6.不听取当事人的申辩行政处罚决定能否成立？
【宣讲要点】
行政机关在作出行政处罚决定之前，应当给予当事人申辩和陈述意见的机会，特别是行政处罚决定对当事人有不利影响时，不能片面认定事实，剥夺当事人辩护的权利，必须听取当事人的意见。行政处罚法对行政处罚当事人的陈述、申辩权利作出规定。行政处罚法规定的陈述权是指当事人对行政机关给予行政处罚所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己对事实的认定以及主观的看法、意见，同时也可以提出自己主张、要求的权利。申辩权是指当事人对行政机关的指控、证据，提出不同的意见，进行申辩，以正当手段包括要求召开听证会，驳斥行政机关的指控以及驳斥行政机关提出的不利证据的权利。
按照行政处罚法的规定，当事人陈述、申辩权的行使，贯穿于行政处罚全过程中。首先，在简易程序中，执法人员当场作出行政处罚决定之前，必须听取当事人对事实的陈述与申辩，以及当事人对行政处罚的意见，如果意见是正当的，提出的事实和理由成立的，应当予以采纳。其次，在一般程序中，只要是行政机关在作出行政处罚决定之前，当事人可以随时提出陈述和申辩，执法人员对当事人的陈述和申辩应当制作笔录，笔录由执法人员和当事人签名或者盖章，作为行政机关作出行政处罚决定的依据之一。第三，特别规定，行政机关不得因当事人的申辩和听证而加重处罚。
如果当事人放弃申辩、听证权利的，行政机关可以不听取当事人的申辩而作出行政处罚决定。当事人放弃申辩权利的情况有：有的是当事人确实认为自己有违法行为应当受到处罚，没有什么好申辩的；有的是当事人觉得申辩也没有什么好处，任行政机关处罚罢了；还有的是行政机关通知当事人到场，告知或者宣读行政处罚决定，而当事人拒不到场的。在这些情况下，行政机关可以不经当事人的申辩或者听证而作出行政处罚决定。
行政机关不听取当事人的陈述或者申辩所作出的行政处罚决定，是无效的法律行为。所谓无效的法律行为是指不发生法律效力的行为。它一般包括：一是违法行为，其后果严重的还将受到处罚；二是无行为能力人所作出的行为，当然不具备法律效力；三是违反法律规定的程序而为的行为。行政机关拒绝听取当事人的陈述或者申辩，或者因当事人的申辩而加重处罚的，都属于违反法定的程序而为的行为，因不具备法律效力而无效。实施行政处罚，不遵守行政处罚法规定的程序，该行政处罚无效，这是行政处罚法规定的一条总的原则。这里又具体规定，行政机关拒绝听取当事人的陈述或者申辩的，行政处罚决定不能成立，是法律明确规定了行政机关的这种行政行为不具有法律效力，是无效的。
【典型案例】
原告某公司成立于2000年，登记住所地为北京市平谷区某镇某村，2002年该公司将公司住所地迁至北京市海淀区。2007年3月，被告以原告擅自变更公司登记事项为由，向其作出《责令改正通知书》，限其30日内改正。原告并未按期改正，被告认为原告行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条之规定，属于擅自改变公司登记事项的行为，拟对原告作出行政处罚。在作出处罚前，被告告知原告享有陈述申辩的权利，原告向被告提交了书面陈述意见，但被告执法人员以该陈述与案件无关当场未接受。2007年10月，被告作出行政处罚决定，并向原告送达。原告不服，提起行政复议，复议机关维持了被告的行政处罚决定，原告仍不服，提起行政诉讼。
法院认为，原告自2002年10月起，未在登记住所地从事经营且未经核准变更登记的情况下擅自迁址，已经违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六之规定，应当受到处罚。被告行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。但是被告在执法中应该按照依法行政的要求严格遵守法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二、第四十一条之规定，行政机关作出行政处罚前必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，若行政机关拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案中，被告在庭审中承认原告在收到被告的行政处罚告知书后即向被告提交了书面陈述意见，被告承认当场以该陈述与本案无关为由未接收，在被告提供的档案材料中亦没有对原告书面陈述意见进行复核的证据，且在被告的行政处罚决定书中亦未表达对原意见采纳与否的意见，此行为即为拒绝接受原告陈述、申辩，属重大程序违法，故被告所作行政处罚决定依法不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决确认被告所作行政处罚无效。双方当事人均未上诉。
【专家评析】
依法行政原则要求行政机关作出行政行为应遵循法定程序，违反法定程序将导致行政行为被撤销或确认为无效。《行政处罚法》对包括调查、告知、处罚等行政处罚程序作出较为系统规定，可谓影响深远，体现为，一方面要求行政机关从根本上转变“重实体，轻程序”的传统观念，另一方面赋予处于被处罚地位的行政相对人参与行政处罚的机会，而非被动接受处罚。
程序正义原则要求作出对其不利的决定时应允许对方发表意见，并对其意见加以充分考虑。《行政处罚法》以立法形式对该原则加以肯定，该法第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。据此行政机关在作出行政处罚前必须履行告知和复核程序，告知程序保证了被处罚人的知情权，复核程序则保证了被处罚人的参与权。
实践中，行政机关基本上能够履行告知程序，在作出行政处罚决定前告知相对人行政处罚的事实、理由和依据，给相对人陈述申辩的机会。但听取相对人的意见常表现为若相对人有陈述、申辩的则记录在卷，或者从行政处罚的结果上减少一些拟作出行政处罚的幅度，鲜有反映行政机关对相对人陈述、申辩内容认真进行复核的材料，由此可以看出，复核程序往往被忽视。如本案中，原告某公司在提出申辩意见后，被告工作人员未经复核即以其申辩与本案无关为由而拒绝接受。出现这一状况，可能有如下原因：一是多数被处罚人亦“重实体，轻程序”，在通常情况下，更看重行政处罚决定认定的事实，对行政处罚程序比较忽视；二是被处罚人确有违法事实存在，多数案件中被处罚人不进行陈述、申辩或者只进行简单的恳请减轻处罚的陈述、申辩，不提供相应的证据，使行政机关无需复核成为一种常态；三是目前相关立法中没有关于如何履行复核程序的具体规定。告知程序和复核程序虽然同等重要，但从不同角度分析，对被处罚人和行政机关而言，复核程序较告知程序更有意义。若从实际影响行政处罚结果的角度讲，复核程序对被处罚人更有意义，告知程序只是被处罚人参与行政处罚程序的前提，而通过复核程序，行政机关对被处罚人陈述、申辩理由充分加以考虑，可能改变行政处罚的结果，从而有利于被处罚人；若从自我监督的角度看，复核程序对行政机关更有意义，通过复核程序，行政机关可以掌握调查过程中尚未掌握的事实、证据，有助于更全面考虑案情，防止错误行政处罚的作出。
【法条指引】
《行政处罚法》
第六条第一款公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
7.行政处罚如何实行回避？
【宣讲要点】
行政处罚法规定，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。回避是一项司法制度，民事诉讼法和行政诉讼法都有关于回避制度和程序的规定。它是指按照法律规定的条件，执法人员与本案有直接利害关系或者是有可能影响公正处理的其他关系，应当退出对案件的调查和处理。所谓与本案有直接利害关系，是指执法人员本人是当事人；或者是本案当事人的近亲属，案件处理的结果可能对其权益产生影响等情况。所谓可能影响公正处理的其他关系，是指除上述有利害关系以外的关系，如朋友关系、师生关系等，有可能利用这些关系影响对案件的公正处理的情况。行政诉讼法对回避程序规定，院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议。根据这一规定的原则，实施行政处罚时执法人员以及其他人员的回避，由行政首长决定；行政首长的回避，由上一级行政机关决定。行政处罚法关于回避制度的规定，是为了保证行政处罚案件能够得到客观、公正的调查、处理。
【典型案例】
甲电子科技公司与某质量技监局签订了一份《安装工程施工合同》。《合同》约定，电子科技公司负责为质量技监局办公楼安装局域网，工程造价为88000元，承包方式为包工包料。《合同》签订后，电子科技公司即着手进行工程安装。施工中，该质量技监局对工程材料质量进行监督检查，后以工程材料系假冒产品为由，对甲电子科技公司作出行政处罚决定，责令其停止销售，没收违法销售的假冒产品，并处罚款93263元，没收违法所得17220元。原告甲电子科技公司不服被告处罚，向某市人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告作出的行政处罚决定。某市人民法院经审理认为，被告在对原告所作的行政处罚决定书中，认定原告的行为系销售行为，因《安装工程施工合同》中载明了包工包料，所以被告对该行为的认定缺少事实根据和法律依据；同时，被告对原告处以没收违法所得的行政处罚，当时工程款并未结清，因此，被告认定原告非法所得17220元并处以没收违法所得的处罚缺少事实依据；被告认定原告违反《产品质量法》第三十九条，依据《产品质量法》第五十条进行处罚，属于主要证据不足，适用法律不当；《行政处罚法》第三十七条第三款规定的回避对象，不仅适用于行政执法人员，而且适用于行政执法单位。被告在查处本案过程中，因其与原告有法律上的直接利害关系，依法应当回避而没有自行回避，违反了法定程序。依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，某市人民法院作出撤销被告所作出的行政处罚决定的一审判决。被告不服一审判决提出上诉，某市中级人民法院经审理后，作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。
【专家评析】
本案中的被告应当执法回避是显而易见的。回避制度是指，行政主体或执法人员同其所处理的事务有利害关系时，应由相关负责机关另行指定其他行政主体或执法人员处理该事务的制度。回避制度的主要价值在于防止偏私，保障公正。既要保障实体的结果公正，又要保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一项基本制度，在行政程序法中有普遍的意义。行政程序的一项重要原则是公正程序原则，公正程序原则是指排除行政主体可能造成偏见的因素，使之公平地对待行政相对人或相对人各方的原则。而公正程序原则的核心内涵之一即为“任何人不能做自己案件的法官”。本案中，被告以执法者的身份对原告与其履约的行为实施了制裁，正是充当了自己案件的法官。由于本案被告在行政执法中违反了行政程序公正的原则，因而，其行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确已不重要，因为经过非公正程序获得的结果不可能是公正的，也是违反回避制度要求的。被告的所谓《行政处罚法》第三十七条第三款回避的规定，仅适用于执法人员而不适用于执法单位的理由，局限于字面理解，没有准确把握法条的精神和原意，因此是不能成立的。
【法条指引】
《行政处罚法》
第三十七条第三款执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
8.行政处罚是否应收集证据？
【宣讲要点】
行政机关在调查行政处罚案件时，应当收集证据。所谓证据，就是用以证明案情的根据。
证据具有以下特征：
一是证据必须是客观存在的事实材料。
二是证据必须是与案件有关联的事实材料。
三是证据必须是符合法律要求的形式，按法定程序收集的事实材料。
有关证据的种类，行政诉讼法和民事诉讼法都规定，书证、物证、证人证言、当事人的陈述、视听资料、鉴定结论、现场笔录、勘验笔录等证据为法定证据。
