近年来，为满足农业保险公司（包括设立农险的商业保险公司）对再保险的需求，在中国保监会及各地保监局的协调和指导下，中国再保险公司（集团）采用商业化运作方式，开展了农业再保险业务。不过，随着这种农业再保险方式的逐步展开，一些实际问题也开始显现。首先，在各农业保险经营主体承保能力十分有限的状况下扩展和完善农业保险体系，需要以强有力的再保险体系作为后盾。然而，目前我国的农业再保险业务仅有中国再保险公司一家开展，其有限的自有资金所能提供的承保能力，根本无法满足日益增长的农业再保险需求。其次，中国再保险公司依托自有资本金，以商业运作的模式提供农业再保险，其经营的不确定性给公司带来了巨大的潜在风险，很难实现持续稳定经营。最后，国际再保险市场对我国农业保险需求的支持相对有限，分保成本较高，限制条件较多。
针对上述存在的问题，我们认为，必须建立符合我国国情的农业再保险体系，才能解决当前农业再保险事业发展所面临的现实困难，更好地推进我国农业保险体系的完善。这一体系的建构需要做好以下几方面工作：首先，应建立政府主导型的国家级农业再保险机构，改变农业再保险由中国再保险公司兼营和商业化运作的格局，实现对农业再保险机构的政策性支持，并授权农业再保险机构根据实际情况给予其他商业性农业保险公司（包括业务公司）一定的管理补贴和运营补贴，增强商业性保险公司对农业的保险力度。其次，应制定农业再保险相关的法律法规。比如，可制定《农业再保险法》，对农业再保险的经营目的、性质、承保范围等予以明确；对农业再保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系予以明确；最关键的是要对政府在农业再保险中的作用、农业再保险模式的定位、农业再保险的交易规则和支持政策等原则性的东西加以明确。加强农业保险法律法规的立法工作，可以使农业再保险体系的运作有法可依，有章可循。再次，应设立农业再保险基金，对农业保险原保险人业务经营的稳定性进行保障。其原则是：对于原保险人将农业保险的部分业务向再保险人进行分保，则由再保险人对此部分承担责任，提取相关的基金保障；对于原保险人自留的部分，采取措施，使其与一定的基金相联系，当发生损失时，可以获得保障。基金的提取比例应按实际情况执行，并且可以借鉴别国的成功经验。如美国政府对每个州的最高分保比率进行了限制，每个州的最高限制各不相同，最高分保比率为10%～75%；联邦农作物保险公司对原保险人采用累进制计算的办法，在此种方法下，当原保险人不同累进阶段的损失比率升高时，他在相应累进阶段的最终净损失比率就会下降。最后，应加大再保险产品的制度创新和对外开放，在优先分保国内农业风险的同时，还要利用好国内外两个市场、两种资源，调动国内外再保险公司的积极性，研究利用国外农业再保险事业发展的经验，鼓励和引导国外再保险公司在我国发展农业再保险业务。
二、完善农业自然灾害的政府救助制度
1.我国农业自然灾害的政府救助现状
我国的自然灾害损失十分严重。一般年份，全国受灾害影响的人口约两亿人，因灾死亡数千人，需转移安置300多万人，农作物受灾面积4000多万公顷，成灾2000多万公顷，倒塌房屋约300万间。自然灾害造成的年均直接经济损失超过千亿元。而受灾人数平均得到中央救灾款的实际情况为：1999年每人可得到9.64元，2000年6.29元，2001年9.44元，2002年6.61元，2003年8.13元，2004年9.41元。这么少的资金投入，与全国受灾人数的巨大数字极不匹配。其数额占民政事业费的比例总体成下降趋势。同样，近年来，虽然国家财政收入大幅增长，1996年财政收入为7408亿元，2004年则跃升到26396亿元。不过财政收入的增长并未带动国家自然灾害救济资金的增长。1978年以前，中央救灾投入占国家财政支出的1%左右，1999年这一比例为0.315%，2000年为0.218%，2001年为0.221%，2002年为0.132%，2003为0.165%，2004年又下滑为0.136%。灾害救济资金投入的比例也在不断减少。就每年发生的灾情而言，这种“僧多粥少”的状况恐不会有太大改变。灾害重、救助资金短缺是当前我国政府救助面临的最大困难。除此之外，我国农业灾害的救助主要以村组集体经济为依托，依靠国家救灾资金和物资平调来支撑。长期实行这种模式，其缺陷也逐步显露出来：以民政和财政救济为主导的救济方式根本不能解决中国农村灾害频繁、损失严重、灾民众多的现实；无所不包的救济办法助长了人的依赖思想，不能发挥人的主观能动性，不利于农民自救能力的提升，并且形成了基层组织虚报灾情骗取救济金的不良风气，造成财政负担沉重；救济物资分配存在不分贫富和地区差别“吃大锅饭”和平均主义的现象，救灾物资拨发过程存在腐败现象，缺乏有效监督，缺乏明确的发放标准等。
上述农业灾害政府救助的现实困境和缺陷表明，我国必须建立和完善农业自然灾害政府救助制度。
2.建立合理有效的农业自然灾害政府救助制度
政府救助具有应急性、集中性以及款、物相结合的优点，在任何时期，政府救助都是必要而基本的灾害保障途径。由于目前我国农业灾害的商业保险事业发展较晚且很不充分，农业保险的险种非常有限，加上有些贫困地区农业经济徘徊不前，收入水平很低，灾民的基本生活保障几乎完全依靠政府救济。因此，现阶段仍必须坚持政府灾害救助的基本政策。其一，要结合我国的可持续发展战略，制定农业自然灾害政府救助的总体规划，对政府救助的原则、条件、标准、方式、资金来源等做出规定；各省市在遵循总体规划精神的基础上，可结合本地实际，制定本省（市）的政府救灾规划。其二，要搞好政府救灾经费预算，并完善救灾款物的使用监督机制，财政预算支出是政府灾害救助的主要资金来源；政府在制定年度财政预算时，应根据最近几年农业自然灾害的发生及其损失情况，结合有关监测、预报信息，确定合理的灾害救助预算比例；同时，要尽快建立、健全救灾款物的使用监督制度，避免政府救灾款项和物资被挤占或挪用，确保专款专用、专物专用，使其充分发挥应有的效益。其三，要尽快建立国家农业自然灾害保障基金制度，由于农业自然灾害的难以预计性和政府灾害救济的财政依赖性，在很多年份，政府的实际救灾费用都大大超过了年度救灾预算经费，以至于不得不增加拨款，从而打乱了财政支出计划，影响了其他事业的发展。在解决政府灾害救助资金来源不足的问题时，可考虑建立国家农业自然灾害保障基金，先由国家每年划拨专款和财政补贴作为该基金的基础部分；再由各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款，专款专用，充实后备；还可以由政策性保险机构发行债券和以国家投资为主、企业、社会团体等参股的方式筹集农业风险专项基金；可以通过开征农业自然灾害保障税的方式解决一部分资金来源，即由第二、第三产业的工商企业、个体经营者等享受了农业产业资源但又不从事农业生产的企业和个人承担一定的农业风险支出。在解决农业灾害专项保障基金来源问题之后，还要加强对专项基金的专门管理，防止资金挪用；资金的发放和使用应进行合理监管；审计部门应加强审计，杜绝资金的不当使用，确保农业自然灾害保障基金制度的落实。其四，要改革政府救济的方式，在物资救助的前提下，应加强对农村灾后重建的人力资源援助、农业专业技术援助等，协助农民尽快恢复生产，进行生产自救；应通过宣传教育，帮助农民改变等救济、靠救济、要救济的等、靠、要思想；同时要按地区差异、轻重缓急等客观标准对救济物资进行分配，加强物资管理，杜绝层次截留，使救济物资真正发放到灾民手中。其五，要完善对灾区减免税费的相关制度。政府对灾区的税费调减一直是政府的重要救济手段之一，如1998年中央财政累计核拨农业受灾补助资金（原农业税特大灾歉减免补助）3亿元，相应调减计税主粮调价增收额11.42亿元，共计14.42亿元，有力地支持了受灾地区恢复生产。目前，各地政府对灾区的税费减免大多是一种临时性的行政措施，没有制度化、规范化。因此，要健全和完善对农业受灾地区税费减免的相关制度，并尽快使其上升到立法层面，使之法律化、制度化。
三、建立和完善社会捐助体制
除了农业保险、政府补偿两种灾害保障方式外，农业自然灾害的社会保障形式还包括社会捐助。社会捐助是指对受灾人无法定援助义务的国内外机构、团体或个人给予遭受自然灾害和人为灾害的居民各种形式援助的灾害保障形式。一般而言，大灾发生时的社会捐助力度较大。如1991年的江淮大水灾期间和1998年长江流域及黑龙江等省洪灾期间，中国政府就分别接受过全国及海外捐助的20多亿元救灾款项和40多亿元救灾物资，几乎相当于中央政府全年的救灾拨款。中华民族具有强大的民族凝聚力，“一方有难，八方支援”是我们民族传统，每逢大灾之时，民众都能一呼百应，迅速集结大量人力、物力，坚决与灾害进行斗争。随着中国社会经济从传统型向现代型过渡，过去那种互助型形式的援助无论在数量上还是在范围上都不再适合社会的发展需要，我国必须建立一个完善的社会救灾捐助体系，以适应我国经济发展、灾害频繁的现实状况。
（1）要逐渐形成良好的慈善公信力
2004年10月，河南省鹤壁市慈善总会在全市60多家大型超市、宾馆设立了60多个慈善捐款箱。然而，一年多以后，这些慈善捐款箱收到的捐款还不足420元钱，平均每个捐款箱每天仅募捐两分钱。这样的报道在我们的生活中并不少见。另据资料显示，2005年我国的全部私人捐赠仅17亿元，而且有75%是来自国外，有15%来自国内富人阶层，其余10%来自平民百姓。我们不仅要问：为什么中国人都不愿捐款？原因固然是多方面的，但最重要的原因则是慈善事业的“不透明”，即慈善机构缺乏公信力。卡耐基基金会主席曾经说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋。”然而，我国目前慈善捐款的实际使用情况并不为公众所知，甚至可以说是“黑箱操作”！善款一旦到了慈善机构的手里，就被“封闭”起来，捐款人不知道善款去向，也不知道自己捐的钱最后有没有用到该用的地方。著名慈善家余彭年1988年赠给湖南省某医院十辆进口三菱救护车，里面安装的都是最先进的仪器设备。然而，时隔不久，救护车却被当地官员改成了办公用车。对慈善事业来说，最重要的就是透明和信任。而要保证透明和为公众所信任，仅凭人的道德素质是不足的，关键的是完善慈善机构运作的政策、法规，以保证慈善机构行为的规范运作，使慈善机构的行为置于阳光之下，最大程度地接受公众的监督。接受捐助的大型社会公益或慈善机构必须定期向捐款人公开资金管理和使用的情况，应该实行月报表、年报表公开制度等。此外，立法机构还应完善我国社会捐助的相关法律、法规，明确捐助个人或团体对物资使用情况的知情权，明确个人、团体、企事业单位等捐助主体在捐助后所享受的政策优惠，加强对捐助物资的管控和审计，逐步提升我国慈善事业公信力。
（2）要建立社会捐助的常设机构，健全社会捐助的服务网络
目前我国的社会捐助机构多为暂时性、临时性设置，每当大灾来临，国家便设立各级捐助站点，等灾害过去，所有的捐助机构和站点又都消失。如此“临时抱佛脚”的做法很不利于灾害的防范，也不利于社会捐助事业的开展。中国是一个有3.7亿多个家庭的国家，生活消费品剩余和浪费的数量非常巨大，如果能设立长期性的社会捐助机构，健全社会服务网络，收集人们生活中可以重新使用的物品，接纳社会的资金捐助，一方面可以减少物品的浪费，另一方面可以增强人们的捐助意识，有助于形成和谐的社会氛围。当前我国常设性的捐助机构主要有中华全国慈善基金会、宋庆龄基金会等，而自然灾害和农业自然灾害的常设捐助机构还没有，同时社会服务网络正在形成，捐助物品、资金的使用依然缺乏严格的监管，发放程序相对比较单一。因此，建立社会捐助体系的首要步骤是建立长期性的社会捐助机构，健全捐助服务网络，加强捐助资金和物品的监管，优化发放程序等。
