图4–14 金融机构地方政府融资平台贷款占比状况
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
从各家金融机构地方融资平台贷款余额的增长状况来看，国家开发银行和农业发展银行这两家主要政策性银行在2009年年末融资平台贷款余额同比增速分别仅为32.6%和35.1%，显著低于同期全部金融机构地方融资平台贷款余额70.4%的增长速度，在各家金融机构当中基本处于垫底的行列。除了2007年新组建的中国邮政储蓄银行之外，所有国有商业银行和股份制商业银行的融资平台贷款余额同比增速都远远高于国家开发银行和农业发展银行（参见图4–15）。
（2）质押贷款 17 654 23.9 (3)
在“工农中建”以及交通银行、兴业银行、上海浦东发展银行、中信银行、民生银行、光大银行等10家提供地方融资平台贷款的主要商业银行当中，尤其值得注意的是中国银行、中国农业银行和兴业银行（参见图4–14和图4–15）。
兴业银行2009年年末融资平台贷款余额占全部金融机构地方融资平台贷款余额的2.7%，2009年新增地方融资平台贷款1 425亿元，占全部金融机构新增地方融资平台贷款的4.7%；除了“工农中建”加上交通银行这5家大型商业银行之外，兴业银行在同类型股份制商业银行当中新增平台贷款占比位居第一，基本与农业发展银行持平；平台贷款余额占比位居第二，仅次于上海浦东发展银行，与民生银行基本持平；2009年年末平台贷款余额同比增长262%，在全部金融机构中位居第二，仅次于恒丰银行，而后者同期新增平台贷款和平台贷款余额占比分别仅为0.4%和0.2%。中国银行和中国农业银行2009年年末平台贷款余额同比分别增长219%和140%，在5家大型商业银行中位居前二；其中中国银行2009年新增地方融资平台贷款3 702亿元，占全部金融机构新增地方融资平台贷款的12.1%，新增平台贷款规模仅比国家开发银行低535亿元，比工商银行高出565亿元；在2009年第四季度几乎所有主要商业银行融资平台贷款余额增速较第三季度开始下降的同时，中国银行和中国农业银行当季分别增长了12.7%和36.4%。
考虑到各家金融机构的资产规模差异较大，以上有关各家机构融资平台贷款占全部金融机构平台贷款比重的统计数据还不能充分反映不同机构的经营风格差异。为此，需要进一步考察各家金融机构的融资平台贷款相对于其自身一般贷款总量的占比状况（即平台贷款集中度指标）。截至2009年年末，全部金融机构地方融资平台贷款余额集中度（平台贷款余额/一般贷款余额）约为20.4%。
从各家金融机构2009年年末地方融资平台贷款余额集中度的分布状况来看，除了国家开发银行之外，中国邮政储蓄银行、农业发展银行、光大银行、兴业银行、渤海银行和上海浦东发展银行的平台贷款余额集中度都超过25%；民生银行、广东发展银行、恒丰银行、交通银行、中信银行、浙商银行以及作为一个整体进行测算的城市商业银行的平台贷款余额集中度超过20%；深圳发展银行、中国银行、工商银行和建设银行的平台贷款余额集中度超过了15%。2009年全年金融机构地方融资平台新增贷款集中度（平台贷款增量/一般贷款增量）约为34.5%。从各家金融机构2009年地方融资平台新增贷款集中度的分布状况来看，农业发展银行的新增平台贷款集中度超过70%；国家开发银行和兴业银行超过60%；上海浦东发展银行、深圳发展银行、广东发展银行、光大银行、交通银行和民生银行的新增平台贷款集中度处于40%~50%之间；中信银行、渤海银行、中国银行、农业银行、恒丰银行、华夏银行、建设银行和工商银行处于30%~40%之间（参见图4–16）。
前面针对融资平台贷款区域分布状况的分析已经提及，如果将金融机构地方政府融资平台贷款余额集中度警戒监管阈值设为15%，金融机构地方融资平台超额贷款总量约为1.96万亿元，约占全部融资平台贷款余额的26.6%；其中东、中、西部金融机构的平台超额贷款总量分别为8 953亿元、3 714亿元和5 726亿元。如果将金融机构地方政府融资平台新增贷款集中度警戒监管阈值设为25%，金融机构地方融资平台超额贷款增量约为8 421亿，约占全部融资平台贷款新增量的27.6%；其中东、中、西部金融机构的平台超额贷款新增量分别为5 183亿元、978亿元和2 062亿元。现在我们进一步考察一下这些超额平台贷款在各家金融机构之间的分布状况。
在除政策性银行和农村合作金融机构之外的主要金融机构当中，如果以15%作为融资平台贷款余额集中度警戒监管阈值，光大银行、中国邮政储蓄银行以及作为一个整体进行测算的全部城市商业银行的地方融资平台超额贷款总量都超过1 000亿元；兴业银行平台超额贷款总量超过900亿元；交通银行、上海浦东发展银行和民生银行都超过700亿元；中信银行和中国银行超过400亿元。如果以25%作为融资平台新增贷款集中度警戒监管阈值，中国银行和兴业银行的融资平台超额贷款新增量超过800亿元；农业银行、交通银行和工商银行超过500亿元；上海浦东发展银行和建设银行超过400亿元；民生银行、中信银行和光大银行超过300亿元；广东发展银行和深圳发展银行超过150亿元（参见图4–17）。
综合起来看，这些数据很容易让我们产生一种强烈的感觉，那就是：无论是那些内部治理结构相对较为完善的股份制商业银行，还是经过一系列强有力的改革之后内部治理结构和风险管理机制已经逐步得到强化的国有商业银行，或者是那些股份结构较为多元化的城市商业银行，其经营策略似乎都在向作为政策性银行的国家开发银行靠近！我们要寻求对地方政府债务的长效治理机制，显然不能对这种看似比较奇怪的变化熟视无睹。
图4–17 金融机构地方政府融资平台贷款超额状况
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
二、强化金融机构内部治理仍难抵挡政府隐形干预
商业银行因向地方融资平台集中放贷造成的信贷风险很容易使人联想到这些银行的内部管理机制可能存在较为严重的问题，进而对中国过去这些年针对银行体系的改革成效产生怀疑。我们认为，少数商业银行在信贷风险监控方面可能确实存在一些问题，但是当前最主要的问题并不在于银行体系的内部管理机制。实际上，在当前的体制环境下，试图通过单纯的银行体系内部改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目的是一项非常艰巨的任务。
对于中国大型国有商业银行的改革成效问题，过去几年间曾有境外机构在它们发布的分析报告中提出过一些批评。这些境外机构认为，中国大型国有商业银行改革问题的要害在于政府依然是银行部门的主要股东，并且没有任何迹象表明政府打算在近期内放弃对主要银行的控股权；由于股份制改革不彻底的原因，这些大型国有商业银行的实际运作几乎没有发生任何变化，许多银行仍然将大量资金贷给国有企业，而且贷款也几乎完全没有根据商业风险进行定价。更有甚者，这些大型国有商业银行不仅没有考虑贷款企业的赢利能力，而且“在利润率更高省份”的贷款份额“实际上在下降”。为此，它们建议大型国有商业银行应该进一步分散股权结构，提高业务运作透明度，并引入“一套标准的银行经理人业绩激励机制”，通过激励银行经理人，保证银行经营业绩得到持续改进。而在当前地方融资平台债务膨胀、商业银行平台贷款激增的情况下，又有一些海外观察家进一步提出，未来几年因地方政府债务危机造成的商业银行呆坏账高企将使得过去10年来中国对银行体系进行的改革成为一场笑话。
在此前发布的中国城市/地区金融生态环境评价报告中，我们曾经对那些境外机构有关中国大型国有商业银行改革成效的分析报告提出过针对性的批评。我们认为，金融体系并不是一个能够独立创造金融产品和金融服务的系统，它的运行关系到它赖以生存的制度环境以及其中的政治、经济、文化、法治等各项基本环境要素；金融体系的任何微观机制都需要依托一定的宏观环境和制度条件才能得以运行。中国现阶段面临的金融风险固然有金融机构内部治理结构缺陷方面的原因，更有金融业生存与发展的外部金融生态环境不良的深刻根源。中国金融业的问题事实上是中国经济和政治体制转轨过程中诸多体制性矛盾累积之后的集中表现。如果这些矛盾得不到有效解决，金融机构微观治理结构层面的改良并不一定能够保证金融业发挥有效的资源配置作用，金融风险同样也会发生并且积累成灾。
在过去30年的改革进程中，尽管我们从一开始就不断地强调要“党政分开”、“政企分开”、“减政放权”、“松绑让利”、“转变政府职能”、“推进体制改革”，但是一个明显的基本事实是，各级地方政府支配资源的能力并没有因此而减弱，实际上近年来还存在不断加强的趋势。由于各级地方政府可以通过各种方式控制土地、矿产等基本要素资源的市场价格，并且拥有对各项经济活动的市场准入条件近乎绝对的控制能力，由此造成的结果是国民经济的运行具有极强的政府主导色彩。在这样一个政府主导资源配置的经济体系当中，商业银行即便能够通过强化内部治理将来自政府层面的直接干预拒之门外，但是迫于经营上的压力，最终还是无法挣脱现行体制框架的约束，要想廓清政府与银行之间纷繁复杂的关系绝不是一件容易的事情。
过去10年来，中国对金融体系的改革已经取得了显著进展。无论是从直接融资与间接融资的相对占比还是从两类融资方式的内部构成角度，均可以看到明显的融资渠道多元化的发展趋势，表明中国在构建和发展多层次金融市场体系方面的成效颇为显著。在银行体系的改革和发展层面，在股份制商业银行不断发展的同时，大型国有商业银行在经过财务重组、股份制改造和股票公开上市等一系列强有力的改革之后，其内部控制和风险管理也正在逐步得到强化。但是，由于政治体制改革滞后、社会诚信环境不健全等一系列制度层面的原因，前面提到的地方政府所掌握的对土地、矿产等基本要素资源的实际控制权，以及对各项经济活动几近绝对的市场准入权限，经常被金融机构视做是最值得信赖的抵押物。源于开发性金融机构的“银政合作”金融模式就是这种制度背景下的产物，而这种金融模式之所以会被各家主要商业银行竞相效仿，也正是由于同样的体制根源。在这样一种政府主导经济运行的体制环境下，金融机构必然会屈从于行政权力，金融资源的配置必然会服从于行政权力的意志。由此，地方政府就能够利用这种体制性的弊病在很大程度上掌控对金融资源的实际配置权。
我们在现实中也可以看到，尽管相关法律法规明确禁止地方政府直接举债，监管部门也比较注意防范地方政府对金融体系的行政干预，但是地方政府却几乎总是能够通过层出不穷的融资模式“创新”绕开各种金融市场的准入门槛和监管规定，进而实现其融资目标。尽管信贷资金的投放都是通过经由现代商业银行模式改造之后的银行体系及其专业化的审贷委员会按照规范的程序审批，但在当前这种政府主导资源配置的体制环境下，商业银行难以从根本上防御地方政府通过各种隐形方式对信贷配置施加行政影响。从这个角度来讲，单纯依靠强化银行体系的内部治理显然无法遏止地方政府过度举债的行为。对此，前面提及的当前一些内部治理结构相对更为完善的股份制商业银行在对地方政府融资平台集中放贷的过程中甚至比大型国有商业银行表现得更为激进的事实，就是一个明显的例证。
这意味着当银行体系的内部改造进行到一定阶段之后，就需要通过加快体制改革、转换政府职能、强化社会信用体系建设、促进以保护债权为中心的法治环境等一系列综合改革措施，才能进一步巩固和深化金融改革的成果。值得注意的是，我们并不是在倡导一种机械式的阶段论，也不认为在其他方面的体制改革没有到位之前，对银行体系的改革应该停顿。我们所要强调的是，任何单项的制度都只是整个制度环境体系当中的一个环节，要使该项制度能够发挥良性作用，需要其他相应的制度来协调和配套。
