逐步纠正作为经济重要推动力量的地方政府投资冲动，进一步建立和完善金融稳定协调与快速反应机制，预防和控制由政府扩张冲动引致的周期波动和金融风险。应进一步完善金融稳定协调机制，形成以“政府领导下的，人民银行组织牵头，银行业监管部门协调配合，公、检、法和政府综合部门参与的”工作格局和分工体系。同时，按照中央关于“谁主管，谁负责，在哪里发生风险由哪里政府负责组织化解”的风险处置原则，尽快建立在政府领导下的，相关部门共同参加的，各负其责，各司其职的金融风险防范和应急处置反应机构，发现风险苗头，及时研究予以处置，预防突发金融事件对区域经济和社会稳定造成冲击。
（三）合理调整和优化信贷结构
作为央行的基层人民银行，要维护好区域金融稳定，就必须在疏通货币政策传导机制上下工夫，做文章，提高货币政策的执行绩效。要发挥“窗口指导”作用，引导金融机构围绕区域经济发展战略，结合宏观经济政策、产业政策，合理调整和优化信贷结构，加大对地方经济的信贷投放力度，促进地方经济发展，实现金融稳定之目的。
参考文献
［1］张小晶：《国际资本流动、经济扭曲与宏观稳定》《经济研究》，2005年第4期。
［2］田学晖：《加快金融生态环境建设做好辖区金融稳定工作》，2007年4月12日。
［3］许小年：《宏观政策与经济周期》《经济观察报》，2008年2月3日。
［4］《宁夏经济发展存在诸多瓶颈需寻求突破》《世华财讯》，2008年3月6日。
［5］中经网、和讯网及中国人民银行统计资料。
双层次金融服务体系的思考
——以宁夏中卫市为例
中国人民银行中卫市中心支行课题组
课题组成员：曹崇福孙万林王刚
摘要：如何解决以低收入家庭为主体的弱势群体的收入问题，是当前各级政府面临的重要课题之一，尤其对于欠发达地区而言则显得更为迫切。在此背景下，本文选取经济欠发达地区的宁夏中卫市，通过对金融服务弱势群体的调查，揭示制约弱势群体融资的因素，提出构建欠发达地区普惠性与竞争性相协调的农村金融体系的政策建议。
近年来，以低收入家庭为主体的弱势群体迫切需要政府相关部门运用各种手段加以必要的扶持，而目前在金融体系不健全的情况下，弱势群体往往却因缺乏金融资源而丧失发展的机会，不能分享到经济增长带来的实惠，“普惠金融”就是在这样的一个大背景下提出的。本文以经济欠发达地区的中卫市为例，通过对金融服务弱势群体的调查，以期揭示制约弱势群体融资的因素，提出构建欠发达地区普惠性与竞争性相协调的农村金融体系的政策建议。
一、“弱势金融”问题的提出及“普惠制金融”理论的延伸自MuhammadYunus（1976）首先在孟加拉的Jobra村创办为贫困人口提供无担保的小额信用扶贫贷款以来，许多国家效仿孟加拉乡村银行模式对弱势群体发放小额信用贷款。我国从1993年起在6个县进行孟加拉乡村银行模式试点，直到2000年才开始大规模推广。
在理论探讨上，曾康霖（2004）提出“扶贫性金融”的概念，将其定义为“弱势群体的融资”。随着实践的发展与丰富，曾康霖（2007）再论扶贫性金融，对扶贫性金融的理论基础、制度安排和运作模式做出进一步认识，这对我国发展弱势金融具有一定的参考价值。
自改革开放以来，在我国经济持续平稳快速增长的同时，也积累了一些深层次的矛盾和问题，导致经济和社会发展出现结构性失衡。这种结构性失衡突出表现在区域发展不平衡、城乡发展不平衡、产业发展不平衡等方面，导致了弱势地区、弱势产业和弱势群体的产生和不断扩大，并直接影响国民经济的又好又快发展和整个社会的和谐稳定。在决定这些弱势地区、弱势产业和弱势群体发展因素中，一个非常重要的方面就是金融的支持和参与程度。金融资源如何通过多种方式对经济社会发展中相对落后的行业、地区和群体倾斜，这是本课题所研究的“弱势金融”的现实意义所在。
目前城乡二元经济结构特征在欠发达地区工业化和城市化加快发展过程中日益突出，“弱势金融”集中反映在以农村为主的县域地区、农业经济等方面，县域金融资源配置与农村金融服务出现了一定程度的边缘化趋势。在此情况下，人民银行研究局副局长焦瑾璞在2007年亚太地区小额信贷论坛上发表演讲时，率先提出“普惠制金融”的概念，具体表述为“这个体系主要目的是将以贫困人口为对象的小额信贷纳入整个金融系统中来，广大农村地区应该享受金融服务，这个金融服务概念应该是全方位的，包括储蓄、汇兑和支付结算方面的服务，中国政府将在这方面投入巨资来发展农村金融的基础设施”。可见，普惠制金融的原则和目标都彰显了其抹平区域鸿沟、缩小经济发展差距的核心思想。普惠制金融的提出，为解决“三农”问题提供了一个有益的理论支撑。
基于此，我们认为，在欠发达地区应构建普惠性与竞争性相协调的金融体系，普惠制金融则应以完善的农村金融体系为依托，为农村地区提供完备的金融服务，弥合农村地区相对较低的金融资源占有差距，并建立通畅的货币信贷渠道，实现金融资源向农村地区的倾斜流动，以此发挥金融对社会主义新农村建设的助推作用。
二、弱势群体信贷需求的调查问卷分析
总体而言，中卫市属于欠发达地区的农业大市，2007年末农业总生产值20.54亿元，占GDP比重22.2%；农村人口81万人，占全市78%；农民纯收入3124元，为城镇居民可支配收入的31.9%。在这样的三农经济基础之上，中卫市弱势群体及弱势金融发展状况发展如何，我们通过调查和统计取得了中卫市2004年-2007年四年的相关数据作为典型分析。通时配套选择了200户三种类型的农户进行调查问卷进行分析，分析结果显示：弱势群体融资日趋严重，相伴而生的普惠制金融的普及任重而道远。
（一）农户信贷资金需求旺盛，但满足率差异很大根据我国对农村贫困人口的标准，按全年人均可支配收入从低到高的排序，并结合农户的信贷需求特征，可以将其分为贫困农户、普通农户和市场型农户，具体为：将全年人均可支配收入为0-1000元为贫困农户，1000-4000元的划分为普通农户，4000元以上的划分为市场型农户。三种类型的农户信贷需求特征详见表1。
机构放款的承贷主体，由于经济条件较差，贷款风险较大，使得无人愿与其参加一个联保小组，同时又缺乏抵押和担保，获得贷款难度较大，被排斥在正规金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足资金需求，政策性金融的优惠贷款资金、民间渠道的小额贷款、政府财政性扶贫资金是贫困农户满足资金需求的重要方式。
2.普通农户的小额信贷需求基本能够得到满足。调查显示，中卫市的普通农户主要对小规模种养业的贷款需求，满足的主要方式是自有资金、信用社贷款、少量商业性信贷，其金融需求是农业生产需求和生活需求并重，表现为安全需要和追求利润共存的特征。同时，从所需资金数量来看，中卫市普通农户为维持简单再生产所需资金数量相对较小，每户大概在3000－10000元左右。被调查的农户也反映，中卫市通过推广小额绿色信贷和农户联保贷款，基本满足了这一层农户基础生产环节的资金需要。
3.市场型农户信贷资金需求量较大，难以得到全面满足。对于这一部分农户，其生产经营活动是以市场为导向的专业化技能型生产，对于贷款资金的需求一般大于普通农户，其金融需求主要是发展需求，表现为追求利润的特征。这部分农户由于要扩大再生产，除了种植、养殖的资金需求外，还存在其他金融需求，主要反映为农产品加工、经商方面的资金需求以及专业化规模生产的需求，每户所需资金数量一般在100000-400000元左右。由于资金需求量大，市场型农户难以从以发放小额农贷为主的农村信用社获得足够的资金支持，由于缺乏商业贷款供给所要求的抵押担保品，市场型农户较难获得商业银行信贷支持，这部分农户很大程度上仍然要靠民间小额贷款和自有资金。
（二）农户对中长期资金需求呈增长趋势
调查显示，近年来中卫市政府加大对经济结构的调整力度和优化产业结构，使一些生产周期较长的林果业和畜牧养殖业等特色产业逐步成为农民增收的重要途径，对金融资金需求日渐强烈。由于生产周期相对较长，有的要3-5年方可产生收益，对融资期限要求也相应延长。相对于农户的中长期资金需求，金融供给往往不能予以满足，本次问卷显示：2007年农户贷款期限在上年以内的占比为86.7%，贷款期限超过一年的仅占12.3%，且没有期限超过3年的贷款。农业中长期贷款投入的萎缩，将在一定程度上影响到中卫市农业发展的后劲。
（三）农户对金融中间业务的需求日趋多样化
随着农村经济对外联系的加强以及农村劳动力的转移，农户的经济活动日趋复杂化、收入渠道日趋多元化，使得农户对金融需求呈现多样化，除简单的存贷款需求，还有对银行卡、结算、汇总、个人理财等金融服务的需求。据问卷调查显示，除存贷款外，农民对银行卡、汇总、个人理财等内容呼声强烈，分别有36.5%、24.1%、12.6%的农户表示需要这三项金融服务。
（四）农户对农业保险需求日显迫切，但存在服务缺失
农业生产周期较长，受自然因素的影响大，抵御自然灾害的能力弱，中卫市辖的海原县人多地少，属于自然灾害频发区，农业保险作为农村金融服务体系的重要组织部分，成为稳定农村经济、确保农业发展的有效途径。但由于农业受损的不确定性和保费过高等原因，使得农业保险在中卫市农业经济发展的贡献度逐年下降，成为远离“三农”的金融机构之一。
二、农村地区金融支持弱势产业、弱势群体发展的综述
（一）金融机构体制改革取得突破性进展，但农村机构网点收缩，农村金融资源占有率偏低
（二）金融机构在农村地区信贷投入有所增加，但增幅偏低，农村金融服务水平与新农村建设形势不相适应
2007年末，中卫市农业贷款余额为261847万元，同比增长25.9%。其中三家农村信用社小额信用贷款12803万元，是2004年2.27倍，农村金融机构中长期消费贷款15981万元，较好的支持了新农村建设。但中卫市农业贷款增长远远低于各项贷款增长水平（见表3）。总体而言，中卫市农村金融服务体系相对落后，农村金融基本只能提供存、贷、汇“老三样”服务，农村金融创新能力不足、业务品种缺乏、结算手段落后，票据贴现、农业保险、银行卡服务等业务滞后，农村信用社评级制度缺位，小额信用贷款额度低、期限短，已远远不能满足新农村农业优势产业集群化生产的规模资金需求。
（三）农村金融垄断格局加剧利率上浮幅度，农业发展融资成本持续上升
2007年，受人民币贷款基准连续6次上调影响，中卫市农村金融机构加权平均利率逐季走高，上浮幅度为所有金融机构之最，2007年第四季度农村信用社平均利率（一年期）13.446%，高于全金融机构平均利率水平4个百分点。目前农村信用社浮动利率成为民间融资的定价标杆，对民间融资利率起到推波助澜的作用，增加农村地区融资成本，影响农村经济发展和农民增收。
三、普惠制金融普及难：农村金融支持弱势产业、弱势群体发展对接难的原因分析
对接难原因之一：农村政策性业务与商业性金融的矛盾。农业是弱质产业，农业生产规模小、经营分散，生产季节性强、周期长，受自然资源和自然灾害的影响大。因此农业贷款要比工商业贷款的风险更大、成本更高、收益更低，农业高风险、低收益与资金安全性、逐利性之间的矛盾，这是商业性金融在农村收缩的根本原因。一方面农村经济发展迫切需要金融网点向下延伸，但资金成本过高，客户“散小差”，与商业性金融扁平化管理和集约经营目标相背离，规模效应难以显现。另一方面农村金融资金供给呈现高成本、低收益的矛盾，农村金融机构信贷收缩与效益增长严重扭曲。目前，商业银行通过对农村的业务收缩、网点撤并、减员增效创造了规模经济效益，这是商业性金融市场化运作的必然选择和结果。但农业发展离不开金融支持，农业的弱质性决定了农业贷款具有一定的政策性业务性质，农村金融政策性与商业性是交织共存的。因此，要破解商业性金融在农村领域发展的难题，应该坚持政策扶持和市场引导相结合的原则，找出政策性业务与商业性金融相结合的有效途径。
对接难原因之二：一是稳健的财政策与紧缩的货币政策的配合步调不一致。农业弱质性与农村金融商业性之间的矛盾，决定了农村金融发展离不开财政政策的撬动作用。要发挥金融的作用，财政要先发挥作用，必须在财政发挥作用的基础上，用市场化的手段引导资金回流农村。因此，农村金融改革要从体制外寻找突破，财政政策与货币政策的协调配合是关键。就中卫而言，撤县设市以来，中卫市财政支农的力度逐年增大，但受财政收入有限的因素影响，对于急需资金的“三农”来讲，财政支农的数额投入如杯水车薪。以2007年末为例，全市财政预算安排农业支出资金9100万元，占当年中卫市第一产业生产总值385984万元的比重仅为2.36%左右，这一比例大幅低于农业贷款余额占第一产业生产总值的比例67.8%。二是缺乏对农村金融的财政补偿和风险分担机制。一方面长期以来财政对农村金融在税收、贴息等方面缺乏补偿机制，在政策上没有解决农村金融供给高成本、低收益的问题。另一方面农业贷款风险分担机制的缺失，农村商业性保险发展的滞后，不仅引起了农村金融的“慎贷”行为，而且农村种养大户和企业贷款也遇到农村抵押担保难的瓶颈制约，压制了农村的有效贷款需求。
