日本卫生行政领域危机管理的组织创新
淳于淼泠
一、研究背景
在日本，突发公共卫生事件被称之为“健康危机”。这是1996年日本政府在加强医药品管理的通知中首次提出的。随后，日本相继发生了东京地铁“沙林”毒气事件、歌山市集体食物中毒事件，特别是1996年出血性大肠杆菌0157的爆发流行，导致12人死亡，几千人感染，迫使日本政府将医药品、食物中毒、传染病、饮用水以及由于自然灾害、犯罪等引发的威胁国民生命健康的突发公共卫生事件统统作为“健康危机”的管理范畴，并纳入整个国家的危机管理体系建设中。同年，日本厚生省设置了“健康危机管理对策室”，标志着日本突发公共卫生事件危机管理体系建设的全面开展。
1997年，厚生省制定了“健康危机管理基本方针”，2000年通过修改“促进地方保健的基本对策”，扩大了日本保健所在突发公共卫生事件危机管理方面的职能，要求广泛分布在各个行政区域的保健所，作为专职的、技术的公共卫生行政组织必须在应对突发公共卫生事件中发挥骨干作用。（19）2001年，日本中央行政机构改编后的厚生劳动省针对保健所在突发公共卫生事件危机管理中的职能定位，出台了“地方健康危机管理指南”，目的是通过组织创新提高保健所应对突发公共卫生事件的能力，由此提升日本整个国家的危机管理水平。
二、日本提高保健所危机管理能力的组织创新
日本《地区保健法》规定保健所是应对辖区内突发公共卫生事件的“据点”，必须尽到危机管理主体的法定职责。（20）为了使保健所切实有效地担负起这一职责，日本厚生劳动省从职能、机构、体制、机制多方面对保健所进行了组织创新。
（一）职能结构创新
日本厚生劳动省要求保健所在日常工作中，要充分利用地方公共卫生信息系统，掌握地方公共卫生动态，确保地方公共卫生医疗体制的正常运转，完善辖区内的突发公共卫生事件危机管理体系，预防和检测突发公共卫生事件的发生。一旦突发公共卫生事件，保健所要及时利用地方医疗卫生信息资源，迅速把握突发公共卫生事件动态，充分发挥卫生行政组织的综合协调的功能，调动本地医疗卫生救济资源和协调有关单位共同应对突发公共卫生事件，成为地方上协调联动应对突发公共卫生事件的指挥中枢，确保被害者的救治以及阻止危机事态的扩大化。此外，保健所还要从饮用水、食品、被害者心理康复等方面做好事后回复工作，对突发公共卫生事件做出科学的、专业的评价和提出改进对策。
（二）组织机构创新
组织创新不仅要正确选定目标，而且还要从组织的基本职能中确定对实现创新目标起着决定作用的关键职能，然后在此基础上设计组织机构，才能明确应设置哪些职能部门及其职务和岗位，以保证创新后的组织各个部门协调运作，组织创新的目标才能达成。按照这一原理，日本保健所根据危机管理主体的职能要求，增设了新机构，在保健所的规划调整处下设健康危机管理科来负责处理辖区内的突发公共卫生事件。
（三）管理体制创新
管理体制创新是指为了实现组织目标，重新调整或配置组织内部的责权利。日本厚生劳动省认为在危急时刻，管理责任人和指挥命令系统非常重要。因此，熟悉本地医疗保健情况、精通业务的保健所所长被指令为应对辖区内突发公共卫生事件的第一责任人，并依法赋予其相应职权。如保健所所长拥有信息知晓权力（即与突发公共卫生事件有关的信息必须向保健所所长汇报）、判断是否进入危急状态的权力、指挥命令保健所职员进入非常状态和指定负责人的权力、调动突发公共卫生事件联动组织人员等权力。另外，当救急人员不够时，保健所所长有权直接向厚生劳动省请求增派救护人员；事发地的联络员接到厚生劳动省的应急对策指令时，必须在第一时间内报告给保健所所长，如果保健所所长对来自厚生劳动省的指示有不明确之处，可以直接询问其负责人。
（四）组织运行机制创新
组织创新要解决的另一问题就是如何保证组织顺畅、高效地运行，即组织运行机制的创新。为了发挥应急管理主体的作用，日本根据应急管理事前防范、紧急反应、应对策略、灾后恢复的四大特征，将保健所的应急管理分为“日常防备”和“危机应对”两种机制。“日常防备”主要是按照预防接种法、传染病法、检疫法、食品卫生法等法律，实施对突发公共卫生事件的监测、预防工作，确保日本厚生劳动省制定的《食物中毒处理要领》、《关于水质污染的危机管理手册》、《厚生劳动省防灾事务计划》等应急预案的贯彻落实。突发公共卫生事件发生时，则启动“危机应对”机制，迅速成立由厚生劳动省卫生主管局长和事发地保健所所长组成的指挥命令中枢，同时保健所组织内部的危机管理机制也启动运行，如总务方面要负责配备足够的救护人员，情报方面要确保信息的准确、迅速、畅通并多方收集情报，现场人员要及时处理救治并随时汇报现场情况等。
（五）横向协调机制创新
突发公共卫生事件危机管理具有综合性和系统性的特点，其安全性和政策性也很强。整个危机管理，如现场抢救、控制和转运救治、原因调查、善后处理等环节，涉及多个部门并跨系统，必须综合协调处理才能妥善解决。因此，突发公共卫生事件危机管理必须进行横向协调机制的创新，使各个部门之间既有分工、又能密切配合。日本很重视这方面的工作，保健所与地方政府、警察、消防、医师协会、医疗机构、地方卫生研究所等都建立了横向协调关系。保健所还采用“救济医疗对策会议”的方式，加强与地方各个相关组织的联系，以此增强保健所应对突发公共卫生事件的能力。同时，日本保健所在突发公共卫生事件危机管理中不是一个孤立无援的“据点”，除了主管部门厚生劳动省以外，还有国家检疫所、国立医院、国立医科大学及其附属医院、国立研究医疗卫生研究所等机构，都直接或间接地为保健所提供技术物质支撑。而且日本的消防、警察、通信、交通、能源等部门在突发公共卫生事件的应急处置中都有明确的法律义务和责任。这些组织共同构成一个立体化、综合协调的危机管理系统，是日本应对突发公共卫生事件的强大组织保障。
三、日本卫生行政领域组织创新的特点及其成效
日本卫生行政领域的组织创新是渐进性的，其创新性特征主要有以下几个方面。
第一，注重核心能力建设。核心能力是一个组织独有的、无法替代的能力，是有效应对突发公共卫生事件的基础。日本对其保健所的组织创新，首先是通过政策法规明确规定保健所是其辖区内危机管理的主体，并围绕这一职能定位来提高和强化保健所在应对突发公共卫生事件中的核心能力，并在创新中注重管理任务与组织平衡的结构安排。
第二，大胆削减管理层次。金字塔结构式的传统科层制组织，由于管理层次较多，信息传递和对环境变化的反映都不灵敏，这极为不利于突发公共卫生事件的应急管理，只有通过组织创新才能减少和克服这种组织的弊端。日本政府将保健所作为应对突发公共卫生事件的主体，直接受中央主管部门的指挥，大大减少了管理层级，加快了信息、命令传递的速度，优化了日本突发公共卫生事件危机管理的运行机制，确保了日本国家应对突发事件的能力。
第三，应急机制的灵活性。意外性、扩散性、快速性是突发公共卫生事件的基本特点，因此，应急管理的组织创新必须遵循灵活性、适应性的原则，使组织具备快速应对突发事件的基本能力。日本在保健所的管理体制创新中，导入了弹性的、灵活的运行机制，使保健所的组织机能具有适应突发公共卫生事件危机管理所需要的灵活性。如保健所所长的职权使其能够根据外部环境的突变以及自己的专业知识灵活多变地应对和处理突发公共卫生事件。
由于日本保健所组织创新的目标合理可行，所以其创新实施的成效，很快在2003年的SARS事件中显示出来。当世界卫生组织宣布SARS疫情后，日本保健所纷纷快速进入预防和应对状态，编制防治SARS的资料，指导市民预防SARS，组织本地居民参加日本全国预防SARS的演习，充分显示了保健所组织创新后对环境变化的适应性和应对能力，起到了地方应急管理主体的作用。
四、日本保健所组织创新对我国的启示
组织创新应当使组织既能适应当前的环境要求和组织内部条件，又能适应未来外部环境的要求和未来组织内部的变化。而针对突发公共卫生事件应急管理的组织创新，就必须建立与突发公共卫生事件应急管理环境相适应的、有利于充分发挥各个环节和全体人员积极性的、具有应急管理特色的体制和机制，才能提高组织应急管理的能力，实现组织创新的目的。日本这种科学合理利用现有公共卫生行政资源的创新行为，为我们提供了一些成功的经验。如选择国家卫生行政组织末端的保健所作为应对突发公共卫生事件的管理主体，就值得我们参考和借鉴。
已有70年历史的日本保健所，配置合理，设备先进，具有丰富的卫生行政管理经验和专业全面的医疗技术，而且熟悉辖区内医疗卫生情况，非常适应突发公共卫生事件意外性、区域性的特点。因为，突发公共卫生事件一般总是先在某地爆发，如果在事发地就能够得到及时有效的控制和有力的应对，那么就有可能将危机事件限制在最小的范围内，使损失和危害的程度大大降低，达到防范、控制、化解危机的目的。所以，我国的突发公共卫生事件危机管理体制建设，也需要把组织创新作为一个重要工作来抓。
通过组织创新，我们才能科学合理地利用我国现有的公共卫生行政组织，建构起适合中国国情的突发公共卫生事件危机管理体系。如我国县疾控中心，是否可以考虑通过组织创新来健全日常预防和快速应对机制，从而成为像日本保健所那样的应急管理常设机构？如果可行，那么对于目前应急管理工作还处于起步阶段，基础比较薄弱，体制、机制、法治等方面尚不完善的我国来说，组织创新无疑具有加快应急体制建设和精简行政机构、降低管理成本的现实意义。
（作者单位：重庆大学贸易与行政学院）
如何应对劳动关系领域的公共危机——兼评大连日资企业工人罢工案
熊新发
一、问题的提出
劳动关系领域的“突发事件”一般又称为劳动冲突，或者叫产业冲突（Industrial Dispute），它是劳资矛盾最激烈的表现形态，其实质就是因劳动关系不协调而引发的社会范围的不和谐。劳动冲突不是一个新的研究问题。劳动关系学以及劳动法学都对其有较为深入的研究，但劳动关系学的研究多限于笼统地探讨劳动冲突产生的原因及对策，劳动法学的研究则多限于劳动冲突的表现形式及其法律后果。而当大规模的劳动冲突爆发之后，如何采取有效措施遏制冲突、消除影响却少有研究。
由于劳动冲突具有的公共性、突发性、破坏性等公共危机的一般特性，所以可将其纳入公共危机的研究范畴。研究如何应对劳动关系领域的公共危机这一课题既是公共危机管理研究发展的必然要求，也是探索构建和谐劳动关系必须思考的问题。所以针对现实生活中爆发较为频繁的危机进行专项研究似乎更具实践价值和理论意义。但从危机管理的角度来剖析应对劳资冲突的措施，确实是一个新的课题。本文拟就大连日资企业联合罢工的个案来展开。
二、案例介绍（21）
大连日资企业罢工风潮，最早由东芝大连有限公司五六百名员工于2005年7月27日发起。起因是大连劳动监察部门发现该公司有员工每月加班超过36个小时的现象，于是给东芝公司下达了“整改通知”。但东芝公司为了不降低产能，通过增加劳动强度的方式来“取消”加班，进而降低了员工薪资水平。7月27日，一个生产马达的流水线停工，该车间五六百人罢工，他们提出涨工资。闻讯赶来的日本管理人员宣称，将解雇参与者重新招人。双方形成对峙。三小时后，全厂停工。罢工惊动当地政府，大连市开发区管委会与总工会开始介入协调双方被激化的矛盾。最后，日方做出妥协，同意每月增加150元，厂庆时每位员工奖励1000元，工人复工。
9月初，罢工涨薪情绪波及佳能大连有限公司，一些员工开始怠工，有的进了车间也不工作，甚至不上生产线。员工们私底下传递着写有“罢工”的小纸条，一些员工则在宿舍、厕所的墙上写上“罢工”，暗示近期罢工的信号。
9月9日，佳能公司厂庆日，早上8点，1600多名工人聚集到公司的体育馆前举行罢工。他们是当天上班的B班工人（佳能公司分两个班次，A班：16：50—2：15；B班7：50—16：50），还在睡梦中的A班员工，被吵醒后也跟着出来罢工。最后参加罢工达6000多人。
一些参加者很快亢奋起来，准备去市政府请愿。但得到消息的政府调动公安封锁了交通，他们未能冲出去。一些女工情绪特别激烈，因为她们到23岁便会被裁掉，这一就业歧视规定目前仅佳能公司独有。女工说，到时候年龄大了其他厂也不要。佳能的罢工者向厂方提出涨200元工资、废除女工23岁被解雇的规定以及追加取暖费补助等12条意见。
双方相持不下时，佳能公司的中方管理层与工会主席站出来，他们答应了员工提出的一些条件，包括涨工资。但他们同时又以“撤资”相要挟，要求政府介入，平息罢工事件。一开始，政府相关部门首先表明，此次罢工事件是一起简单的劳资纠纷，是员工们维护自己利益的行为。并格外强调，罢工事件与中日关系无关，与政治无关。但9日下午三点，情势直转而下，大连市政府代表与开发区管委会及总工会介入，态度坚决地表示“一分钱也不给涨”，并声称按法律规定，“罢工非法”。罢工者群情激奋，表示绝不答应复工。
10日赶上周末，佳能公司决定，将罢工态度坚决的B班员工放假。剩下一拨A班员工则由相关部门、工会及公司中方管理层进行劝说工作。据员工们反映，劝说者挨个进宿舍要求员工签字答应复工，并声称：“不工作就开除，甚至大连所有单位都不录用。”11日傍晚，数千拒绝签字的员工纷纷走出宿舍，聚集在紧靠宿舍区的东北大街上，抗议政府强行复工。他们越聚越多，坐满整个街道。时近中秋，月凉如水，很多人未进晚餐，他们在马路上露宿到天明。
政府否决佳能罢工加薪要求，引发了其他日资企业工人的强烈反弹情绪。12日，日本电产大连有限公司员工第一个声援罢工，9000多人参加。一周内，罢工波及三菱、东芝、日新工机和旭染织毛巾等十几家日资企业，罢工人数达3万余人。
但其实，酿成如此规模的大罢工不是一朝一夕的事情。近年来日资企业生产革新，采用“日本丰田生产模式”。这种以追求效率为第一的生产模式，对员工的站位、手的姿势，包括工人的眼神、头的转向，以及手拿零部件的姿势等都有规定，整个人构成生产线的一部分，而工人的这些动作贯穿整个生产始终。佳能公司还要求工人站着作业。上午休息8分钟，下午7分钟休息，工作时间一分钟都不能少。一些员工说：“刚开始干的时候，腿都发麻。”而且日方管理层几乎不接触生产线上的工人，即使碰面也对工人不理睬。工人如果有问题，日方一般找中方管理层反映情况，然后由中方管理层与日方沟通，“他们对员工挺冷漠，连看你一眼都不看，根本不会管工人的想法。”他们说，日资企业的枯燥无味，员工很容易在工作中产生抵触情绪。
另外，日资企业大量使用劳务工，这会让日资企业逃避许多责任和义务，比如给工人购买医疗保险、养老保险等。大连市职工平均年工资18709元，而开发区日资企业劳务工月薪只有500元左右，这个工资标准已保持了很长时间。相对来说，合同工的待遇较“优越”，最低工资在1000元左右。但佳能公司一些员工表示，每年劳务工转为合同工的名额屈指可数，每1000名劳务工中仅有两三个。
但大多数工人还是认为工资低、加班严重是造成这次罢工的主要原因。据统计，罢工前，佳能公司基本工资是627元，工资水平处于中等偏下。日本电产基本工资是480元，今年涨到510元。一些小的日资企业，工人基本工资则在400元左右。他们必须通过没日没夜的加班才能获得较高收入。据一家日资服装加工厂员工介绍，女工们每天下班后，休息片刻继续加班到晚上8点多。
三、案例分析
仅就案例而言，爆发冲突的最终原因即是由于日资企业严重侵害了劳动者的权益，在从简单的工人对工资工时的不满升级为3万余人的大罢工的整个过程中，日资企业的失误也是十分明显的。首先，他们没有严格遵守劳动法的规定；其次，当东芝公司出现了工人罢工的情况之后，佳能、日本电产等日资公司又没有警觉；再者，当工人罢工之后，这些企业也没有积极地寻求解决方法，而是一面搪塞员工，一面通过当地政府给参加罢工的职员施加压力。在整个事件中，大连市政府的失误也是显而易见的。政府违背了它在劳动关系领域中的应然角色。作为劳动法的监督主体，不仅没能及时地查处像佳能、日本电产等日资公司的劳动违法行为，也没有在罢工爆发后进行深入的调查，而是迫于压力，过分偏袒那些日资企业，将工人的集体行动认定为“非法罢工”，强制他们复工，从而在更大程度上激发了工人的罢工热情，使情势进一步恶化。
但从危机产生的原因来看，劳资矛盾的基本原因即双方主体间的利益差别无法消除；劳资矛盾的组织原因即工会组织程度及其态度也是无法左右的；但是，如何消除企业一方的自身因素，企业还是大有作为的，而即便出现了上述前两种原因所引发的劳动冲突，企业也可以积极寻求与工人的对话，将劳动冲突限制在企业范围之内，避免遭受更大的损失。而政府无论是作为劳资和谐的监控者——应该及时查处企业的不当劳动行为，还是作为公共利益的谋取者——应当维护社会秩序和公平正义，都需要积极应对劳资冲突。所以，如何有效地应对劳动关系领域的公共危机，不仅是企业内部管理的重要内容，也是政府公共危机管理的重要任务。
从危机的形成过程来看，劳资冲突最初是企业未决的劳动争议或劳资矛盾，进而表现为企业内部的劳动争议，最后发展成为社会范围的劳动冲突。一般来说，从劳资矛盾到劳资冲突有一个较长的积累过程。而且劳资矛盾或者企业内部的劳动争议的出现，必然会在员工的工作过程或者工作结果中有所反映，而且有时直接外化为一定的管理信息，所以，在从矛盾到冲突的整个转化过程中，信息的收集和处理有较为充足的时间。这就为劳资冲突的预警创造了极好的条件。
从危机爆发的后果来看，劳资冲突的爆发不仅严重影响了社会的稳定和秩序，给政府管理增加了沉重的负担；而且给企业造成了巨大的损失，这种损失不光是因为停产或半停产导致的经济损失，也包括因劳动冲突而损害的企业形象；同时，也让劳动者承受了不利的后果，这种后果不仅仅是工资的损失，还有可能是工作机会的丧失。因此，劳动冲突是劳资双方乃至政府都应共同关注的问题，加之劳动冲突这种单一的公共危机极易转化为复合危机，所以劳资冲突应当引起更大范围乃至全社会的关注。
从危机的预防和解决方法来看，劳资冲突与洪灾、旱灾等自然领域的危机不同，具有属人的特性。换句话说，劳资冲突的预防和解决关键在于处理好人的事情，而自然危机则具有属物的特性，其预防和解决的关键则在于处理好物的问题。但与一般的属人性质的公共危机又不太一样，劳资冲突的预防和解决又在于消除人与人之间的矛盾，而且矛盾的相对方以及矛盾所指向的问题都比较确定。所以，劳资冲突的解决最终还需要劳资双方的矛盾的调和。
按照危机管理的一般过程，结合劳资冲突的特殊性，要有效地应对劳动关系领域的公共危机，必须做好以下几方面的工作：危机发生前，做好危机前的预警工作和预控工作。危机发生时，做好危机控制、危机爆发原因的调查工作和处理工作。危机发生后，做好危机责任的追究工作和劳资关系的恢复工作。
（作者单位：西南政法大学）
香港高等教育管理法治化的评价与借鉴
范履冰
一、香港大学管理法治化
香港各高等院校均根据专门的法例成立，各自享有自主权和设有校董会，无论在课程与学术水准的控制、教职员与学生的甄选，以至内部资源的调配等方面都有相当大的自由。
香港教育法制已经形成了比较成熟和健全的体系。香港政府于1913年订立了《1913年教育条例》（Education Ordinance1913），成为规范香港教育的最早的规范性教育法律文件。随后分别于1952年和1971年颁布了新的教育条例，现行《教育条例》就是在1971年第116号法律公告颁布的教育条例基础上经多次修改而成的。《教育条例》主要是规范普通教育。香港每所大学一般都有立法局专门制定的大学条例，比如《香港城市大学条例》，其主要内容包括：导言、大学名称、大学的权力、监督、顾问委员会、校董会、校长及其他职员、教务会、学院、评议会、财政报表及账目等。该条例还授权学校董事会可就大学的行政及本条例规定列入规程内的事宜进一步订立学校内部规程。
大学条例明确规定大学的法人地位和办学宗旨，比如《香港城市大学条例》第3条规定：现设立一个名为香港城市大学的法团，该法团是一个以该名称成立的永久延续的法人团体，可起诉与被起诉。在符合本条例的规定下，大学的宗旨是提供科技、工程、理科、商科、文科及其他学科的研修、训练、研究及发展。第23条还规定，未经授权使用本大学名称即属犯罪，可处以罚款10000港元。
香港大学享有高度的自主权，大学有权为贯彻执行其职能而做出一切所需或所附带的事情。除一般的办学权、学术权以外，颇值得注意的是大学享有广泛的财产权，包括取得、承租、购买、持有任何种类的财产，可以出售或出租或以其他方式处理该等财产；有权以合宜的方式及规模将大学的资金用于投资或借入款项；就大学所提供的科目、设施及其他服务厘定与收取费用；可以以信托或其他方式接受馈赠，担任以信托方式归属大学的款项或其他财产的受托人；与他人订立合约、成立合伙或其他形式的联营关系；可以通过提供咨询、顾问、研究及其他有关服务创收等。
作为大学首长——校监的设置，承袭了英国人对大学尊重的传统，行政官员不能直接管大学，而是担任大学校监（Chancellor），回归前是港督担任校监，现在则是香港特别行政区长官董建华同时担任八间受大学教育资助委员会资助的大学的校监。校监主要是出席大学的重大庆典或以在大学的名义颁发学位，同时担任作为最高咨询机构的大学顾问委员会主席。顾问委员会有权审议校董会向其作出的报告，收取校长的周年报告，讨论关于大学整体政策的动议，应大学要求筹集资金以贯彻大学的宗旨，促进大学在香港及其他地方的权益。
大学的最高管治机构是校董会（Council），校董会行使大学的权力，同时履行大学的职责。校董会由校长（President）、常务副校长、副校长、由教务会提名并由校董会委任的部分学院院长或同等机构的负责人、行政长官委任的公职人员、行政长官委任或根据校董会推荐而委任的非公职人员或大学雇员的社会人士（特别是香港工商业人士）、校评议会主席、教职员代表和学生会会长等人员组成。大约是政府官员、企业界人士、教育专家各占三分之一。董事会主席由行政长官从董事会成员中的校外人士委任，一般是由商界精英或其他社会名流出任。充分体现了政府通过委任校董会来间接管理大学，以及大学与社会特别是工商界的紧密联系。校董会可以为一般或特别目的成立适当的委员会并在法律规定的权限内将权力及职责转授该委员会，比如，财经委员会、捐赠委员会、房产及规划发展委员会、毕业生就业咨询委员会等。
校董会根据不少于成员的四分之三投票通过的决议委任一名校长（President），校长在校董会的管辖下，负责大学的管理、运作及行政，以及教职员及学生的福利和纪律事宜。同时可委任一名常务副校长及其他雇员。当然，校董会也可根据相同程序以行为不检、不称职、效率欠佳或其他原因免去校长或常务副校长。校长会大约每周召开1次，处理学校管理事务。
教务会（The Senate）是大学的最高教务机构，负责：策划、发展与维持大学提供的学术课程；指示与规管大学内的教学和研究工作；规管录取学生及学生上课事宜；规管大学的学位及其他学术名衔的考试；决定大学的学位及学术名衔的颁授等。教务会设立委员会并可下辖学术政策委员会、质量保证委员会、研究委员会、学生纪律委员会等组织。教务委员会每年召开4—5次。校董会可根据教务会的建议而设立学院及其他同等机构，学院由其院务会管理。
香港大学内部治理相当规范和完善。大学内部权力重心下放，大约70%以上的财权和教职员的人事聘任权在学院。形成了大学治校、学院治学的两级管理模式。香港大学教职员是公营部门的公务人员，不同于政府公务员。大学员工终身制占80%左右，短期制占20%左右。学校对教员的评价主要是同行专家评价，避免行政的直接干预，也重视学生对教师的评价。评价主要标准分为教学、科研、行政及社会服务等三个方面，当然，一般教师、副教授、教授在三个方面所占权重分别是：40%、40%、20%；30%、40%、30%；30%、50%、20%；八十年代以来，主要以研究为评价标准，对教学的冲击很大。教职工在校外兼职必须征得学校同意，如果从事有报酬的校外兼职，应当将所得收入的25%上交学校。
对于学生管理来讲，除了一般的招生处和教务处以外，还有一个对学生健康成长发挥着重要作用的学生发展处（The Student Development Services）。该机构旨在使学生的大学生活更加有价值和意义。它的使命就是通过实施学生的全人发展计划促进学生的全面发展，为学生提供一个温馨、便利、丰富而且充满挑战性的校园生活，培养学生对大学的荣誉感和自豪感。它关心学生在精神、智力、身体、社会、伦理、情感以及职业观等方面的全面发展。它提供给学生广泛的服务，比如：训练计划、兴趣课程、体育设施、福利提供、经费支持、健康教育项目、心理咨询、就业指导、非本地学生的服务、学术交流等，帮助学生充分利用和拓展大学教育。此外，学生还可以自愿加入大学的学生会和研究生联合会等团体和组织，以充分地发挥和锻炼自身的才能。
二、借鉴与启示
（一）香港政府对大学管理的理念值得借鉴
香港社会形成了大学自治的理念，政府一般不能运用行政手段干预大学事务。近年的大学合并风波便是有力的证据。香港教育统筹局局长李国章于2002年10月4日透露，香港特区政府已经要求香港中文大学和香港科技大学最快在2005年合并，港府将投放资源重点协助新大学和香港大学发展成为两所国际性大学。消息一出，社会各界反响强烈。因为这个建议从来没有在高等教育资助委员会于2002年3月才发表的《香港高等教育》检讨报告书中提及，也没有向教职员及学生进行咨询，突然由新上任的教育统筹局长以措辞强硬和带有浓烈行政指令的方式宣布，令教育界及社会各界无法接受。反对意见激烈：合并将损害两所大学多年累积的声誉、学术特色及校园文化；世界级大学没有捷径可走，只有逐步发挥自身的长处和优势；甚至认为，李国章曾身为中大校长，理应深明大学自主对学术发展的重要性，但为何现在却粗暴要求两所大学合并呢？干预大学自主是：“大石压死蟹”。即便是认为合并方案符合世界潮流，有利于集中教育资源办一流的大学，但也强调合并应充分征求意见，在尊重大学自主的前提下依法行事。在教育政策和改革措施的推行方式上，大陆教育主管部门也推行了大学合并方案，制定了诸如《2003—2007教育振兴行动计划》等高等教育发展规划，但总体上行政色彩很浓，主要体现政府对高等教育的要求，缺乏知名学者、社会各界人士和师生的广泛参与，调研论证不够充分，实施的效果必然受到影响。
（二）香港立法局通过的大学条例关于大学的法人地位以及权利义务规定明确，而且学校都有自己成熟的大学章程和其他规程
大陆1998年制定的《高等教育法》，主要体现了国家对大学的管理和控制，大学自身的法律地位、管理体制、权力义务等规定得比较原则，缺乏可操作性。而且，绝大多数大学没有制定学校章程，办学的随意性很大。一方面是因为大陆高校在计划经济体制下形成了对政府主管部门的高度依赖性，甚至只是政府主管部门的附属物，没有独立的法律地位。虽然《教育法》和《高等教育法》都规定了学校（包括大学）的法人地位，但由于观念的陈旧和体制改革的滞后以及传统的运作机制，大学的法人地位仍未完全显示出其应有的作用。
（三）大学是社会政治、经济、文化发展的产物，大学与社会息息相关
香港大学管理模式体现了校外人士参与大学管理的特点，大学校监、董事会主席均由政界或商界知名人士担任，校长由董事会委任，一方面有利于加强大学与社会的互动和联系，使大学在服务社会过程中，也接受社会的监督和问责。香港大学内部治理结构体现行政架构和学术组织的合理分工。以校长为首的校长会主要处理学校人事、财政等行政管理事务中的重大事宜，而教务会（学术会）则主要负责教务、学术事务。大陆高校受政府主管部门的直接控制，学校与社会缺乏正式沟通的渠道和方式，学校内部在校院分级管理以及行政与学术事务的区分方面缺乏规范化的机制。
总之，在香港这样一个缺乏自然资源的弹丸之地，其发展繁荣的重要原因和基础就在于超前的国际理念、先进的管理制度和优秀的人员素质方面的优势。香港高等教育的管理与香港社会的其他方面一样，都建立了比较成熟和规范的运作模式。对我们正力图建构的现代大学制度有诸多值得借鉴之处。
（作者单位：西南政法大学管理学院）
