通过这样一种方式处理之后，地方政府债务实际上就已经从账面上被隐形了！如果再经过地方融资平台之间的交叉担保等一系列看似商业化的运作环节之后，地方政府的或有债务在很多时候可能都不会被外界所关注。更加微妙的是，一旦某个融资平台公司发生了实质性风险，地方政府大可以撇清干系，以协调者的身份出来进行干预，同时通过创设新的融资平台换副“马甲”进入市场进行融资。由此，地方政府不仅可以绕开很多诸如不能列预算赤字、不能进行信贷担保之类的限制条款，而且还可以使监管当局对地方政府债务风险的监控变得更为困难。从这个角度来看，地方政府通过组建地方融资平台绕开限制其对外融资的体制与政策障碍的过程，同时也是一个将地方政府债务隐形化的过程。在地方政府融资平台的债务问题开始暴露并引起广泛关注之前，很大程度上正是由于它所造成的地方政府债务隐形化的趋势，再加上土地财政的支撑，才会使得地方政府的债务风险问题在过去几年间似乎看起来已经变得无足轻重，从而逐步淡出公众视线。
在2009年下半年地方政府融资平台的债务问题暴露之初，由于缺乏较为可靠的数据信息，各界对地方政府融资平台的债务规模没有一个准确的估计，诸多测算结果之间存在较大差异。不少国际投资银行机构和一些海外观察家也都根据各自掌握的信息对地方融资平台的债务规模进行了估测，其中有一些各界广泛关注和引用的估计结果在很大程度上夸大了真实情况，使得对现阶段中国地方政府债务风险的评估在一定程度上转向了对最近一轮经济刺激政策效果和经济回升质量的评价，甚至转向了对中国经济中长期发展前景的评判。2010年年初以来国际市场兴起的一些看空中国经济的言论和做空中国经济的投机行为，大抵与此有关。由此更不难看出地方政府债务模糊化和隐形化可能造成的严重危害。
无论是从强化地方政府公共基础设施建设的资本预算约束还是从确立地方政府债务的长效治理机制的角度来看，地方政府债务信息透明化都是一个最基本的立足点。地方政府债务隐形化可能造成的主要问题是投资者、金融机构和监管当局难以对债务规模及其偿付风险进行合理评估或有效监控，因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警，由此更容易造成地方政府过度举债的问题。同时，由于无法对地方政府的适度举债规模形成一个合理的判断，强化对地方政府公共投资计划的资本预算约束也将成为一句空话。从这个角度来看，当前由于地方政府融资平台所导致的地方政府债务隐形化趋势不仅跟地方政府债务治理的政策目标背道而驰，同时也不符合公共财政体制建设和投融资体制改革的发展方向。
“国发[2010]19号文件”要求对地方政府融资平台公司按照以下原则进行分类清理整顿：（1）对于只承担公益性项目融资任务并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理；（2）对于承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；（3）对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等相关法律的规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，同时也可通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。
我们认为，“国发[2010]19号文件”中提出的禁止地方政府融资平台公司为主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目融资，并且要求对只承担此类公益性项目融资任务的融资平台公司进行清理处置的规定，对于切断地方财政跟融资平台公司之间的隐形债务关系而言非常必要；而要求具有稳定经营性收入的公益性项目及其融资平台公司完善治理结构实现商业化运作，并且推向市场引入民间资本的规定，也可谓拓宽公共基础设施建设资金来源的应时之举。但是从“国发[2010]19号文件”出台前后，以及财政部、发改委、中国人民银行、银监会等四部门关于贯彻“国发[2010]19号文件”相关事项的联合通知下发前后，相关部门与地方政府之间就清理整顿地方融资平台的具体实施细则展开的激烈博弈过程和相关文件规定最终作出的妥协结果来看，当前对地方融资平台的清理力度存在明显不足。
按照我们的理解，对地方融资平台以及地方政府债务的治理，除了前面提出的强化公共投资计划的资本预算约束之外，核心的一点就是要促进地方政府债务信息的透明化。为了实现这一目标，应该考虑采取以下几方面的政策措施：首先，经过清理整顿之后留存的地方融资平台公司应该真正确立独立的市场主体地位；为此，应该使其完全与地方政府脱钩，彻底改变原先以土地储备作为抵押支持的融资模式；同时要鼓励其通过引入民间资本促进投资主体多元化。其次，大力发展市政债券市场，对于具有稳定经营性收入的公益性项目，允许相关的地方融资平台公司通过发行收益债券进行融资，以发债项目未来收益作为偿债资金来源，此前发行的“城投债”今后可考虑转换为此类收益债券；对于主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目，允许地方政府发行一般责任债券进行融资，以地方财政收入作为偿债资金的来源。最后，地方政府应该把不具有真正独立地位的地方融资平台统一纳入地方财政预算，此类地方融资平台确实需要通过商业银行贷款进行融资的，应该在地方财政和债务信息进一步透明化的基础上，把银行贷款纳入地方政府总体债务规模当中，实行严格的限额管理，并纳入统一的征信系统。
三、金融生态评价与债信评级可规范地方政府融资
中国作为一个大国经济体，各地区之间的金融生态环境存在明显的地区差异。这种地区金融生态环境差异所导致的地区间金融风险差异会直接影响到各地区的融资可获得性和融资成本。从理论上可以对此作出充分的解释：如果各地区之间存在显著的金融风险差异，假设金融资源在各个地区之间可以比较自由地流动，那么经过风险调整后的资金收益率在各地区之间就不会出现明显的差异；假若地区间的金融风险差异不能通过资金收益率的差异进行充分调整，那么金融资源就会从金融风险较高的地区向风险较低的地区流动。这是金融市场运行的基本逻辑。自20世纪80年代以来，金融学中大量相关理论和经验研究的结果进一步表明，内部控制和风险管理较为严格的金融机构会对投资资金的风险水平进行自我设限；换言之，对于风险较高的业务，即使投资资金的名义收益率较高，也可能会被主动放弃。我们通常所说的商业银行对借贷人的“惜贷”行为，就是由于商业银行为了控制风险而主动设限所产生的结果。值得注意的是，以上市场机制发挥作用的前提是金融机构必须拥有充分的信息能够对金融风险作出合理的评价。
我们在此前发布的金融生态环境评价报告中曾经指出，金融资源受地区金融风险差异影响从高风险地区向低风险地区集聚的趋势将形成一种市场推动力，促使各地区为吸引金融资源而改进金融生态环境，从而实现金融市场与地方政府之间的良性互动。通过构建和发展多层次的金融市场体系，通过强化商业银行的内部控制和风险管理，使得金融资源更为自由地在不同地区间流动，进而促使各地区能像改善当地投资环境一样，从法治环境、行政监管、金融发展、诚信体系建设等各方面入手，致力于改善当地的金融生态环境，这正是我们进行地区金融生态环境评价的根本目标。但是，自2008年下半年以来，商业银行地方政府融资平台贷款激增的事实表明，在当前地方政府主导区域经济运行的体制环境下，由于地方政府层出不穷的隐形干预，加上银行体系内部控制和风险管理方面存在不足，商业银行难以对此类信贷风险作出合理的评价。而作为地方融资平台最终信用主体的地方政府债务和财务信息不透明则是这其中的重要原因之一。这意味着，当前试图通过单纯的商业银行内部体系改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目标几乎是一项不可能完成的任务。
（2）质押贷款 17 654 23.9 (10)
