在体制转轨的过程中，某些体制的改革“超前”或“滞后”引起的不协调问题都可能造成无效率的结果。这是转轨经济体的一个最基本的特征。在一些市场经济体制比较发达的国家，由于各项体制之间的协调性相对较好，这种因“体制之间的相互不协调”而产生的金融生态环境问题不突出，因而不需要予以特别关注；而在中国这样的体制转轨国家，解决这种因体制不协调而造成的金融生态环境问题对于推进银行体系的改革就具有特别的重要意义。它不仅可以说明为什么那种一味地鼓吹股权结构分散化的论调并没有抓住中国银行体系改革问题的关键，也可以说明为什么在当前的体制环境下，试图通过单纯的银行体系改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目的几乎是一项不可能完成的任务。
（2）质押贷款 17 654 23.9 (4)
通过考察地方政府举债模式的演变过程，我们可以更进一步看到地方政府是如何通过层出不穷的融资模式“创新”绕开金融市场的各种准入门槛和监管规定，并通过对金融机构实施隐形干预影响金融资源的配置结果的。国家行政学院的时红秀教授曾经对地方政府举债模式的演变过程进行过深入的总结。实际上，地方政府举债模式的演变过程向我们展示的是地方政府为实现融资目标，如何跟金融机构以及相关监管部门博弈的过程。由此也可以看出，强化地区金融生态环境建设，不断化解因体制不协调而造成的金融生态环境问题，弱化地方政府对金融体系可能施加的行政影响，是中国这样一个转轨经济体在促进金融体系改革的过程中所需要面对的一项特殊课题。
我国《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这些规定意味着地方政府没有合法融资和对外担保的体制通道。随着公共财政体制建设的不断推进，地方政府创设预算外收入受到的限制越来越严格；在强烈的资金需求驱动下，地方政府除了变卖所有法律规定属于国家所有但归于当地控制的土地、矿产等各种资源之外，对外举债的手段也随着金融监管环境的变化而不断翻新。
地方政府绕开各种政策法规的限制进行大规模市场化的融资行动，主要始于1998年的政府财政刺激计划。当时为了应对亚洲金融危机，允许地方政府大举扩张投资规模。为解决地方政府所属土地储备中心的资金问题，一些地方政府开始将没有信贷准入资格的事业单位进行公司制改造，然后找到金融机构与地方政府合作，对这些转制企业或者干脆直接对地方政府进行授信。2002年11月，安徽省政府通过与国家开发银行签订“打捆贷款”协议获取数百亿元基础设施建设贷款，首开省级政府的“银政合作”模式；随后，一些股份制商业银行和大型国有商业银行多有效仿。这种由地方政府采用土地收益、财政资金以及其他规费收入作为偿贷保证，由大型国有银行以巨额长期贷款支持地方政府进行基础设施项目建设的投融资模式，就是一度盛行全国的“银政合作”与“打捆贷款”模式。由于“打捆贷款”的具体用途复杂不清，信贷风险难以监控，这一政府融资模式在2006年的宏观调控过程中被监管部门叫停。当时国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会等五部委曾经联合发布通知，要求金融机构立即停止一切针对地方政府的“打捆贷款”和相关授信活动。
在此期间，还出现过其他一些较为罕见的地方政府举债方式。例如，2004年年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区在1992~2001年10年间违规发行地方政府债券3.75亿元。由于明显违反相关法律法规规定，这种被称为“青羊模式”的政府融资模式并不流行。2003年6月23日，鞍山市政府委托当地所属的鞍山信托设立“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”，首次募集资金3亿元，并在上海证券交易所公开发售；当年7月10日鞍山市人大批准政府议案，同意利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算。这种利用信托公司在证券市场上为地方政府建设项目进行债务融资的“鞍山模式”不仅需要通过证券监管机构的一系列审批程序，同时还需要担负证券市场的各种信息披露义务，准入门槛相对较高，因此也不流行。
当前各界普遍关注的地方政府融资平台债款可以说是地方政府为满足对外融资需求而采取的一种形式上看起来更为市场化的融资模式创新。地方政府融资平台较为知名的当属重庆“八大投”。从2002年年底开始，重庆市通过国债、规费、土地、存量资产注入以及税收返还等方式，于一年间迅速组建起重庆地产集团、水务集团、交旅集团等八大政府建设性投资集团，开始举借大量银行贷款用于城市建设。重庆“八大投”所采取的由地方政府控股不同行业企业的运营模式，跟上海等部分国内城市由政府控股市属企业进行城市建设开发和基础设施运营的模式比较类似。不同之处在于，重庆“八大投”的项目资本金基本来自国家开发银行提供的软贷款，换句话说，重庆“八大投”的融资模式是以长期开发贷款作为“自有资本金”，然后再进行普通融资。相关政府部门直到最近仍对重庆“八大投”的融资模式表示认可，在2009年2月由财政部、世界银行和重庆市政府联合举办的“城市基础设施建设投融资”国际研讨会上，这种模式更受到一些世界银行官员的热捧，认为重庆经验对中国其他城市的发展建设具有借鉴意义。
2008年年底，面对世界金融危机造成的严峻形势，中央提出4万亿元投资计划。为了解决4万亿元投资计划中地方配套资金的来源问题，有关部门提出支持有条件的地方政府组建投融资平台。几乎是在一夜之间，各地政府开始竞相效仿，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”，群起打造此类政府融资平台；组建地方融资平台的各级政府也迅速从省级扩展至地县市，甚至延伸到乡镇一级政府。现在的事实证明，这又是一场典型的“一放就乱”的游戏。有关部门的统计结果显示，自2008年第四季度以来，地方融资平台公司举债资金除了约有10%左右真正用于解决中央提出的4万亿元投资计划中要求地方配套的资金之外，其余部分主要用于地方政府安排的建设项目。而根据国家发改委于2010年8月9日下发的《关于抓紧做好扩大内需中央投资项目有关工作的紧急通知》（发改电[2010] 288号）中披露的信息，截至2010年6月，前四批扩大内需的中央投资项目当中仍有442个项目尚未开工，其中第一批项目3个，第二批54个，第三批63个，第四批322个；在这422个未开工项目中，四川占82个，江西占80个，广东占55个，甘肃占41个，河北占31个。
我们认为，商业银行较为宽松的信贷投放政策毫无疑问是造成地方融资平台贷款激增的直接原因。但是不少内部治理结构相对更为完善的股份制商业银行以及股份结构更为多元化的城市商业银行甚至比大型国有商业银行和作为政策性银行的国家开发银行的信贷策略更为激进的事实则充分说明，这场地方政府融资平台贷款的盛宴固然暴露出当前商业银行内部治理结构和风险管理机制方面存在的缺陷，而更重要的原因则是由于金融机构赖以生存与发展的外部金融生态环境存在明显的缺陷；相较于商业银行的内部控制机制和相关从业人员的道德风险问题来讲，地方政府及其融资平台存在的问题显然要大得多。透过发改委下发的要求抓紧落实422项尚未开工的4万亿元投资计划项目的紧急通知可以看到，地方政府在“为中央政府投资项目配套资金融资”的名义下因时而动，迅速组建政府融资平台获取巨额信贷资金，而这些资金事实上却已基本被挪作他用！从前面针对地方融资平台信用风险和操作风险的分析不难看出，跟几年前盛行一时的“银政合作”与“打捆贷款”的融资模式类似，现在地方融资平台贷款盛宴的帷幕也已经开始下落。
除了地方政府融资平台贷款之外，“银政信”合作和“城投债”模式是地方政府及其融资平台获取外部资金的另外两个重要途径。所谓“银政信”合作模式是指银行、政府和信托公司三方合作的融资模式：银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，地方政府向银行和信托公司出具回购信托产品的承诺函，这些资金投资于地方政府融资平台的债权或股权。例如，2008年7月，中融信托、昆明市政府与富滇银行联合发行20亿元“新昆明信托”理财产品，中融信托将受托资金用于对昆明市土地开发投资经营有限公司（以下简称“昆土投”）的增资扩股，期限两年，期满后昆明市国资委按约定价格溢价回购中融信托持有的“昆土投”股权，如到时未按约回购，昆明市财政局承诺回购，这部分资金将纳入当年财政预算安排并提请人大审议。“新昆明信托”首发后，“银信政”合作融资模式迅速复制。仅2009年1~5月，此类信托产品规模已超过1 000亿元，募集资金多数被用于作为项目资本金。比之“鞍山模式”，现在的“银政信”合作模式省去严格的公开信息披露，操作起来要简单得多。
被称为“准市政债”的“城投债”是城市建设投资类地方融资平台公司在债券市场上公开发行的公司债券。“城投债”最早起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一就是1992~1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。2006年9月，合肥市建设投资控股（集团）有限公司在安徽首家发债成功，随后省内各家机构开始群起效仿。但安徽的“城投债”发行数量还在浙江、江苏等省之后。2009年以来，在地方政府大量举债的背景之下，“城投债”规模开始迅速扩张：2005~2008年年底的4年间，城投债的发行总量只有1 585亿元；而在2009年的前8个月，就共计发行64只“城投债”，融资金额达845.5亿元。
值得注意的是，2009年3月，中国人民银行和银监会曾经联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。从目前的情况来看，地方政府及其融资平台显然更偏好通过银行贷款进行融资。正如我们前面已经指出的，或许对于地方融资平台公司而言，获取银行信贷跟发行企业债、中期票据等融资工具相比最大的一个好处就在于，平台公司不需要为此面对更多的交易对手，更不需要履行更为苛刻的信息披露义务。
相比之下，从地方政府融资平台公司直接通过商业银行贷款到发放“银信政”合作理财产品，再到发行“城投债”，尽管每一种融资模式盛行的背后都蕴涵着地方政府对外部资金的强烈需求，但是不难看出，对于地方融资平台公司而言，一个显著的变化在于，融资平台公司需要为获取外部融资而履行更为严格的信息披露义务。我们前面曾经指出，尽管我们从“城投债”的募集说明书中能够看到许多违规操作的现象，但是如果不是通过这个渠道，在商业银行贷款这种类似私募资金的融资方式下，这些问题并非不存在，而是可以被隐藏得很深。在当前的情况下，无论是为了限制地方政府对信贷资源配置施加行政影响，还是为了遏止地方政府过度举债，阳光化、透明化都是必须迈出的第一步。如果没有更加广泛的市场参与，由商业银行单独面对具有强大资源支配能力的地方政府，不管是要防范其对信贷资源配置的行政影响还是要限制其过度举债，都是几乎不可能达成的目标。
三、债务隐形化趋势很可能导致地方政府过度举债
地方融资平台作为地方政府为满足对外融资需求而采取的一种形式上看起来更为市场化的融资模式创新，是地方政府在现实的资金需求压力下为绕开现行的体制与政策障碍而采取的变通手法。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产并通过直接或者间接的政府担保方式组建地方融资平台公司，其根本目的就在于从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门规定的准入门槛，以便获取外部融资，进而能够将资金用于由当地政府主导的建设工程。在这个问题上，形式对地方政府而言远比内容更重要。前面论及的各种地方融资平台乱象的产生根源即在于此。
