（四）菲律宾农业自然灾害的灾时应急和灾后救助体系
在菲律宾，社会福利开发部和菲律宾国家红十字会是两个主要的救济机构，前者起着救济服务领队的作用，而后者则是灾害委员会的核心会员。在较低层的灾害协调委员会中，也维持着同样的领导体制。当然也有例外的情况，在某些有特殊安排的地方，救济管理由国家红十字会执行，而社会福利开发部负责灾害协调委员会的福利和恢复重建家园的工作。在最小的政治实体——村，由民间和市民阵线中产生的代表作为救济机构的成员。从效果来看，现实中，政府推行的各种计划和项目传到下级灾害委员会的过程非常缓慢。所以在危急情势下，上级委员会（地区和省级）比下级灾害委员会（市镇和乡级）更容易开展工作且能及时提供帮助。在救济工作中，提供给灾民的基本上是食物、衣服和药品。在菲律宾，用于灾害管理的预算安排是根据总统法规1566号和477号确定的，其中阐述了除保持2%的预算资金外，所有的地方政府部门也要准备用于灾害管理的资金。有些民间和宗教组织以各种形式和策略参与救济和重建家园活动，它们包含扶轮社，青年会，天主慈善会，天主救济社和哥伦布骑士团等。
此外，菲律宾也在防灾减灾方面积极争取发达国家的援助，参与亚洲备灾中心的一系列计划，参加各种类型的防灾减灾国际会议，充分参与国际合作。
第三节借鉴国际经验，完善我国的农业自然灾害风险管理与防范体系
一、加强农业防灾减灾法律体系的建设，为农业自然灾害风险管理提供制度保障农业自然灾害管理的有效运作需要以健全的灾害管理立法作为法律和制度保障。从体系的要求看，减灾立法既要有一套完备的单项法律法规，也要有一个能驾驭减灾系统工作全局的基本法律。比如，日本有《灾害对策基本法》；美国有《灾害救助和紧急援助法》，该法适用于除地震以外的其他突发性自然灾害，1977年美国国会又通过了《地震灾害减轻法》。在农业自然灾害领域，许多国家不仅在如何加强工程性措施的建设方面，而且在农业保险和农业救助等方面都有专门的法律作了详细的规定。国外不但有比较完善的法律法规体系，各级政府还有非常具体的防御自然灾害计划，这些计划详细规定了灾前、灾中、灾后应采取的措施，使得整个国家的防灾减灾工作能有计划、有步骤地进行。
就我国的情况来看，我国已制定了大量与防灾、减灾有关的法律、法规。特别是1978年以来，我国的灾害立法工作开展较为顺利，颁布了许多有关灾害的法律，如《防震减灾法》、《防洪法》《森林病虫害防治条例》《人工影响天气管理条例》等，但尚无一个综合性规范防灾减灾工作的基本大法，农业减灾领域的法规也不健全。《农业法》中涉及防灾减灾的规定比较笼统，农业保险、农业灾害补偿等方面的法律缺失，致使农业减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法可依，政策和行政手段在相当程度上和相当范围内还在代替法律的功能。目前，我国应抓紧完善减灾领域的法律制度，制定规范减灾工作的根本法《救灾法》，从灾前防备、灾中应急和灾后救助三方面建立综合性的自然灾害管理体制，作为指导各领域包括农业领域防灾减灾的根本法律。在根本法的指导下，农业领域也应从灾前防备、灾中应急和灾后救助三方面制定相配套的具体法律、法规，特别是应加紧制定农业保险和农业灾害救助方面的法律，整理、修订旧的法律法规，形成一套农业自然灾害管理的完备法律法规体系，从而明确政府、社会和受灾群众的权利和义务，规范政府对农业自然灾害的管理行为，强化对灾害管理工作的监管，使农业自然灾害的救助工作走向规范化、制度化和法制化的轨道。为增强我国减灾工作的长远性、计划性，在国家减灾总体规划的指导下，各级政府特别是各级农业部门要制定切实可行的灾前、灾中、灾后三方面减灾规划，对已有的减灾规划应重新审议、补充、提高、完善，使之融入到新规划中，还应进一步完善自然灾害应急预案体系。
二、完善农业自然灾害风险管理体制，健全社会动员机制
就世界范围而言，根据相关法律法规建立适合本国国情的农业灾害管理制度已成为各国的共同做法。我国的自然灾害管理体制是：政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。但是，我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在：一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化；另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不对应，达不到预期的减灾效果。当前，我国迫切需要制定减灾根本法，进一步明确中央和地方各自的责任，细化各个灾害管理部门的防灾减灾责任。此外，我国应当整合现有灾害事故的紧急指挥和组织网络，建立制度完备、运转协调、指挥有力，反应灵敏的综合指挥机构。2004年我国成立了国家减灾委员会，统一组织协调国家减灾工作，这无疑是一种积极的努力。目前为止，为了协调整个救灾工作，******在国家层面上设立了四个工作机构，一是国家减灾委办公室，二是全国抗灾救灾综合协调办公室，三是救灾救济司，四是国家减灾中心。这四个机构实行一体化运作。建立这样一种“四位一体”的运行机制，正是为了保证综合协调机构的有效运转，今后还应进一步增强其综合协调能力。目前在地方一级的农业自然灾害管理中，部门分割、缺乏协调性的问题尤其严重，因此应整合各职能部门的活动，充分发挥这些部门在减灾救灾中的作用。笔者认为，我国可以借鉴日本等国的经验，灾害发生时，地方政府应建立一个专门的灾害应急机构，由各相关职能部门组成，统一指挥和调度减灾救灾工作。这样，可以减少资源的浪费，发挥整体功效。要完善我国的灾害管理体制，还要建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，加强对救灾资金的监督管理，严防资金被挪用或截留。
防灾减灾既是各级政府的重要职责，也是全社会的共同责任。如前所述，国外在防灾减灾方面，充分动员各种社会力量，形成政府、社会团体和个人相互依赖的防灾、抗灾机制。我国农业经常面临自然灾害的侵袭，农村基层组织积累了一些防灾、减灾的经验，比如：变对抗性种植为适应性种植，变被动抗灾为主动避灾等。但总的来说，我国农民的防灾意识不强。2005年国家减灾委员会、民政部在全国范围内开展“社区减灾平安行”活动（包括城市社区居民委员会和农村村民委员会），目的是提高社区群众的减灾意识，普及减灾知识，提高社区群众避灾自救的能力，避免或减轻灾害危害，提高基层减灾能力。今后，除了多开展这样的活动外，更重要的是要建立吸收农民参与农业自然灾害的风险管理活动中的长效机制，充分发挥农民的主体性。比如，可以让农民参与农村脆弱性环境的风险评估，最后由专家根据专业知识，再结合各种意见确定结果。这样做有利于进一步提高农民的防灾意识。政府组织或非政府组织还可以展开社区培训，可鼓励农村基层成立灾害管理委员会等机构，配合政府的防灾、减灾工作。
三、加强农业自然灾害风险管理过程的建设，减轻灾害风险
大多数国家，针对自然灾害风险，已不像以前那样把重点放在危机管理上，把精力主要集中于灾害临近或已发生时的管理。如前所述，目前许多国家的灾害风险管理采取的是综合风险管理方式，包括灾前的日常风险管理、灾中的应急风险管理和灾后恢复重建过程中的风险管理。整个风险管理方式是一个不断循环和完善的过程。我国的农业自然灾害风险管理也包括了这三个方面，但是在每一个阶段都存在一些问题，影响了我国农业自然灾害风险管理水平的提高。
（一）以防为主，提高农业自然灾害风险的防范水平
防范农业自然灾害，总的来说可从两个大的方面着手，即工程性措施和非工程性措施。许多国家在当前的防灾中，都采取了工程性措施和非工程性措施并举的方式。长期以来，我国偏重于工程性措施，对非工程性措施重视不够。但即使这样，由于国家资金投入的有限性及资金使用效果的低效率导致工程性措施存在许多问题。比如，许多水利设施老化、超负荷运行，降低了防御灾害的能力。2006年夏，川渝两地大旱，农业受灾严重，凸现了我国的农村水利欠账问题。中央政府已提出“建设社会主义新农村”的口号，其中一个重点就是加大对农业基础实施的建设，在搞好重大水利工程建设的同时，不断加强农田水利建设。这就需要中央和省级政府加大对农村基础设施建设的投入力度。为实现农业的可持续发展，我国修建防洪工程时，可以吸取法国等国的经验，对江河采取综合治理的办法，从生态保护和环境治理的全局考虑，把防洪工程设施与水环境、社会环境结合起来。从长远来看，要减少自然灾害，必须采取有效的措施保护自然环境，坚持退耕还林、还草工程，建立生态保护与生态建设责任制和激励机制，对破坏森林、草原、土地、矿山、海洋资源，以及破坏农村灾害监测、通讯、防灾设施等违法行为给予坚决打击与纠正，杜绝有法不依的现象。
长期以来，我国不太重视非工程性措施的建设，在这方面积累了很多问题，当前问题突出表现在灾害防范意识淡薄，灾害预警水平不高，农业保险缺失等方面。因此，我国各级政府要加强开展减灾教育，以使全社会形成了解灾害，认识灾害，防备并远离灾害的风气。可以通过广播、电视、报刊等新闻媒介，采用文艺演出及灾害防治演练等多种形式，广泛向农民宣传减灾相关知识，提高农民在发生灾害时的自救和施救能力。同时，应加强农村中小学校的减灾教育，开展不同层次的减灾专业教育，重点提高农村基层政府工作人员的减灾意识和灾害管理水平。
灾情预测、预警、预报水平的提高离不开灾害信息系统装备的更新，这需要进一步加大政府在这方面的资金投入。目前，我们应以我国环境和灾害监测预报小卫星的发射为重要契机，充分利用这种现代化的技术监测手段，形成气象、海洋、地震、水文、森林火灾和病虫害等地面监测和观测网，及时对可能发生的灾害发布预警、预报信息。应提高灾害管理部门对灾情信息的收集、分析和处理水平，强化部门间灾害管理的信息共享，以国家减灾中心为核心开展工作，建立与******、******灾害相关部门、各省（自治区、直辖市）和军队相链接的灾情信息通讯网络。此外，还要提高灾害信息的传播时效，为快速决策和启动救灾工作的应急机制提供较准确的依据。
