（2）我国农地产权激励不足。这表现为三个特征：①产权不明确。土地所有权主体不明确，农民承包界定不清。②产权不完善。农民仅拥有有条件的使用权和收益权。③产权不稳定。土地制度多变，且部分地区的政府为了近期利益，不顾资源在时间上的优化组合，农户权利经常受到损害，无法实现土地利用长期利益最大化。这三个特征与产权的自身特征——排他性、转让性、继承性是相违背的，使农民对固定承包的土地缺乏长期预期，在收入、投入、风险目标的制约下，不能实现有效投入和积累机制。因而我国农户对有效抗击自然灾害的投入没有积极性，是不难理解的。
（3）通过公开征税、价格扭曲和储蓄—投资流向，向农业征税的积累方式并未完全放弃。国家仍然采用不平等的积累方式从农业中获取工业化所需要的剩余，并保留为此目标服务的农村社区组织。这种组织作为市场经济活动的参与者，其法人主体地位不明确、功能复杂、组织程度低，因而在各种经营或非经营性组织或企业面前显得无能为力，加上组织内部缺乏民主监督和管理机制，集体经济的透明度不够，集体资产流失严重，农户的利益得不到有效保障。
（4）目前我国的农产品流通体制仍然不适应农业产业化的发展。这一点突出表现为缺乏准确、高效的市场供求信息网络，区域分割与封锁并存，政府宏观调控和政策体系不完善；缺乏完善、多元化的市场体系，农村市场结构和功能不健全；缺乏与农民紧密联系的大规模营销组织和企业，合作经营的组织化和专业化程度低、规模小。
可以说，改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度外围徘徊，难以攻破核心。其主要原因在于：①政府的偏好和有限理性。政府对社会稳定与政治稳定的偏好，使其赋予粮食、棉花的政治功能与社会功能远远超过了经济功能，过多地赋予土地就业、生存和社会保障功能，因此导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的。②制度意识的刚性与社会科学知识的局限。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去搞建设的成效，在基层政治内涵的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限与制度意识的刚性又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。③制度创新供给与需求动力不足。基层行为人或者作为改革主体的企业，其自发的需求诱致性制度变迁力量过弱。如果所需求的制度在不影响主体制度的前提下，可以在一定程度上满足农民的制度需求，那么制度的边际调整就可以进行；但是这种需求一旦超过了决策者的容忍极限或者损害了主体制度，决策者便会维护既得利益，不进行制度调整，从而导致制度供给不足。
（二）小规模农户经营风险特征
在经历家庭承包后，我国的农业土地制度没有出现新的制度创新，小规模兼业农业成为我国农业的基本特征。随着我国市场经济的发展以及我国加入WTO等外部环境的变迁，农户在面临农业经营所固有的各种传统风险的同时，也正面临越来越多的不确定性所导致的新风险。这些风险对农户家庭经济的影响越来越大。国内外对农户内部风险处理的研究显示，农户的风险处理策略是理性的，尤其是小规模的农户防范和处理风险的策略是有效的。小规模农户的经营风险及特点是：
1.农户面临多种多样的风险
农户既是生产单位，又是消费单位，面临着生产和消费双重风险。这些风险包括成本、价格、不确定的收入、灾难性损失、家庭投资获得收益的不可靠性、自然和政治变动、税收和利率变化以及竞争的变化等。由于农业是一个自然再生产和经济再生产交织特征明显的产业，农业生产经营者承受着自然和市场的双重风险。缺乏联合的单个农户对市场价格和自然风险只能被动接受。农户既要应付农业的自然灾害风险，又要应付农业生产资料价格波动以及农作物市场价格变动的风险。
2.农户分摊风险的外部环境较差
在良好的市场体系中，企业和个人可以通过资本市场来分散风险。例如通过套期保值、投机和保险等形式消除风险和分散不可避免的损失。但我国农户缺乏有效的资本市场来分散风险，其外部风险分散和防范的机制比较脆弱。现阶段农户对风险的防范和处理主要还是通过家庭内部及农户之间的各种手段来应对，而且这些手段主要集中在应对意外事故和大额消费方面。对农户生产和消费所可能遭遇到的风险与不稳定性，还缺乏有效的外部机制与手段来防范。
由于农业活动受自然条件的影响大，风险程度高，农户面临的风险不确定性及损失都很大，商业保险往往不能承担这种风险。保险公司无法统一农户的行为，无法要求风险偏好不同以及对各自风险评估不一致的农户都加入统一的农业保险计划，而且保险信息高度不对称，逆向选择和道德风险的防范都很困难。这些特点决定了我国农业保险的外部机制安排在供给方面先天不足。
3.农民多是风险回避者
大量的经验观察和实证研究表明，发展中国家的农民通常都是风险厌恶者。他们在生产和生活消费中力图回避各种风险，这主要是因为经济力量弱的农户抵抗风险和补偿风险损失的机制与手段成本较高。农户不能承担遭遇风险的损失，虽然高风险的活动也会与较高的收入相联系。大多数农户宁愿选择生产经营活动风险较小，因而收入水平也较低的生产方式，而不会选择那些收益可能较高，同时风险也较高的生产方式。
二、我国农业公共投资体制
1.我国农村公共基础设施投资的特点
当前，我国的农村公共基础设施投资具有以下特点：
（1）正的溢出效益和市场的无效率
农村公共基础设施的外溢效益十分显著，难以直接用货币来衡量。如修建水库，特别是大型水库，不仅用来灌溉农田和养鱼，而且相当大部分也用来为城市居民提供水源；农村道路的建设不仅用来运送农产品，而且也方便了其他产品的运送和非农居民的行走；大江大河的整治和疏浚，不仅用来抗旱排涝，其他行业和部门也从中获益。很明显，对于溢出的效益，投资主体难以直接以货币的形式收回。一项投资要有效益，其边际收益应该等于边际成本；而农业公共投资主体难以获取溢出效益，对投资主体来说，边际收益始终小于边际成本。因此，对农业公共基础设施投资是无效率的。
（2）非竞争性和非排他性
农村公共基础设施具有两个显著的特点：非竞争性和非排他性。一旦这些设施被建立起来，向一个额外的农民提供服务的边际成本趋于零，多一个农民从这些设施中获利，并不影响其他农民享受这些设施的好处。在现有条件下，很难或者根本不可能对享受这些设施好处的其他农民进行收费，因为这些设施能够在不直接付费的情况下被享用，或者收费的成本非常高昂。正因为如此，农村公共基础设施应由政府和农村集体组织投资兴建。私人投资主体不愿意也无力从事这方面的投资，因为个别资本追求的是直接利益、短期利益、微观利益和个体利益。
（3）短缺性
由于农村公共基础设施投资的市场无效性、非竞争性和非排他性，导致私人投资主体不愿从事这方面的投资。他们得不到投资的所有收益，因此他们投资的动力不足。政府和集体组织投资农村公共基础设施较为有利，因为政府和集体组织能够用税或费来支付建造农村公共基础设施的成本，并且政府和集体组织有足够的权利和能力来管理这些设施。但由于大量“免费搭车”的存在，社区农民对农村公共基础设施的偏好难以估计，政府和集体组织常常不知道究竟应该提供多少农村公共基础设施投资，而且投资终究有限，可视为一种短缺资源。因此，政府和集体组织在分配投资时，常常倾向那些直接效益比较明显的领域，而投资农村公共基础设施的动力相对较弱，日积月累，导致农村公共基础设施的供给不足。特别是在经济转型时期，投资主体的职责不明晰且趋利倾向增强，经常出现农村公共基础设施投资严重不足的情况。
（4）连续性
农村公共基础设施，特别是大中型水利设施，一般建设周期较长，一旦投资中断，将导致材料丢损和竣工延期的双重损失。而且投资所生成的资产需要经常维修，一旦老化和毁坏，很难恢复。由于这些设施的外在性，其自身的收益通常很低，经常无收益，维护费常常需要从外部输入。
农业公共基础设施投资，特别是防范洪涝灾害的大型投资建设具有明显的社会公共品性质，小规模经营的农户不愿投资，也无力承担，因而农业公共基础设施只能由国家财政投资建设。
2.我国农村公共基础设施投资不足的深层原因分析
我国农业公共基础设施投资多年来严重偏低，难以满足农村经济发展和抵御重大自然灾害的需要。正是由于农村公共基础设施投资的市场无效率和经济效益的外部性，使得除政府外的其他投资者缺乏对农业公共基础设施投资的动力。我国农业公共基础设施投资不足的深层原因有以下几点：
（1）农业公共基础设施的特征决定了其投资资金来源的稀缺性
农业公共基础设施具有一定程度的非排他性、非竞争性和社会福利性，没有或很少有直接收益，各投资主体缺乏对其投资的冲动和热忱。农民个体和一些以获利为目的的私有企业和组织，对农业公共基础设施投资的积极性不高，除非有外部力量的推动和制约。因此，在目前的经济体制框架下，农村公共基础设施的投资有赖于各级政府和集体经济组织，由于受资金有限性、政绩诱惑性和部门利益驱动性的制约，各级政府和集体组织在决定农业公共基础设施的投资时，总是倾向于将其放在最后考虑。
（2）经济发展水平的制约性
目前我国经济发展水平还不高，由于我国工业基础薄弱、经济支撑体系还很不完善，且人口众多，要办的事情还很多，所以分配给农业公共基础设施的投资资金不多也在情理之中。除个别经济发达地区的集体组织外，我国45%以上的农村集体组织收入有限，除能维持必要活动的开支外，富余资金不多，公共基础设施投资难有大的动作；30%左右的农户目前的收入仅够温饱，纵然有心对公共基础设施投资，也缺乏这方面的能力。
（3）政府财政支出的预期和偏好
目前，我国运用的是赤字性财政政策，每年财政都有一定数量的负债，因此恢复盈余平衡的冲动一直存在，财政的支出总是倾向于财政收入相对较高的行业和领域，这是一种经济惯性。与非农业相比，我国农业财政支出的收支比明显偏低。因此财政支出，特别是地方财政支出始终都有偏离农业的倾向。而且由于农业易受自然条件的影响，农业生产率相对低下，农民素质普遍不高，农业投资管理混乱且风险大等一系列的原因，政府农业财政支出的预期极坏，更加剧了这种倾向。
（4）农户的生活模式和消费习惯
千百年来，我国大部分地区的农民一直固守着“日出而作，日落而息”的生活模式。虽然现代文明和生活方式的渗入，为农村生活带来了活力，但农民由于受种种传统生活模式的影响，文化视野不够开阔，过于节俭，对生产活动之外的物品需求不足，比较重视自身利益，对公共利益的关心程度较低，加上农村公共基础设施的投资主体和受益主体一定程度的分离，其必然结果是农民对农村公共基础设施投资的动力不足，热情不高。1998年农业部的一项调查结果证实了这一点：东部发达地区90%以上的农民认为农业公共基础设施与他们的利益有一定的相关性；55%的农民认为相关性很大；但只有30%左右的农民自愿向农业公共基础设施投资，能否投资还视具体情况而定。中西部地区和一些欠发达地区70%左右的农民认为农业公共基础设施与他们的利益有一定的相关性；20%左右的农民认为农业公共基础设施与自己无关；30%左右的农民认为相关性很大；只有不足10%左右的农民自愿向农业公共基础设施投资。无论是在东部地区，还是在中西部地区，绝大部分的农民普遍认为农业公共基础设施应由国家和集体经济组织投资兴办。
三、我国农业自然灾害风险管理的组织制度与结构
国家和各级政府及有关主管部门都有相应的防除灾害的法律义务。我国通过在政府、专业部门、各群众协会之间的相互配合，统一管理全社会的共同行动，以国家级、省级和城市级三级减灾管理为准则，进行全国范围内的减灾公共管理计划。我国已建立了针对主要灾害的各种防灾抗灾领导机构和灾害监测预警、紧急决策、指挥、调度、组织实施体系，初步形成了中央和省、自治区、直辖市的分灾种灾害信息网络系统，开展了灾害分级管理、灾害快速评估、区划与灾情统计标准的研究工作，推动了灾害管理的科学化和规范化。
新中国成立以来，我国逐步形成的灾害管理体制基本上是分类别、分地区、分部门的单一管理模式。比如说，从灾害监测预报的管理来看：地震灾害由国家地震局管理；气象灾害由中国气象局管理；海洋灾害由国家海洋局管理；洪水灾害由水利部与中国气象局管理；农作物病虫害由农业部管理；等等。
