团结全民族抗日力量的根本方针，在于巩固与扩大抗日民族统一战线。而巩固与扩大抗日民族统一战线的中心环节，则为巩固国共两党的亲密合作。
——《中共中央对时局宣言》
1938年10月，广州、武汉相继失守后，中国的抗日战争进入了极其艰难的时期——战略相持阶段。1938年9月，中共中央六届六中全会根据当时的形势，决定撤销中共中央长江局，成立中共中央南方局。以周恩来为书记、董必武为副书记。南方局代表党中央，负责同国民党与其他党派的统战工作和党在国民党统治区的其他工作。作为南方局的最高领导人，周恩来为维护和巩固抗日民族统一战线、保障抗日战争的最后胜利，做出了卓越的贡献。
一、日本政府频施利诱。国民党当局对抗日妥协动摇
广州、武汉失守后，蒋介石国民党集团发生了重要的变化。由于面临中日战争转向长期化的形势，日本政府在坚持其灭亡中国的总方针下，对其侵略政策作了一些凋整，逐渐把其主要注意力放在打击在其占领区后方进行战斗的八路军和新四军上；对国民党政府则由以军事进攻为主、政治诱降为辅的方针转变为以政治诱降为主、军事打击为辅的方针。1938年11月、12月，日本近卫内阁两次发表声明，对国民党政府采取分化和诱降的政策。在日本帝国主义的策动和拉拢下，国民党副总裁、中央政治委员会主席、国防最高会议副主席、国民参政会议长汪精卫逃到日本占领的越南河内。12月29日，他发表了响应近卫声明的“艳电”，公开投敌。这时英美等国对日本侵略中国的行径采取了绥靖主义政策。在上述背景下，蒋介石国民党政府从1938年底开始，由积极抗日、消极反共转向积极反共、消极抗日。翌年1月召开的国民党五届五中全会是这一政策的集中反映。在这次全会上，虽然蒋介石仍声称要“坚持抗战到底”，但是“抗战到底”的“底”不是要打到鸭绿江边，而是“要恢复七七事变以前的原状”。会议制定了“溶共”、“防共”、“限共”、“反共”的方针。会后国民党政府又陆续制订和秘密颁发了《限制异党活动办法》、《共党问题处置办法》、《沦陷区防范共党活动办法》等一系列反共文件，积极推行反共、反人民的政策。在其错误政策的指导下，国民党顽固派军队连续制造了山东博山、陕西旬邑、河北深县、湖南平江、河南确山等一连串惨案，逮捕和杀害了八路军、新四军许多将士及其家属。
抗日民族统一战线出现了严重危机。
中共中央对国民党集团的妥协、投降倾向早有认识。1937年11月，上海、太原失陷后，毛泽东在中国共产党活动分子会议上作报告时就指出：“还有一种投降主义，这就是民族对民族的投降主义，它引导中国去适合日本帝国主义的利益，使中国变为日本帝国主义的殖民地，使所有的中国人变为亡国奴。这个倾向在现时是发生于抗日民族统一战线的右翼集团中”，因此，“我们的任务是坚决地反对民族投降主义”。次年10月，在党的六届六中全会上，毛泽东再次提出要“反对民族中的奸细分子”，“我们的民族统一战线中已经存在着起破坏作用的奸细分子，这就是那些汉奸、托派、亲日派分子”。1939年7月，针对国民党集团的严重动摇与投降倾向，中共中央为纪念抗战两周年发表的《七七宣言》中，明确地提出：“坚持抗战到底，反对中途妥协！”“巩固国内团结，反对内部分裂！”“力求全国进步，反对向后倒退！”由此形成了坚持“抗战、团结、进步”的著名政治口号。中共中央根据蒋介石国民党集团既动摇妥协、又不敢公开放弃抗日，既积极反共、又不敢彻底破裂国共合作的两面态度，采取了革命的两面政策，即：一方面坚持团结抗战，坚持国共合作，帮助和推动国民党进步，使局势朝好的方向发展；另一方面，对国民党的妥协动摇和倒行逆施，进行坚决的斗争，以斗争求团结。这就是毛泽东提出的“现在的抗日民族统一战线政策，既不是一切联合否认斗争，又不是一切斗争否认联合，而是综合联合和斗争两方面的政策”。
在中共中央方针的指导下，周恩来领导南方局对蒋介石国民党既坚持斗争，反对国民党政府对日的动摇与妥协，又鼓励、支持蒋介石的每一个进步，团结他坚持抗战。对蒋介石国民党政府这样做，是建立在对它的具体分析的基础上的。
1939年8月，在中共中央政治局会议上，周恩来对蒋介石国民党进行了入木三分的分析。他认为，抗战进入相持阶段后，“中途妥协与内部分裂是目前的两大主要危险”，但蒋介石不会马上投降或与中共分裂。他说：蒋介石本质上是反共的，不承认统一战线，实际政策也在限共防共，破坏统一战线，国民党政府存在着妥协投降的危险；但蒋在目前的方针及形式上还讲团结，还主张抗战，还不愿造成全国破裂的局面，这是蒋之思想与政策的最矛盾处，也就是他的政治特点。他认为，蒋介石之所以没有马上投降和分裂，有五个原因：（一）投降会成为汪精卫的尾巴，或许会被迫下野；（二）分裂会遭到国人甚至他部下一部人的反对，并且不能战胜中共；（三）日本提出的条件太苛刻；（四）国内坚持抗战的困难还不是完全无法克服的；（五）国际的妥协派还不是一定要中国全部马上投降。
周恩来同时冷静地指出，蒋介石也有另一个特点，就是承认现实，只要现实对他有利，也能促使他改变一些办法，但幻想蒋放弃其阶级立场，特别是对敌妥协性、对英美依赖性、对内反共性，是绝对不可能的，可能的只是使抗战延长，国内的情形相当好转，以便于各方面的进步而已。因此，在处理与蒋介石的关系上。他主张：在蒋介石处于困难时援助他，在他蛮横不讲理时拒绝他；对蒋介石进行诚恳的批评，提出具体的建议；影响他左右的进步分子，反对那些落后分子；通过抗战将领和有正义感的元老造成进步的集团来影响他。上述分析及提出的处理同国民党关系原则是周恩来对毛泽东既联合又斗争策略的发展和具体化。抗日战争进入相持阶段后，周恩来正是按照上述思想，对蒋介石国民党继续坚持既团结联合又斗争的策略，推动其坚持抗战。
二、遇事协商——以谈判求国共团结抗战
抗战进入相持阶段后，面对日本政府的频频利诱，国民党蒋介石集团的妥协投降倾向日益明显，反共的步伐也急剧加快。这给以国共为主体的抗日民族统一战线带来了严重的威胁。在这样的形势下，周恩来代表中共中央就国共合作中的一些重大问题与国民党当局进行了长时间的反复的谈判，以维护和巩固抗日民族统一战线。谈判主要围绕着国共两党关系和军事问题进行。
（一）绝不能将共产党的组织合并于其他任何政党。
关于两党关系的谈判，主要是就“一个大党”问题进行的。武汉时期，蒋介石就向周恩来提出，希望共产党并入国民党，并表示：此事不解决，他死不瞑目，抗战胜利了也无意义。国民政府移都重庆后。共产党并入国民党一事仍是蒋介石耿耿于怀的大问题。因此。1939年1月20日，南方局刚刚成立不久，周恩来就接受蒋介石的邀请，与蒋进行了会谈。中心问题是国民党与共产党的合并。蒋向周表示：他将共产党与国民党合并是为了共产党好，并询问中共中央的意见。周回答：“不可能”，并要求蒋解决自上年秋以来，国民党军队在河北、山东、陕甘宁边区等地制造磨擦及反共捕人事件。蒋对周的要求不置可否，只是坚持要周恩来就合并两党一事电询延安。显然，中共中央如不对两党关系作明确而肯定的答复，蒋介石还会纠缠不已。周恩来为此向中央提出建议：致电国民党五届五中全会，对两党关系作原则性的明确答复。中共中央旋即根据他的建议，将致国民党五届五中全会的电文发给南方局。电文对国共两党关系进行了阐述：两党应坚持团结抗战，“但两党为反对共同敌人与实现共同纲领而进行抗战建国之合作为一事，所谓两党合并，则纯为另一习。前者为现代中国之必然，后者则为根本原则所不许”。说明中共愿与国民党诚意地共同为实现民族独立、民权自由、民生幸福之三民主义新中华民国而奋斗，“但共产党绝不能放弃马克思主义信仰，绝不能将共产党的组织合并于其他任何政党”。1月25日，周恩来将中共中央的答复抄送蒋介石，并以个人名义致信蒋，表明中共深信两党有长期合作的必要与可能。要求国民党在五届五中全会上对国共两党关系和合作前途确定一个基本的认识。周恩来还提出，为解决目前两党间的具体纠纷，可先由两党中央各派若干人同往各地视察，能就地解决者解决之；不能解决者，来国民党中央商讨。但蒋介石见谈判桌上无法解决共产党问题，转而寻求在抗战中以武力解决共产党，致使国共间磨擦不断增加；他甚至冒天下之大不韪，发动了皖南事变，致使两党关系的谈判中断。因此，关于两党关系的谈判没有明显成效。
1942年7月，国共重开两党谈判。太平洋战争爆发后，蒋介石虽想乘机对共产党发动内战，但又觉时机不成熟。中共中央则认为此时的中国不应强调党派之争，而是要以反侵略战争为重，国共合作继续抗日。因此，中共中央决定主动利用时机，争取国共两党关系的改善。1942年7月17日，周恩来在重庆约见张治中，提出重开两党谈判。21日，周恩来同蒋介石会谈，向蒋表示：中共希望就一些问题同国民党进行谈判，以改善两党关系。但蒋介石误以为中共主动要求谈判是因处境艰难，想利用这一机会使中共屈服，很快地答应了中共重开谈判的要求。从是年10月到翌年6月底周恩来离开重庆为止的这段时间内，周恩来会同中共中央派来的林彪就两党关系问题，向国民党多次提出解决办法，主要有：共产党在抗战建国纲领下取得合法化，并实现三民主义；国民党中央可在共产党控制的地区办党办报，共同实现三民主义。然而。国民党中央认为中共所提原则与国民党方面要求“相距甚远”，表示不能接受，致使谈判一度搁浅。1943年5月，共产国际宣布解散，蒋介石以为解决共产党的时机已到，决定用武力解决共产党，不再进行谈判。国民党谈判代表张治中明白告知周恩来，共产党要想解决两党关系只有两个办法：一是交出军队，组织可合法；一是同国民党合并。现只等中共的意见。周恩来立即指出了国民党当局这种想法的错误及危害，并说“两党问题所以不能解决，主要是国民党政治不开放”，如各党派关系、民主问题和对中共停止压迫本来都是可以先做的。张治中对周恩来的说法不无同情却无能为力。此后不久，周恩来回延安参加整党整风运动。
1944年9月，国民参政会参政员林伯渠代表中共中央在国民参政会三届三次会上提出了废除国民党一党专政。召开各党派会议，成立“联合政府”的主张，得到了广泛的响应。美国政府此时也因太平洋战场的需要，开始调整其对华政策，加紧对蒋介石政权的巩固与扶持，以取代日本在中国的地位。要扶持蒋介石。必须处理好国共关系，因为美国政府深知：共产党是中国的重要抗日力量，领导着一支有着丰富战斗力的军队。如果国共在日本战败前发生内战，国民党就有垮台的危险。他们认为，只要共产党交出军队，战后就能够维持蒋介石的统治。因此，美国政府不仅赞同共产党提出的“联合政府”的主张，并积极参与到国共谈判中来。1944年11月7日，美国总统私人代表赫尔利飞抵延安，与毛泽东、朱德、周恩来等进行了三天的会谈，达成了五点协议。为了实现“联合政府”的主张和国共两党长期合作的良好愿望，周恩来与赫尔利同机回到了重庆。对中共与赫尔利达成的五点协议，蒋介石提出了三点“反建议”，只字不提“联合政府”，实际上完全拒绝了延安达成的五点协议。赫尔利一反在延安时的乐观，转而赞同蒋的“反建议”，并将“反建议”转交周恩来。周恩来明知原先的协议已无法达成。但本着尽一切可能争取好的结果的愿望，收下了蒋的“反建议”，并表示愿意对这三条建议加以研究。周恩来、董必武先后与蒋介石、宋子文、王世杰和赫尔利、魏德迈（驻华美军总司令）、麦克鲁（驻华美军参谋长）等人进行了一系列会谈和接触，对美国政府支持中国政治民主化，帮助改善国共关系所做的努力表示感谢，要求其信守延安协议，坚持推动中国政治民主化。由于国民党方面的“反建议”与五点协议“距离太远”，谈判没有成效。周恩来、董必武返回延安。
回到延安后，周恩来多次致信赫尔利，阐明国共谈判未有结果的原因是因为国民党当局拒绝五点协议，说明不再去重庆谈判的理由。由于赫尔利一再要求周恩来再赴重庆谈判。为了不再在联合政府问题上“继续抽象地探讨”，周向国民党当局提出了四条具体要求：（1）释放政治犯；（2）撤销对边区的包围和对华中、华南抗日武装的进攻；（3）取消限制人民自由的各种禁令；（4）停止特务活动。请赫尔利转交国民党当局。
为了表示中共对解决国共关系的诚意，在赫尔利的再三邀请下，1945年1月24日，周恩来又一次飞抵重庆，与国民党就成立“联合政府”问题进行谈判。
行前，周恩来向新华社记者发表声明：“目前全国人民所期望于国民党的，实为立即成立民主的联合政府与联合统帅部，承认一切抗日党派的合法地位，取消一切镇压人民自由的法令，废除一切特务机关，停止一切特务活动，释放政治犯，撤销包围陕甘宁边区和进攻八路军、新四军的军队，承认中国解放区一切抗日军队及民选政府的合法地位等等”。到重庆后，周恩来立即与蒋介石、宋子文、王世杰、张治中和赫尔利等人进行了10多次会谈，除要求国民党当局实行先前提出的四条具体要求外，主要是要求国民党迅速召开党派会议，并起草了党派会议的协议草案交给王世杰。草案内容是：党派会议应包含国民党、共产党和民主同盟三方面代表；有权讨论和解决结束一党统治、改组政府、起草施政纲领；保证各代表有平等地位和来往自由等。这一提议和协议内容成为抗战胜利后，召开政治协商会议的基础。但蒋介石坚决反对成立“联合政府”。他明确告诉周恩来：不接受组织“联合政府”的主张，党派会议等于分赃会议，组织“联合政府”无异于推翻政府。这等于封死了谈判的大门。赫尔利为了笼络中共，提出：中共交出军队，由美国军官做总司令，共产党人为副的建议。周恩来对此坚决拒绝。
