2.资源消耗水平高。我国的GDP占全世界GDP的比重是4%，物耗却占全球的30%，比平均水平高出4～5倍。再从国内的工业化建设来看，我国这么多年的工业建设，产值增长了10倍，却消耗掉了相对于产值40倍的资源。
3.再生资源回收利用率低。我国废弃物回收利用率目前还不到10%，而美国是40%，德国是60%，日本更高达70%，相比之下，我国低了很多，没有实现资源的高效利用和循环利用。正是这一点，我国企业在国际贸易中屡遭“绿色屏障”，像欧盟就明确规定：包装物的95%必须是能够回收利用的物质，而且由企业免费回收。而我国企业的大多数产品不符合这种规定，致使出口受阻，损失惨重，成为发展经济的制约因素之一。
（三）环境恶化
1.先天不足的环境条件和生态恶化形势严峻。不能忽略的是，中国的自然环境还有先天不足的问题。65%的国土面积是山地或丘陵，33%的国土面积是干旱地区或荒漠地区，70%的国土面积每年受季风气候影响，55%的国土面积不适宜人类生活和生存，35%的国土面积终年受到土壤侵蚀和沙漠化影响……这些生态脆弱区，正受到越来越多的人口压力和经济快速发展的压力，生态状况日趋恶化。
56万平方公里，占国土面积的37%；沙里，并以每年3436平方公里的速度扩世界平均水平是29.6%），草原退化面积达到2/3；地下水超采严重，部分地区地面沉降，海水入侵；生物多样性减少，全球1121种濒危物种中我国就占了190种，生态恶化的形势非常严峻。
2.环境污染日益严重。当前，我国环境污染正从局部的点源污染扩至大范围的面源污染，从工业污染扩至农业和生活领域的污染，从城市污染扩至乡镇地区的污染，而且各种污染复合叠加，形成了更加复杂和防不胜防的局面，对生态系统、食品安全、人体健康构成了日益严重的威胁。一是水源污染。从2003年主要水系水质状况调查来看，七大水系的水源仅有29.1%的断面符合三类水质标准，30%的断面属于四、五类水质，只能用于农业生产，40.9%的断面劣于五类水质，丧失了使用价值。二是城市大气污染。经测算，二级空气标准是适合人类生活的，2002年对全国343个城市调查后，仅仅只有116个城市达到二级空气质量标准（指适合人类居住的空气质量），剩下的2/3的城市不适合人类居住，也就是说我们绝大多数的中国人都在不适合人类生活的空气中间生活。三是固体废物污染。2005年国家环保总局和国家发改委做了很多调查发现，中国现在有毒、有害的危险废弃物泛滥成灾。与发达国家相比，我国每单位GDP产生的废水排放量要高出4倍，单位工业产值产生的固体废弃物要高出10倍以上。从国内看，2002年与1989年相比，废水、废气的排放量增长了1.2～1.7倍，固体废弃物产生量增长了1.7倍。2004年，全国排放的460亿吨废水、1000万吨烟尘和6200万吨的垃圾，居然没有经过任何处理置放于环境中，无害化处理率很低，对经济社会、生态系统、人民健康乃至国家安全都构成了威胁。
3.人们生活习惯、消费方式不科学。如现在人们大量使用一次性餐巾纸、纸杯、筷子，但经检测和跟踪调查，上述一次性用品，既不卫生又不经济。说它不经济，这是因为一次性筷子、纸巾和纸杯使我们的生存环境付出了高昂的代价，生态破坏相当大。以兰州市每天用掉的150万双筷子计算，一年就要在餐桌上吃掉2万棵大树；据统计，生产一吨纸就要砍伐17棵树，我国森林在10年间已经锐减23%，可伐的蓄积量减少了50%。近年来我国不断出现的扬沙和沙尘暴天气愈来愈为严重，人们可以是切身感受到。
针对以上我国在发展经济过程中出现的能源、资源和环境问题，“十一五”规划建议提出，经济社会发展的目标是实现“资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比’十五‘期末降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制”。以及“主要污染物排放总量减少10%”。那么，这样一个目标，如何才能实现呢？《建议》为此明确提出要“大力发展循环经济”，并强调指出：
“发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。”
二、我国发展循环经济面临的制约因素
循环经济在我国的很多省、市及企业已经开始发展了，并取得了一些成功经验，但循环经济在中国才刚刚起步，就起步阶段的实践情况来看，还存在着很多的制约因素，目前要普遍推行存在相当大的实施难度。
（一）制度安排和政策设计的制约
1.缺乏法律保障的支撑。我国目前尚没有循环经济专项立法。
2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》第九条规定：“县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。”这是我国第一次将“循环经济”一词写入法律。不过，这并非一部为促进循环经济发展的专项立法，而是以规范清洁生产为目标，间接地对循环经济发展提出了要求。与国外相比，这部法律强制力不够，更多的是倡导性、引导性的表述：“应该如何做”，而不是硬性规定：“必须怎样做”；而且对家电回收、容器包装、垃圾分类、资源回收利用率、节能产品等等，都没有相关的具体规定；把“应该实施清洁生产审核”的企业仅仅界定为使用有毒有害原材料或是排放有毒有害物质的企业、污染物排放超标的企业这两类，这种规定不能全面反映循环经济的本质要求。据悉，全国人大常委会目前正在准备起草循环经济促进法，该法将充分考虑规划制度、产业制度、科技支撑制度以及公众参与制度等方面的内容，预计在2007年提交审议。在地方立法中，贵阳市于2005年9月16日制定了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，深圳也于2006年3月14日在全国率先为循环经济立法，制定了《深圳循环经济促进条例》。
2.制度的缺失：包括产权、价格等基础性制度；生产、采购、消费和贸易等规范性制度；财政、金融、税收和投资等鼓励性制度；国民经济核算、审计和会计等考核性制度的缺失。现有的一些制度安排不利于企业节约和循环利用资源。以企业增值税来说，这是我国现行税收制度中的主要税收来源，这种税收制度对企业发展循环经济起到的却是抑制作用。2003年，增值税占全部税收的比重为32.5%，接近于营业税、企业所得税和消费税的总和，而消费税只占5.9%。
这种税制结构实际上是鼓励多消费、少增值。企业越是节约原材料，其增值比例就越高，就必须支付更多的增值税。对于循环利用资源的企业来说，原材料成本很低，成本中增值的部分所占比例高。因此，按产值计算，循环利用资源反而需要缴更高的税，这就不利于企业节约和循环利用资源。
3.资源价格没有市场化。尽管中国96%的商品和服务已由市场形成价格，但是在能源、资源价格方面并没有市场化，仍然沿袭着计划体制下的做法，国家定价，且价格明显偏低。循环是第二次利用，如果第一次利用的资源太便宜，第二次利用资源就显得太贵，如资源的产权问题，中国现在的煤矿已经非常稀缺了，但是很多煤矿撇一层油，把最富的一块开采完就走了，剩下的就不开采了，原因就是资源的产权问题还没有解决。不解决这个问题，仍然按照传统的做法和认识，循环经济发展模式将无法实现，可持续发展也仅仅是理念。
4.政策设计与循环经济不同步。我国当前的政策环境在相当程度上还没有与循环经济的发展理念同步，以致循环经济“雷声大、雨点小”。例如，国内一家公司准备到美国引进将废旧轮胎制成胶粉的技术，本来这是一项市场广大、资源和环境效益都很突出的技术，却在做可行性研究时发现，这个项目在国内投产后面临很大的财务风险。因为在美国，地方政府对这样的环保企业给予三项优惠：一是税收优惠；二是补贴优惠，企业每处理一条废旧轮胎，当地州政府给2美元左右的补贴；三是成本优惠，废旧轮胎是企业依法免费收集来的，这三项优惠加起来，就使企业的成本降低，赢利空间增大了。而在我国这三项优惠都没有，不但没有政府提供的税收和补贴优惠，而且还必须花钱收购废旧轮胎。这样一进一出，企业几乎没有赢利空间。所以，目前的价格结构和激励机制，还不足以使循环经济在市场条件下推行。
（二）经济利益驱动力不足
循环经济已经提了很多年，但一直是“上热下冷，政热企冷”，之所以出现这种现象，主要是政府过分重视“循环”，相对忽视了“经济”，而企业更多的是关注经济，在我国，成本和收益比较下来，循环经济是只循环不经济，也就是说不赚钱，因为投资发展循环经济，短期内成本大，见效慢，许多企业可能会为了短期盈利不愿意加大对循环经济的投资。山东海化集团硫酸钾厂对苦卤的利用率达到了100%，然而就是这样一个循环项目开工后竟然一直亏损，前5年平均每年亏损300万元，直到2003年才开始赢利170万元。厂长刘华军曾说，虽然国家有一个“利用废弃物进行生产前5年可免征所得税”的政策，但因为前5年企业一直亏损，这个政策对他们没有任何意义。国内已经发展起来的循环经济示范区，都是一靠政府二靠专家才得以推进的。
（三）技术制约
发展循环经济需要一大批成熟的减量化技术、替代技术、废物利用技术、资源化技术、系统化技术作为支撑，但我国目前，这些技术还没有完全创新出来，已经成为制约循环经济发展的技术瓶颈。根据资料所做的分析，我国创新能力综合指数明显低于其他国家，突出表现在4个指标上：科技进步贡献率是39%；对外技术依存度高达50%；研发投入占GDP的比例2005年为1.35%；专利数（获得美国、欧洲和日本授权的专利）占全世界的比例是0.48%（1995年的统计）。
（四）观念陈旧，认识不足
中央反复强调落实科学发展观，“十一五”规划纲要首次将节能降耗目标放到与经济增长目标同等重要的位置，大方向非常明确，可还是有地方政府片面强调GDP，忽视节能降耗和环境保护。这表明，一些地方和部门对发展循环经济的重要性和紧迫性认识不足，一些干部对循环经济内涵的理解存在偏差，要么将循环经济简单化地理解为废弃物综合利用、清洁生产或污染防治；要么将循环经济等同于可持续发展概念，外延无限扩大，任务不明确，实践无抓手。在目前的干部考核机制中，GDP的增长仍占有重要地位，一系列与经济相关的量化指标同官员的升迁奖罚紧密联系在一起，致使一些地区为追求一时的经济发展速度，浪费资源、污染环境、破坏生态。也有些官员认识到循环经济的重要性，但为了保住官位不得不服从于表面的经济利益。其根本原因还是过去的重经济增长、轻环境保护这样的片面政绩观作怪，落实科学发展观不力。2006年上半年全国能耗指标不降反升以及中国第一份有关环境污染经济核算的国家报告《中国绿色国民经济核算研究报告2004》发布了，但绿色GDP没有获得地方政府普遍支持，有不少省份要求退出核算试点无不说明了这一点。
三、我国发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会的对策思路
当前，我国经济发展实践急需政府出台促进和推动循环经济健康发展的统一政策和法规，否则循环经济难以在市场经济条件下推行，也难以尽快改变粗放型的经济增长方式。为此，政府必须发挥重要作用，选准切人点，从我国面临的最突出的问题人手，大力推行循环经济发展模式，从而实现资源节约型和环境友好型社会。
（一）完善法规制度保障
由传统模式转型至循环经济，需要逐步重建一套新的经济制度体系，包括基础性制度，如产权和价格等制度；规范性制度，如生产、采购、消费和贸易制度等；激励性制度，如财政、金融、税收和投资制度等；考核性制度，如国民经济核算、审计和会计制度等。对于促进循环经济的具体政策，首先需要通过研究理清现有各种政策对循环经济发展的作用，用足、用好现有政策，改革不利于循环经济发展的政策，同时，制定缺位的政策，逐步建立引导循环经济发展的政策体系。
1.以“3R”原则为指导，建立和完善有利于循环经济发展的法律法规体系。制定与《清洁生产促进法》相衔接的《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任；修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用做出特殊的规定；修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容；鼓励有立法权的地方人大及其常务委员会、地方人民政府根据各自的权限，紧密结合本地实际，因地制宜，制定有关循环经济的地方法规或地方行政规章。逐步将循环经济发展工作纳入法制化轨道，使循环经济的发展有法可依、有章可循。通过立法，明确政府、企业、公众在推行循环经济方面的义务和职责，明确全社会推行循环经济的途径和方向。
