第47章 制度的反思(下)(1)

一、以制度理性为“问责制”辩护

虽然不同程度、不同意义的问责行为在中国过去的政治运行中并不鲜见，但2003年，因防治非典疫情不力，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职，却使得问责制第一次清晰而又强势地进入中国社会公众的视野。从此，问责制成为了中国社会高度关注的一个话题。数年下来，爱之愈切，苛之愈刻，问责制在中国社会的实践中引发了众多的讨论。期待者有之，失望者也不少；赞同者固然很多，质疑者或许更多。在这样的背景下，对问责制进行一些审慎的反思与理性的分析，对促进问责制的健康、有效运行是有意义的。

（一）对问责制彰显的政治文明进步意义要充分肯定

问责制是一种制度安排，但又不仅仅是一种制度安排。在它身上寄托了我们对推进政治文明进步的希望，它事实上也确实已经肩负起了推动政治文明发展进步的使命。虽然从现在看，问责制还可能只是一个起步，甚至只是一个征兆，其问责效果不能过于高估、其问责范围也尚且止于局部与下层，但所蕴涵的政治文明进步的意义与价值却值得我们高度重视并大力宣讲。

——问责制的出现表明，责任概念进入了社会政治运行的规则，权力应该被问责。

权力，就其最基本意义来看，是指影响乃至支配他人的一种力量。德国学者马克斯.韦伯将权力定义为“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。问题是现代社会已经不再是习惯奴役或者视奴役为理所当然的社会，为什么还要允许权力的存在？答案其实很简单。社会上客观存在公共领域和公共利益，公共事务是必须去做的，公共利益也是必须去实现的。但这些事务与利益靠单个的个体是不能实现，也不会去实现的。于是社会就把处理这些事务的权力赋予某一机构（比如政府），某一群体（比如政府官员），让他们去承担处理公共事务、实现公共利益的责任。从这个意义来看，责任是权力存在的前提。现代政治通过“对责任的需要”解决了“权力为什么要存在，权力又为什么能存在”这一问题。

但是，很长一段时间以来，中国社会受传统习惯的影响，权力与责任一直是分离的，似乎权力就是一种可以为所欲为而没有、也不需有任何顾忌的特殊力量，也就是“特权”。问责制的出现，使得责任概念进入了社会政治运行的规则，从政治文明的层面告诉社会与社会公众，权力应该被问责，对权力问责是一件天经地义的事情。问责制的逻辑基础是有权力就必然要负责任，只要在权力范围内出现某种事故，必须有人为此承担责任。这些年来，温家宝总理对国务院明确提出“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行”的要求，就是这种政治文明意识的充分反映。

——问责制的出现表明，权利意识越来越为社会政治文化认同，官员可以被问责。

授予权力是容易的，制约权力就不那么容易了。那么靠什么来保证官员掌握了权力之后不会反过来不正当地强制压迫社会公民呢？这就是社会公民的权利。现代社会的权利概念，简单地讲就是公民或法人依法可以作的行为和享有的利益，这种行为和利益是国家通过宪法和法律予以保障的。公民有权依法自己去实施某种行为，也有权要求其他公民或者国家机关、社会团体、企事业组织去作或者不作某种行为，从而使本人得到一定的利益或者实现某种愿望。

关于权利与权力的关系，马克思曾讲过：“只有为了社会的普遍权利，个别阶级才能要求普遍统治。”所以，权利是权力来源，也是权力配置和运作的实际指向和界限。现代政治文明最基本的理念就是通过“权利”来制约“权力”。既然官员的权力是出于公共利益的需要，社会公民让渡出来的，那么社会公民在自己认为需要的时候收回“权力”就是他们天赋的、不可被剥夺的“权利”。

中国传统社会往往把官员看得比民众要高人一等。历史文化的潜移默化，社会民众习以为常了，官员自身也理所当然了。直到现在我们仍然有一些官员视自己为“父母官”“官老爷”。而另一方面，“为人民服务”，官员是人民的“公仆”，是人民的“勤务员”等等说法却往往被视为一种话语标签与实际行为大大脱节。问责制的出现，改变了这种政治文化的潜意识，使得中国的政治关系开始进入了现代政治文明应有的轨道。问责制所形成的政治文化让中国社会公众明白过来，在官员面前自己才是主人，官员是可以被问责的，这是作为社会公民最基本的权利。

——问责制伴生的政务公开造就了社会刚性压力，问责不再内部化。

我们在本文开始时提到，中国政治中其实一直有问责行为的存在，但为什么2003年及其以后的问责在社会中的反响巨大，此前的问责行为却好像印象不深。究其原因，这是问责制所伴生的政务公开导致的。换句话说，2003年以后的问责是一种公开行为，基本上是处于阳光之下，而此前的问责则更多是一种内部处理，乃至暗箱操作。

造成这种态势有两个原因。一个原因是，在2003年时中央政府为了体现控制疫情的决心，平息社会公众情绪，也为了整肃行政运行中的一些不良现象，通过公开高调的问责来借力用力达到上述目的。但现代物理学中的自组织理论表明，一个系统中的行为会自我加强、自我扩散，形成正反馈。公开透明的行为一旦启动，本身就会出现一种正反馈的力量为进一步的公开积聚力量、开辟道路，导致社会对公开的要求与愿望越来越强烈。另一个原因则是现代科技的进步，互联网络与手机短信的出现，使得社会信息传播越来越便捷，甚至具备了即时传播的可能；传播范围也越来越广泛，社会普通民众皆可方便地获得信息，表达意见，政治参与的手段越来越有效。

这种公开的态势加大了问责的影响，也放大了问责的功能，更强化了问责的意识、要求与行动。这种力量甚至在一定时间段内、一定范围内超出我们的预想与控制，成为一种刚性压力。不仅政府想在小圈子内部问责已成不可能，就是政府公开问责后其问责的效果、方式等问题，都因公开而置于社会公众的广泛评判之下。

既已起步，就不可能停下来。正因为具有如此丰富且深远的政治文明意蕴，客观上使得问责制不仅成为了今日中国社会公民政治参与的一道亮丽风景线，甚至可能成为未来中国社会政治文明进步的突破口、示范者。

（二）对现实中出现的问责制实践困境要作理性分析

我们高调评价问责制的政治意义，并不意味着问责制的实践效果已经很好。事实上，这些年来的问责制实践中存在很多的问题，比如问责不准、问责不公、问责不细、问责无效，等等。对于这一系列问题，很多的同志都归咎于问责制度不完善。此判断不能说不对，但大有可商榷之处。

目前，问责制度的不完善是一个客观事实。毕竟问责制还是新生事物，而制度的形成与完善要有一个过程、甚至是相当长的一个过程，欲速则不达，拔苗助长是不行的。我们要有足够的耐心去进一步完善问责制的各项制度，细化问责的各种细则、规定，使得问责制度尽可能的完备准确。这个工作我们一定要做。但更重要的是，要理性承认制度本身的局限。制度学研究告诉我们，制度的特点决定了，就算问责制已经很完善了，依然会存在一系列的制度困惑。

——制度不可能完全细化，一定的自由裁量权是制度存在的前提。

确实，目前我国问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》《中国共产党党内监督条例(试行)》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，以及最近刚刚通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。但所有这些法律、制度与规定仍然是以原则性为主，操作细则并不明确。据此，很多同志就一再地强调问责制要有实施细则，制度要更严密、更细化、更精准。我们绝对不否认对官员的问责应科学化、法制化，谁应当负责任，应当负责任到什么程度，要有一个量化的、具体的规范，应该程序化问责。但问题是制度究竟能细化到什么地步，就算真细化到了极致是否就真能精准问责。

制度研究表明，制度是要细化，但制度不可能无限细化。制度说到底是对现实社会中的各种关系的梳理与界定。社会关系是极端复杂的、社会关系也是不断变化的，任何想包罗全部社会关系细节的制度都是异想天开，有道是百密必有一疏。

更何况，我国各级政府和政府部门之间的职责划分、权限设定事实上是不清楚、不明确的。现实中的关系不能细化和没有细化，却要求在制度设计上得到细化，这只能是痴人说梦。这也就是为什么在问责过程中会出现相关部门相互推诿，谁都有责任，谁又都没有责任；被问责者具体应当承担什么责任，模糊不清。

制度要想良好运行，固然依赖于制度的细化与完善，更依赖于对制度自觉践履的一种意识。用制度学的话语讲，就是制度意识。良好的制度意识可以弥补制度的缺陷与不足，使得制度正常运行。消极的制度意识却恰恰相反。比如，2008年春节南方发生冻灾导致春运严重受阻，引发很多问题。事后，广州市政协副主席在两会期间尖锐批评铁道部工作混乱，要求追究主管领导责任。而铁道部发言人则反唇相讥，质疑批评者危机期间在哪里。之后铁道部一位领导还高调自我评价铁道部的工作可以打90分。这种现象很有说服力地表明，如果没有一种自觉践履制度的意识，当事的政府部门与社会评价之间会存在很大的差异和对立。

为了不使问责制度流于形式，也为了弥补制度意识的缺失，具有一定自由裁量权的、根据现场具体状况临机决断的上级部门行政决策问责是对问责制切实能实行的必要补充。

——制度不能贪全，不要去问还有没有该问责的，理性的做法是对已经确定的责任先行坚决问责。

这些年的问责制实行过程中，也存在这样一些现象：问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责；问责多局限于执行环节而放过决策和监督环节；问责一般仅停留在人命关天的大事上，少关注隐性的民生损害问题；问责只针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，不针对无所作为的行政行为；被问责主体多是行政部门的负责人，少有党的部门的负责人。于是有同志呼吁要完善问责制度，把所有问题都考虑进来，以求公平合理。

制度必须完善，但事实上制度不可能达到完善。一项贪求面面俱到的制度，往往可能最终丧失了约束对象；一味追求制度完善后再实行，只能导致制度监管真空。理性的做法是对现有制度已经锁定的责任者先行坚决问责。

问责不需要攀比。问责制的设计重点不在于是否把所有该被问责的人全部问责，而在于宣示所有被问责的人确有责任。有一个交通处罚案例用在这里很恰当。一个违章的人被处罚后不服气问，“其他人也违章了，你为什么不把他们也处理了，偏偏只处理我？”交通警察回答很简单，“那是另一个问题了。现在的问题是你确实违章了，处理你并不冤枉。”

问责不讳言治标。还有的同志讲，问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重责任预防。这种愿望很好，但想实现这种愿望的制度设计很难、很不现实。反过来，现在的问责制好像看起来是治标，是“马后炮”，问题发生了才去问责，于前事无补。可是当这样的问责真正严厉实施相当一段时间，形成气候之后，就会于后事有益。因为严厉惩前必能有效毖后，这就是制度的导引功能。

——制度安排不能理论行得通，实际做不到。不要去放大问责主体，务实的做法是人民问责，政党执行。

有的同志从监督理论的角度指出，现有的问责局限于行政机关内部上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的反向问责。这样的问责制度显然是不全面的，应该扩大问责的主体，让人大、政协、民众等异体问责成为主干。这种建议从理论上讲是很有价值的，却不符合当下中国政治运行的实际。执意如此，将使得问责制在实践中成为一种不可能。