与此同时，各有关部门的监管行动也已经开始全面启动：2009年下半年，中国人民银行、发改委、银监会、审计署、国务院发展研究中心等部委多线深入，摸底地方政府融资平台借贷和发债的风险；在2010年1月5~6日举行的中国人民银行2010年度工作会议上，周小川行长提出“要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金”；2010年1月26日，在银监会召开的2010年第一次经济金融形势分析通报会上，刘明康主席提出，金融机构要“全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查”；2010年4月20日，银监会2010年第二次经济金融形势通报会再次强调各银行业金融机构要按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的要求切实做好地方政府融资平台贷款风险管控工作；2010年5月10日，中国人民银行发布的《2010年第一季度中国货币政策执行报告》将“加强对金融机构的风险提示，加强地方融资平台公司贷款风险管理”列为下一阶段的主要政策思路之一；2010年6月23日，国家审计署2009年度审计工作报告披露对地方政府性债务管理的审计情况，提出“部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险”；2010年7月30日，财政部、发改委、中国人民银行、银监会四部门联合发布《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》，对“国发[2010]19号文件”进行细化和说明，并要求各地财政部门在10月31日之前上报对地方融资平台公司债务的清理核实情况；2010年9月17日，中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2010）》特别提及地方融资平台和地方债务问题，建议利用发行市政债券解决地方政府债务需求，提高地方政府债务和财务信息透明度，强化市场对地方政府信用的监督和约束。
当前相关监管部门正在按照“国发[2010]19号文件”的有关规定对地方政府融资平台贷款进行逐笔核实查对，要求从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题，对不符合规定的项目进行清理整顿，并采取整改保全措施；同时要求对融资平台公司实施分类管理，规定只承担公益性项目融资任务并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台将不得再从事融资业务；规定不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入地方融资平台；坚决制止地方政府违规担保承诺行为，规定地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。从总体上看，这些规范性要求的出台既有利于规范对地方政府现有债务问题的治理，也有利于在一定程度上抑制地方政府继续过度举债的行为，从而起到缓解地方政府债务风险的作用。我们在前面的分析中已经指出，当前如果不采取此类坚决果断的处理措施，区域性的财政风险和金融风险或将难以避免。
但是从地方政府债务治理的长效机制建设角度考虑，除了通过对地方融资平台债务的清理整顿化解当前面临的地方政府债务风险之外，更为关键的一点是，需要进一步强化对地方政府的资本预算约束。地方政府几乎总是具有突破预算约束限制，扩大财政支出规模的强烈冲动。在2004~2007年中央政府进行宏观调控的过程中，针对地方政府项目投资居高不下的现象，人们议论最多的就是地方政府在“政绩驱动”之下“攀比国内生产总值增长”、“地方与中央进行政策博弈”的问题。有鉴于此，当时中央提出实行绿色国内生产总值核算（资源环境核算），并尝试将环境保护、民意调查、安全生产等指标纳入干部政绩考核体系，这些深化干部人事制度改革的举措无疑都是阻断政绩考核的利益驱动机制的必要举措。但值得注意的是，除了类似我们前面所列举的少数关于“形象工程”与“政绩工程”的极端案例之外，地方政府扩张公共投资的动力也可能并不仅仅只是源于“政绩驱动”。
地方政府扩张公共投资规模的原因也可能就是为了加快推进本地区的城市化建设步伐，提升对本地区的公共基础设施服务能力，比如改善本地区的基础教育、医疗卫生或者生态环境状况。长期以来，由于从中央到地方都存在盲目追求国内生产总值增长的片面倾向，因此许多地方政府在把大量资金投入到经济建设领域的同时忽略了城市设施和环境建设等方面的需要，从而造成城市基础设施建设欠账过多的局面。我们前面列举的浙江余姚和上海松江的案例就是这方面的典型例证。而现阶段如果要想在短期内从根本上改善城市基础设施状况，就只能依靠大量负债。但是我们认为，冰冻三尺，非一日之寒。试图在短期内把长期的历史欠账全都补上，即使不考虑各地政府时不时冒出的“形象工程”、“政绩工程”等各种问题，这样的思路在实际中也是不可行的。当前地方政府融资平台债务激增的事实表明，不管是从地方政府财力还是从全部的政府财力来看，现期的政府财力都不可能支撑规模如此庞大的资本支出需求。因此，当前如果试图真正有效控制地方政府债务，最主要的就是要强化对地方政府进行公共基础设施投资的资本预算约束，适度控制地方政府主导的城镇化发展进程。
强化公共基础设施建设投资的资本预算约束的核心要义在于，城市基础设施建设是一个长期持续的过程，在一个城市的基础设施建设达到一定的水平之前，通常都要求地方财政为此安排持续的资本性预算支出。图4–21也从一个侧面反映出这样一个特征。我们从该图中可以看到，即使是北京、上海等几个中国最为发达的城市，在经过多年巨额城市建设资金投入之后，其城市建设资金需求迄今仍然居高不下。有鉴于此，城市基础设施建设通常都需要在审慎设计的城市发展规划基础上有一个可持续的融资机制予以支撑方才可行。
但是，当前中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划，从规划论证到实施运行的各个环节都缺乏审慎的设计和广泛的公众参与，城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节，绝大多数地方的城市发展总体规划当中甚至根本没有实质性的公共资本投资预算计划。由此导致城市基础设施的建设普遍缺乏系统性，往往是哪个具体项目得到资金就先上哪个，项目建设资金预算不足就继续追加预算。考虑到相关监管部门不会对在建工程采取强硬的清理整顿措施从而造成实质性的损失，当前最理想的城市建设模式就是用有限的资金在短期内启动尽可能多的建设项目。至于什么样的公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化目标，或者说如何从社会发展角度安排项目建设优先顺序的问题，则基本不在地方公共资本投资政策决策的议事范围之内。
通过以上分析不难看出，要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手显然是远远不够的。毕竟，世界上几乎没有不缺钱的政府，而罗马也不是一天就能建成的。为此，治理地方政府债务问题的当务之急，是需要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制。在此基础上，才能谈得上建立可持续的地方政府融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。
二、发展市政债券市场可促进地方政府债务透明化
在前面的讨论中我们曾经指出，地方融资平台可以说是地方政府为满足对外融资需求而采取的形式上看来更为市场化的融资模式创新。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产，并通过直接或间接的政府担保方式组建地方融资平台公司，其根本目标就在于为了从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门规定的准入门槛，以便获取外部融资，进而能够将资金用于由当地政府主导的公共基础设施建设项目。地方政府采取组建地方融资平台公司这种变通手法进行对外举债比政府直接举债具有多方面的好处。首先，地方政府融资平台是独立的企业法人，符合向商业银行借贷的主体资格；其次，地方政府很容易通过财政拨款或注入土地、股权等各类资产的形式使地方融资平台达到政府投资项目资本金不低于30%的要求；最后，地方融资平台可以利用土地使用权甚至未来的财政补贴资金作为抵押申请商业银行贷款或者申请公开发行公司债券，而且还可以通过融资平台之间互相担保提高信用级别。
除此之外，更为重要的一点在于，地方融资平台公司能够以一种市场化的方式使得地方政府的债务隐形化。地方政府通过直接或者间接的担保措施利用地方融资平台公司进行融资，而不是直接进行借贷。从地方政府资产负债表的角度来看，这实际上相当于把原先的常规负债项目转变成为表外融资业务。换言之，原先的常规负债项目通过融资平台这个中间环节后已经变成了或有负债。尽管地方融资平台债务的最终信用主体是地方政府，其债务偿付能力也跟地方政府的财政状况密切相关，但是融资平台公司还具有形式上的独立性。
（2）质押贷款 17 654 23.9 (9)
