处罚的职能。因此，市气象局是法律、法规授权的组织，可以成为行政复议的被申请人。技术检测有限公司以市质量技术监督局和气象局为共同被申请人提出行政复议申请是符合法律规定的，市人民政府予以受理也是正确的。
【法条指引】
《行政复议法实施条例》
第十二条 行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。
行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。
16.具体行政行为是经上级行政机关批准而作出的时应当以谁为行政复议的被申请人？
【宣讲要点】
在实际生活中，我们有时会遇到某个具体行政行为由某个行政机关作出，但该行政机关并不是独立、自主地作出该具体行政行为的，而是经过其上级行政机关批准才作出的。这种由上级行政机关批准、由下级行政机关以自己的名义出具法律文书的具体行政行为，用法律术语说，就是经批准的具体行政行为。由于具体行政行为的内容是由上级行政机关以批准方式予以确定的，而法律文书的出具却是下级行政机关，并由下级行政机关送达给相对人，所以，在经批准的具体行政行为中，形式上存在两个行政主体，即作出批准行为的上级行政机关和对外出具法律文书的下级行政机关。公民、法人或者其他组织认为这种经批准的具体行政侵犯了其合法权益而提出行政复议申请时，就面临以谁为行政复议的被申请人的问题。此时申请行政复议的公民、法人或者其他组织不能自己选择两个行政主体中的一个作为被申请人，也不能将两个行政主体作为共同被申请人，而应当依照有关规定来确定被申请人。
那么，对经批准的具体行政行为提出行政复议申请的被申请人，我国法律是如何规定的呢？根据有关规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。因为行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，行政复议机关通过受理复议申请，对争议的具体行政行为进行审查并作出裁决，以此纠正行政机关已经作出的违法的或者不当的具体行政行为。公民、法人或者其他组织对经批准的具体行政行为提出行政复议申请的，如果以对外出具法律文书的下级行政机关为被申请人，就会出现行政复议机关是批准机关，甚至是批准机关的下级机关的情形。而由行政复议机关审查本机关或者上级行政机关批准后作出的具体行政行为，很难达到纠正违法的或者不当的具体行政行为的目的，行政复议这种监督制度的作用就难以得到发挥。因此，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关是被申请人。
【典型案例】
2004年10月，某区环保局收到群众来信，反映该区某造纸厂违法向当地河流排放未经处理的污水。该区环保局随即到该造纸厂进行调查，发现该造纸厂的污水处理设备从未使用过，其生产所产生的污水，全部经由地下暗管排入了当地的一条河流，致使该河河水严重污染，严重损害了当地群众的身体健康，严重影响了当地群众的生产和生活。根据调查结果，区环保局在报其所在市的人民政府批准后，以区环保局的名义作出责令造成污染的造纸厂关闭、并处20万元罚款的处罚决定。被处罚的造纸厂不服该处罚决定，以区环保局为被申请人，向市环保局申请行政复议。市环保局以区环保局不能作为该案的行政复议被申请人、行政复议机关不应当是市环保局为由，对该行政复议未予受理。
【专家评析】
在本案中，区环保局责令造纸厂关闭的处罚决定是具体行政行为，造纸厂对该处罚决定不服，有权申请行政复议。但这并不意味着造纸厂提出行政复议申请时，区环保局是被申请人。《行政复议法实施条例》第13条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案的具体行政行为虽然是以区环保局的名义作出的，但该具体行政行为是由上级行政机关即市人民政府批准的，而区环保局又是根据法律的规定将该具体行政行为报市人民政府批准的。《水污染防治法》第83条规定，企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依法处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。区环保局将对造纸厂的处罚决定报有批准权的市人民政府批准，依照的就是《水污染防治法》的上述规定。对市人民政府批准的处罚决定不服，造纸厂提出行政复议申请，应当以市人民政府为被申请人，而不应当以区环保局为被申请人。在市人民政府为行政复议的被申请人时，行政复议机关就不得是市人民政府，而应当是省人民政府。因此，市人民政府对造纸厂的行政复议申请不予受理，是正确的。
【法条指引】
《行政复议法实施条例》
第十三条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。
17.具体行政行为是由行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织以自己的名义作出时应当以谁为行政复议的被申请人？
【宣讲要点】
行政机关设立的派出机构是指行政机关根据行政管理需要在一定行政地域内设置的管理行政事务的机构，如派出所、税务所等。行政机关设立的内设机构是指行政机关在其内部设立的机构，如行政机关内部的办公室、研究室等。行政机关设立的其他组织是指由行政机关设立、但不属于行政机关的其他组织，如行政机关设立的事业单位性质的机关事务服务中心、培训学院等。行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，对外以自己名义作出了具体行政行为的，并不意味着公民、法人或者其他组织向行政复议机关申请行政复议时，要以该派出机构、内设机构或者其他组织作为行政复议的被申请人。
那么，我国法律对具体行政行为是由行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织以自己的名义作出时的被申请人是如何规定的呢？根据有关规定，具体行政行为是由行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织以自己的名义作出时的被申请人有两种：
第一种是经过法律、法规授权的主体以自己的名义作出具体行政行为的，该作出具体行政行为的主体为被申请人。
即法律、法规明确规定某主体可以以自己的名义作出具体行政行为的，该主体以自己的名义作出具体行政行为时，该主体为行政复议的被申请人。例如，《治安管理处罚法》第91条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。公安派出所是公安机关设立的派出机构，《治安管理处罚法》第91条的规定即授予了公安派出所以自己的名义对公民违反治安管理的行为处以警告、500元以下罚款的处罚的权力。对公安派出所的处罚不服申请行政复议时，应当以公安派出所为被申请人。
第二种是未经法律、法规授权的主体以自己的名义作出具体行政行为的，设立该主体的行政机关为被申请人。
即没有法律、法规规定某主体可以以自己的名义作出具体行政行为的，即使该主体以自己的名义作出具体行政行为，该主体也不能成为行政复议的被申请人，而应当以设立该主体的行政机关为被申请人。例如，没有法律、法规规定公安机关的内设机构可以对违反治安管理的行为进行处罚，当某公安局的治安科以该治安科的名义对公民违反治安管理的行为进行处罚时，对该处罚不服申请行政复议，应当以该公安局为被申请人，而不能以治安科为被申请人。
