第四节农业自然灾害风险管理综合模式的构建
长久以来，人们面对各种各样的自然灾害，缺乏有效且可操作的自然灾害管理方法和模式，具体表现在：①自然灾害常常被视为一种局部和偶发现象，以单一灾种职能部门的减灾应急管理为主，管理分散、各单一灾种的职能部门缺少相关沟通及协调机制；②对灾害的处理也大多是采取临时处置的方式，通常是按照常规和经验来处置，头痛医头脚痛医脚，完全处于被动应急的局面，缺乏制度化的灾害舒缓、准备、回应和恢复，以及“全过程灾害管理”的机制。
由于过去的灾害管理工作的重点是危机管理，强调灾后的救济和恢复，轻视灾前的预防和准备，即重救轻防，综合管理力度不够。因此，我们总是“从一个灾害走向另一个灾害”，而很少注意降低灾害风险。随着灾害给人类造成的影响越来越大，人们的注意力越来越转向降低灾害风险方面，即通过采取各种减灾行动和有助于改善运行能力的计划来降低灾害事件的风险，对灾害进行风险管理。风险管理是指采用科学、系统、规范的办法对风险进行识别、处理，以最低的成本实现最大的安全保障或尽可能地减少损失的科学管理方法。对于灾害管理，预防与控制是成本最低、最简便的方法。灾害风险管理正是基于这个道理提出的。风险管理强调的是在灾害发生前开始进行准备、预测、减轻和早期警报工作，对可能出现的灾害预先处理，将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或成长的状态，尽量减少灾害出现的概率。对于无法避免的灾害，应预先提出控制措施，当灾害出现的时候有充分的准备来处理灾害，以减轻损失。除了在管理的方法、依据和决策等方面，灾害危机管理和灾害风险管理存在本质差异外，在管理过程上两者也存在着明显的差异。灾害危机管理主要是灾害临近或已发生时的管理，而灾害风险管理则贯穿灾害发生发展的全过程，倡导灾前的准备，并使之纳入舒缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。因此，面对各种各样的自然灾害，对于政府而言，如何将风险管理纳入灾害管理中，建立起一个全面的、整合的自然灾害管理体系和模式，即综合自然灾害风险管理体系和模式，不断提升政府和社会的灾害管理能力，是当今灾害管理面临的最大挑战和迫切需要。
一、综合自然灾害风险管理的内涵和基本原则
综合自然灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会的灾害管理和防灾减灾能力，以有效地预防、回应、减轻各种自然灾害，从而保障公共利益以及人民的生命和财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。综合自然灾害风险管理模式的核心是全面整合模式，其管理体系体现着一种灾害管理的思想与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种灾害管理的水准及整合流程；体现出一种独到灾害管理方法及指挥能力。综合自然灾害风险管理的基本内涵体现在：①灾害管理的组织整合，即建立综合灾害管理的领导机构、应急指挥专门机构和专家咨询机构；②灾害管理的信息整合，即加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合灾害管理机制提供信息支持；③灾害管理的资源整合，即提高资源的利用率，为实施综合灾害管理和增强应急处置能力提供物质保证，其核心是优化综合灾害管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。综合自然灾害风险管理的原则如下：
（1）全灾害的管理（All Types of Nature Disaster Management）
人类社会所面临的自然灾害是各种各样的，尽管每一种自然灾害的成因不同、特点不同，但从风险管理的角度来看都是相同的。此外，各种自然灾害之间也有相互的关联性，灾害之间的相互关联会使某一种单一的灾害转化为复杂性灾害。因此，自然灾害管理要从单一灾害处理的方式转化为全灾害管理的方式，这包括了制定统一的战略、统一的政策、统一的灾害管理计划，实施统一的组织安排，建立统一的资源支持系统。全灾害管理有助于利用有限的资源达到最大的效果。
（2）全过程的灾害管理（All Phases of Nature Disaster Management）
综合自然灾害风险管理贯穿灾害发生发展的全过程，包括灾害发生前的日常风险管理（预防与准备），灾害发生过程中的应急风险管理以及灾害发生后的恢复和重建过程中的危机风险管理。风险管理过程是不断循环和完善的过程，主要包括四个阶段，即舒缓（防灾/减灾）、准备、回应（应急和救助）和恢复。它表明综合自然灾害风险管理是从自然灾害风险的结构和形成机制出发，将自然灾害风险管理看成是一个系统的，灾前预防和缓解风险，灾中有效防灾抗灾，灾后合理恢复与救济的周期过程。也就是说，自然灾害的发生和发展有其生命的周期，综合自然灾害风险管理也是一个系统的过程和循环。按照风险管理的理论，综合自然灾害风险管理与通常的灾害管理的主要不同之处在于：前者倡导灾害的准备，并使之纳入舒缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。之所以在灾害风险管理中更多地强调准备，是因为它包括管理规划、危机训练、危机资源储备等重大预防事项。因此，综合自然灾害风险管理是一种整体的、动态的、过程的、复合的管理。
（3）整合的灾害管理（Integrated Nature Disaster Management）
整合的灾害管理强调政府、公民、社会、企业、国际社会和国际组织等不同利益主体的灾害管理的组织和整合，强调灾害管理的信息整合和灾害管理的资源整合，以形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制。整合的灾害管理通过激发在防灾减灾方面不同利益主体间多层次、多方位（跨部门）、多学科的沟通与合作，确保公众的共同参与，以及不同利益主体行动的整合和有限资源的合理利用。
（4）全面风险的灾害管理（Total Risk Management of Nature Disaster）
当代灾害管理的一个重要的趋势在于从单纯的危机管理转向风险管理。风险是指发生可预期损失的可能性。风险管理是指运用系统的方式来确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。它主张把风险的管理与政府的政策管理、计划管理、项目管理、资源管理，也就是政府日常公共管理的方方面面有机地整合在一起。在灾害管理的过程中，实施风险的分析和风险的管理包括：建立风险管理的能动环境，确认主要风险，分析和评价风险，确认风险管理的能力和资源，发展有效的方法以降低风险，设计和建立有效的管理制度来进行风险管理和控制。
（5）灾害管理综合绩效准则（Perform Based Nature Disaster Management）
综合自然灾害风险管理所强调的是以绩效为基础的管理，也就是说，为了实现有效的灾害管理，政府必须设立灾害管理的综合绩效指标，在灾害风险管理过程中，随时关注灾害风险的发生及变化状况，多方位检测和考察灾害风险管理部门和机构的管理目标、管理手段以及主要职能部门和相关人员的业绩表现。政府及相关部门特别应针对灾害风险管理过程中的主要风险、多元风险、动态变化风险等做好监测和预警工作，加强备灾、响应、恢复与减灾等各环节的工作，全面掌握灾害风险预警与管理行为的实际效果，减少灾害风险漏警和误警造成的危害。同时，政府及相关部门还应该通过制定正确的激励机制来强化灾害风险的控制能力，加强灾害风险管理工作。
二、综合自然灾害风险管理的对策与实施过程
根据风险管理理论和自然灾害风险的形成机制。概括而言，自然灾害风险管理的对策主要有两大类，即控制型风险管理对策和财务型风险管理对策。控制型风险管理对策是在损失发生之前，实施各种对策，力求消除各种隐患，减少风险发生的可能，将损失的严重后果减少到最低程度，属于“防患于未然”的方法。控制型风险管理主要通过两种途径来实现：一是通过降低自然灾害的危险度，即控制灾害强度和频度，实施防灾减灾措施来降低风险；二是通过降低区域脆弱性，即通过合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来降低风险，包括风险回避、防御和风险减轻（损失控制）等。财务型风险管理对策是通过灾害发生前的财务安排，以经济手段对风险事件造成的损失给予补偿，包括风险的自留和转嫁。
这两种自然灾害风险管理对策的作用机制存在差异。风险控制对策可以减少损失，降低风险水平；而风险财务对策只能改变风险的分布，不能减少损失。两种自然灾害风险管理对策的侧重点不同，二者相互补偿，所以将两者有机结合起来的综合自然灾害风险管理对策是最佳的灾害风险管理途径，也是综合自然灾害风险管理的核心内容。综合自然灾害风险管理的实施过程是不断循环和完善的过程，主要包括灾前降低风险、受灾时应急应对、灾后恢复重建的相应管理对策。它整合了所有自然灾害风险管理的内容和对策，可以实现有效的防灾减灾、应急应对和可持续减灾。综合自然灾害风险管理具有一个完整的周期，是一个系统的过程和循环，因此它是一个行之有效的灾害管理模式。
三、综合自然灾害风险管理的实施战略
综合自然灾害风险管理的实施战略可以用六个关键词来描述：
（1）风险评价。它是指建立科学而完善的灾害风险评价流程和风险的全过程监控机制，并将灾害风险评价作为采取充分、成功减灾政策和措施的必要步骤以及减灾的一个首要原则。
（2）协调机制。它是指构建灾害风险管理的协调机制和法制体系。
（3）减灾理念整合。它是指将减灾的理念和灾害管理整合到正在进行中的社会发展规划和过程中。
（4）信息管理。它是指改进灾害风险信息共享和管理的方法。
（5）多方参与。它是指鼓励和引导企业、社区、民间组织和民众等多元管理主体参与灾害风险管理。
（6）公共意识。它是指广泛普及“预防文化”和“风险管理”的理念，提高全民灾害风险意识和防灾减灾意识。
四、中国的自然灾害风险管理问题及战略选择
自然灾害风险评估和管理研究工作在我国起步较晚，大约始于20世纪50年代，以地震、洪涝、干旱等作为主要灾种。我国自改革开放以来，尤其是参与“国际减灾十年”活动以来，虽然对自然灾害风险评估和管理的研究给予了重视，开展了许多有益的探索工作，但至今关于综合自然灾害风险管理的研究还比较缺乏，这已成为制约我国有效地开展这方面工作以及深入开展防灾减灾工作的瓶颈。与国际上发达国家先进的自然灾害风险管理体制相比，我国对自然灾害风险及其管理问题的研究还存在诸多不足之处，主要是：管理体制以分领域、分部门的分散管理为主，缺乏整合和统一的组织协调；自然灾害管理的重点是灾害治理和危机管理而不是风险管理，缺乏整合的自然灾害风险管理对策；自然灾害风险管理主体以政府为主，没有充分发挥非政府组织、学术机构和普通民众等作用；缺乏独立的、常设的综合灾害风险管理机构；整个社会缺乏足够的自然灾害风险管理意识；缺乏有效的信息支持和信息沟通的机智；缺乏统一的灾害风险管理体系，缺乏系统化、制度化的灾害风险教育和训练机制。因此，改革我国现有的灾害管理体制，建立健全综合自然灾害风险管理体制，是提高我国自然灾害综合管理水平的关键。
从中国自然灾害风险管理的现状出发，借鉴国际上发达国家和有关组织先进的自然灾害风险管理经验，结合中国的实际情况，构建符合中国国情的综合自然灾害风险管理体制和战略，全面提升政府和全社会的自然灾害管理能力，是中国构造和谐社会和全面实现小康社会及现代化的基本保障。在此，我们针对********的综合自然灾害风险管理战略提出以下政策建议：
（1）将自然灾害风险管理纳入未来国民经济和社会可持续发展的主流规划活动中。政府及相关机构应注意将自然灾害风险管理与经济发展、资源和环境保护和社会基础设施的发展结合起来。
（2）建立一个综合性、常设性的综合灾害风险管理的组织体系和协调部门。进行灾害管理应注意协调中央与地方、国家各部门间的关系，整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效，进而全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。
（3）研究制定综合自然灾害风险管理政策和法规，把综合自然灾害风险管理的关键环节、基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，同时界定受灾人和受益人的权利和义务，确定不同利益主体之间的风险分担机制，以提高我国的综合管理和减灾能力。
（4）建设中国综合自然灾害风险管理体系，对灾害预警、预报，灾害评价，灾害规划，灾害应急处置（应急预案、救援队伍等）进行系统和综合管理。
（5）建立跨部门的政府综合自然灾害风险管理信息系统和决策支持系统。信息系统和决策支持系统的建立工作包括建立灾害资料库、知识系统、规范模型、灾害预警系统、电子信息技术的应用平台等。此外，还应建立有效的综合自然灾害风险管理沟通机制，制定灾害风险信息共享计划，实现各部门、中央、地方之间，宏观决策机构与救灾部门之间，灾害信息的及时传送和交换，以及综合自然灾害风险信息的共享。
（6）合理地组织和协调不同管理部门和利益主体在自然灾害风险管理不同阶段以及不同风险管理对策中的功能和作用，充分发挥各减灾主体的作用，是建立我国综合自然灾害风险管理体制和机制的关键。应通过制定正确的激励机制来强化我国的灾害风险控制能力，加强灾害的风险管理工作。
（7）全民动员，广泛普及“预防文化”和“风险管理”，加强灾害风险管理的教育和训练，以增强整个社会灾害风险意识和应对灾害的能力。
预防是解决危机的最好方法
——迈克尔·里杰斯特
从某种角度来说，自然灾害是无法避免的，但自然灾害却大多是可以预防和抵御的。目前我国已经形成了较为全面的减灾体系。不过从现实情况看，这一减灾系统还未发挥其应有的作用，现阶段我国每年因各种灾害造成的损失依然非常巨大，截至2005年10月，我国的自然灾害损失已位居世界第三，每年的经济损失超过了2000亿元人民币，其中自然灾害每年致使农田受灾达5亿多亩，经济损失达数百亿人民币。我们认为，造成这一结果的原因除了我国自然灾害日渐严重的客观事实外，主要在于减灾系统的内在机制没有真正完备，比如：减灾监测预警系统类型单一、技术落后、管理分散、效率较低；自然灾害的应急预案、灾害信息上报和发布制度、救灾物资管理制度、抗灾救灾协调机制等尚待健全；减灾的教育宣传和法律体系尚需完善；等等。
