非营利组织发展中存在的主要问题。
改革开放以来，我国非营利组织虽然有了较大发展，在适应市场经济体制建立过程中也发挥了重要的作用，但是，从总体上看，我国非营利组织的发展无论从数量还是质量，都远远不能适应市场经济发展的要求，非营利组织在市场化的改革中，还没能有效发挥其在管理社会、经济事务等方面的功能，自身在发展中还存在一系列亟待解决的问题。深入研究这些问题，分析问题形成的原因，对促进我国非营利组织的健康发展，推动公共管理社会化有着重要的意义。
根据我国非营利组织目前发展的实际状况，存在的突出问题主要集中在以下三个方面：
我国非营利组织培育发展中的第一个突出问题，就是非营利组织的“官办性”。政府直接开办非营利组织的理由可以说出许多，如每次机构改革，都会有相当数量的政府机关人员被分流，将分流出来的人员组建为为本行业提供非营利服务的非营利组织，就成为安置分流人员的一个重要渠道。据有关部门提供的资料，目前我国2900多家就业介绍机构中，有2000家是由政府的劳动部门开办的。这样一来，问题也就非常突出：
首先，这些非营利组织与所依附的党政机关，很自然地会出现“政中不分”的现象，也就是非营利组织与党政机关在经费、人员以及运转机制上的相互依赖性。如果说，政府由于在宏观经济行为与微观经济行为错位的状态下，使得自身职能转变、政企不分的问题至今难以从根本上得到解决，那么，本来想通过非营利组织的培育和发展，促使政府职能转变、政企职责分开的初衷，在新的“政中不分”的状态下，变得更为复杂化。因为这些由政府部门开办的非营利组织不仅经费大多来自国家的财政拨款，或靠行政性收费，而且人员也大都来自政府机关。
这些人长期从事机关工作，从思想观念到管理方式，很容易沿袭传统体制下的做法，而不易按照非营利组织自身的运作要求进行工作。加上政府官办非营利组织造成的非营利组织依附政府的示范效应，使一些本来不是由政府部门开办的非营利组织，也千方百计找靠山，找靠挂单位，使“政中不分”的现象更趋严重。
其次，通过行政权力强行非营利，导致行政部门对某些非营利服务的垄断。为了增加社会非营利服务的业务量，一些政府部门明确规定。系统内的验资、审计、评估、查账等业务，必须由本系统所属的非营利组织办理。据业内人士估计，各省市的会计事务所、审计事务所的业务量的60%～80%，是以行政手段或以行政机关的影响承揽的。一些政府机关将原来的无偿服务的职能转让给自办的非营利组织，收取费用；还有一些地方政府的行政主管部门对外地的非营利组织进入本地区，处处设置障碍来限制、阻扰，实行地方保护和垄断。
第三，由于上述两方面问题的存在，使政府行为和非营利组织的独立性、客观性和公正性都受到了影响。对政府来说，部门所属的非营利组织所承担的某些职责，实际上变成了政府职能的延伸，非营利组织成了这些部门的直接附属物，政府部门可以利用其规制制定权，强化行业、部门利益，增加部门的收入，从而导致政府行为的扭曲，乃至权力的滥用；对非营利组织来说，由于它在诸方面受到政府部门的控制，故在履行其非营利职责时，不能不考虑主管部门的利益和要求，甚至会达成某种默契，维护自身和主管部门的利益。其结果，不仅会妨碍公平竞争秩序的形成，而且也会损害非营利组织在非营利服务中的形象。
二、非营利组织自身素质不高，严重影响了非营利服务的质量。
在市场经济条件下，非营利组织的数量、规模以及非营利组织的功能、服务领域等，对公共管理社会化都会产生重要的影响。然而，非营利组织自身素质的高低，在某种意义上说，对其提供的公共服务质量的影响更大、更直接。目前，我国非营利组织发展中的另一个突出问题是，非营利组织的整体素质不高，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也难以真正承担起政府职能外移的职责。
非营利组织自身素质不高，主要表现在两个方面：一是服务行为不规范；二是许多非营利组织专门人才短缺，直接影响服务水平。就非营利组织的服务行为来看，违法违纪现象普遍存在，在个别地方还相当严重。这就是说，作为社会公正象征的非营利组织的行为一但发生了扭曲，不仅它对社会提供的服务无公正可言，而且还会导致一系列严重的后果。
就非营利组织由于缺乏专门人才影响其非营利服务水平来看，许多非营利组织专门人才匮乏，难以担当起高水平的社会非营利服务。许多地方的非营利组织，主要靠离退休人员和政府精简下来的人员支持。这些人除部分有较高的业务素养外，许多从业人员缺少这方面的专门技能，直接影响非营利服务的质量。
三、政府对非营利组织的管理缺乏严格的规范及其后果在市场经济条件下，政府职能部分外移由非营利组织予以承担后，政府可以大大减少某些直接管理的具体事务，这对政府集中精力搞好宏观调控，制定政策，加强对社会经济运行的总体管理无疑具有重要意义。但这决不意味政府可以放松自身应负的社会管理、公共服务的职责。事实上，非营利组织能否有效地发挥其管理功能，在社会上树立良好的形象，在很大程度上还取决于政府对非营利组织的严格管理。目前我国非营利组织发展中存在的种种问题，包括非营利组织的发展未能有效促进政府职能的转变，在某种意义上说，都与政府对非营利组织的管理不完善有关。
在政府对非营利组织的管理中，目前存在的最主要问题是法规滞后，监督体制尚未理顺。一方面非营利组织的迅猛发展，客观上要求国家制定相关的法规予以规范，而现实生活中这方面的立法，特别是配套管理法规的制定严重滞后，缺乏对各类非营利组织的管理法规。另一方面从已颁布的法律法规来看，对非营利组织的布局规划、资格认证、监督管理等诸多问题也缺少统一的协调，有的法律法规甚至相互抵触。
促进中国非营利组织健康发展的途径。
通过前面的分析我们可以清楚地看到，改革开放以来非营利组织在中国虽然有了较大的发展，非营利组织在市场经济体制的建立过程中，也发挥了重要的作用，但从总体上看，无论是非营利组织的数量还是质量，都还不能适应市场经济发展的要求。特别是非营利组织在公共管理和公共服务方面存在的种种问题，尤其值得我们高度关注，决不可掉以轻心。因为大量的事实说明，数以十万计的包括民间非企业组织在内的非营利组织的迅猛发展，一方面给社会注入了强大的活力，促进了市场经济的发展，在某种意义上也正在改变着我国传统的社会组织结构，对社会的发育，提高社会的自我管理水平，无疑具有重要的意义；但另一方面，管理不好，运作不当，也会给社会带来一系列负面影响，甚至会威胁社会的稳定。这就是说，搞得不好，本来是维护社会经济秩序的非营利组织，反过来有可能成为扰乱社会经济秩序的因素。
那么在推进市场经济体制的建立过程中，我们应当如何有效地促进非营利组织的健康发展并采取相应的对策呢？下面将围绕这个问题，提出我们的一些看法。
我们认为，促进我国非营利组织的健康发展，推动公共管理社会化，有许多工作要做，但当前最主要的应从五个方面着手：一是要解决政府自身的组织结构和职能转变问题；二是解决“政中不分”的问题；三是解决非营利组织的行为和规范运作的问题；四是解决非营利组织发展的外部环境问题；五是解决事业单位的社会化问题。
一、深化行政体制改革，从政府的组织结构、职能配置规范政府行为。
非营利组织能否健康发展，首先取决于政府的组织结构、职能配置以及运行机制。改革开放以来，中国已进行过多次政府机构改革，过去的改革之所以不够成功，一个重要原因就是政企长期难以分开，政府职能也迟迟不能转变，政府与企业、政府与社会职能错位的问题一直未能有效解决。从目前我国政府机构改革的实际状况看，解决政府体制中影响非营利组织发展的关键问题，主要是两个方面：一是要解决政府职能的重叠、交叉和政企不分的问题；二是要解决政府的特殊经济利益行为问题。
从政府职能的重叠、交叉和政企不分的问题来看，这可以说是所有问题的关键。因为政府职能重叠、交叉，政企不分，不仅是政府机构臃肿、人浮于事、办事推委、扯皮的重要根源，而且也是政出多门、多头管理乃至权力滥用的直接原因。许多企业之所以难以走出困境，参与市场竞争，一个重要原因，就是由于政府过多干预的结果。从这个意义上说，按照这次政府机构改革所确立的相同或相近的职能交由一个部门来管理的原则，合理划分政府各部门间的职能，政府不再直接管理国有企业等重大举措，无疑对政府职能的转变，会产生积极的影响，也会对非营利组织的发展，公共管理社会化提供体制上的保障。
需要特别指出的是，在推进政府职能转变的过程中，我们应该准确地把握政府职能转变的方向，即宏观调控、社会管理、公共服务之间的辨证关系。按照笔者的理解，政府要加强宏观调控，主要是指在政府主导型的市场经济条件下，政府从整体上退出微观经济领域以及不再直接管理国有企业后，其主要职责就是要搞好国民经济的宏观控制，并通过投资体制、金融体制的改革，调整好产业结构，避免重复建设，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。与此同时，政府应把更多的精力放到社会管理和公共服务领域，特别是要把过去由企业承担的社会职能，通过政府的主导作用，由政府和社会共同承担起来。这是世界政府管理的趋势，也是我们必须面对的选择。
二、要创造条件，认真清理、整顿“官办”的非营利组织，实现政府与非营利组织的分离应当看到，在过去的若干年间，中国非营利组织的“官办”
现象，在某种意义上有一定的历史必然性。这不仅在于政府精简机构后的富余人员有一个出路、安置问题，而且还在于非营利组织在中国几乎是一种全新的社会组织形式，通过政府相关部门办理，对全社会也有一个示范导向作用。这些年来，中国各类非营利组织之所以发展迅速，并在社会经济生活中发挥了重要作用，与政府的这种示范导向作用是分不开的的，但这毕竟是权宜之计。从市场经济发展的内在要求和政府管理的规律看，非营利组织只有具备了相对独立的地位，摆脱对政府机关的依赖，其非营利服务才能真正具有公正、公平性。
