同样严重的一个问题是，在一些政策科学论著，包括一些著名学者的论著中存在对政治的简单化处理。譬如，认为政治的限制有时可以忽略，而技术上的限制必须时时加以考虑，以及将政治列为系统方法的“敌人”之一。这些都证明了政策科学的某些领域尚存在某些极其错误的思想。
尽管政治常常受到错误的对待，但它在政策制定中的重要性至少通常是得到承认的。关于个体和群体行为主宰着政策制定现实这方面的论述，其情形更糟。而决策心理学方面的高水平论著现在越来越多，群体心理学的相关部分也有所发展。这类文献部分反映在政治学出版物中，但在绝大多数政治学教材中仍被忽视。在政策科学方面，大部分论著对决策心理学的忽视是许多政策科学“脱离实际”
的一个令人忧虑的表现，也是有损于政策科学所有方面的一个严重疏漏。
有关组织理论研究也存在类似的情形。许多政策科学的著作都承认组织理论的重要，但在阐发总体描述性理论和处理规定性方法时就莫名其妙地将其置于脑后。组织理论大多存在两个极端，一方面是低层次的“实践”手册，另一方面是那种不能转化为规定性方法的极其抽象的高层次理论著作。这种倾向构成了许多政策科学没有将组织理论纳入自身体系的一个原因（一些政策科学的学者对组织理论方面的文献缺乏了解达到令人吃惊的程度，这也是原因之一）。几乎所有的现行组织理论普遍地存在一些偏颇，譬如忽视那些赋有使命、目标专注的革新的政府组织和忽视高层决策的实际，这就进一步增加了与政策科学相结合的困难。
没有哪一种单一的政策制定观点能够正确地反映政策制定本身存在的所有差异性和复杂性，但是我们可以而且需要进行更多的探讨以便获得更为实际的认识，然后才能达到或许是不可知的真谛。逆境中的政策制定显然要求政策科学的知识与政策制定的实际相符，而不是去构建那种空中楼阁。这可能意味着政策科学家应该在政府内部供职若干年，以获得对现实的第一手知识，这种知识是现行研究方法和专业文献所远远不能提供的。
探求宏观理
论政策制定的研究有四种主要方法，各方法之间部分地相互重合。其中任何一种方法以及所有方法的结合都不能“解决”分析研究的诸多困难，因为这种困难是政策制定作为社会的一种客观实在和历史过程的一个方面所内在固有的。但是，每一种方法都有一定的效用，而四种方法的结合将使其在不断认识和改进作为人类集体生活一部分的政策制定这条漫长（并非无限！）道路上向前发展。
第一种方法是还原法。这种方法旨在详细解剖政策制定的实际直至分化出各种最基本的构成要素和内在动因。
在幼稚的还原法看来，认识了各个基本元素和内在动因，就可望找到认识整个政策制定的金钥匙。而较为成熟的还原法理论已经认识到，对基本构成元素和内在动因的理解并不能构成对高层次的结构过程的理解，而只不过是认识整个政策制定的一个组成部分。与政策制定的研究相关的还原法理论包括：心理学，如行为主义心理学和其他流派的心理学，包括某些前面已提及的决策心理学；社会生物学；经济唯物主义。社会行为的经济化研究在不被认为是“伪科学”时，也可作为一种还原方法。
第二种是分解法。这种方法主要是确定与研究政策制定的各种成分。与还原法不同的是，分解法的宗旨不在于找到基本元素或根本动因，而在于探讨研究者感兴趣的、对某种理论来说富有意义的政策制定成分。这些成分还适合于被有关学者团体奉为“科学”并符合“共同知识”标准的那些研究方法的处理。大部分经验研究便是采用这一方法。
第三种方法是整体论方法。这种方法是将某种具有内在逻辑和（或）功能一致性以及包含一些理论论断的图式运用于整个政策制定，从而获得一些系统的认识规则和洞见。
这种图式在本质上可以是实证的，也可以是不同形式的纯粹抽象物或属于理论分析性质的。这方面著名的尝试有：
控制论，投入一产出方法，市场及其他经济模式，群体选择理论，官僚政治及其他纯粹或混合的决策结构等等。这并不意味着整体论方法必须首先有一个主导图式，然后硬套到政策制定上。尽管这种情形也会出现，但常常发生的是，概念体系与政策制定现实两者的发展处于一种交替往复的循环过程。然而最终每一种整体论方法都必须依赖于某种理论体系来处理相关现实中无穷尽的潜在特征。
第四种方法将政策制定作为更大更广泛的过程系统乃至社会政治过程与系统总体理论的一部分来考察。这种理论应当以机构为分析取向，以便与政策科学相关联，而不能是帕森斯式的宏观理论。
所有这四种方法都可以有所作为也可以得到进一步的发展深化。譬如，更丰富的心理学知识可以提供有关政策制定基本元素的知识，也可以充实对各政策制定成分的研究和整体论方法的运用。借助于综合性方法和比较研究，对政策制定各成分的研究就可更加全面和可靠。而更先进的整体方法可以提供对政策制定主要方面的总体认识，同时也可为其他研究方法提供框架和假设。将政策制定放进一个广泛的过程系统中进行考察，对于理解政策制定作为社会历史过程的一个方面所具有的功能和形式是至关重要的。
另一种颇有希望的可能做法是在政策制定研究中运用其他的图式和理论体系。譬如，系统论中关于有目的性系统、积极政治理论研究以及起源更早但尚未充分利用的医学研究，都提供了在政策制定研究中运用其他整体论方法的可能性。此外，还有可能产生其他的有益于政策科学的整体图式。
这四种主要方法的结合加上其他方法的补充可以促使政策科学获得重大进展。但这还不够，还需要有一个最广义上的政策制定的一般理论，这种理论既要有经验性概括，又应有规定性内容。
没有哪种理论可以主宰和贯穿一切，可以囊括政策制定的所有方面，能照顾到不同的研究起点和容纳形成各种宏观理论的内容。譬如，本书已经多次提及的关于社会控制与调节的总体理论的思想，可作为构建政策制定宏观理论的一条途径，而利用其他一些方法则有助于揭示政策制定现实存在的不同方面，如对政策制定的主要模式和机构演变给予综合的历史探讨。
目前，除了人们将上述那些整体论方法应用于政策制定之外，尚没有关于政策制定的宏观理论。现有的各种整体论方法可以有助于构建宏观政策制定理论，但却不足以代替这种宏观理论。基于某种理论信条对宏观理论所作的推测（如一些新马克思主义论断）不仅毫无意义而且可能导人歧途，尽管这些推测有时可能包含一些有价值的成分，例如对特定政策制定环境所具有的内在限制的考察（如资本主义的局限性），以及对过于乐观地看待政策制定自主权的批判。
政策范式批判
政策科学必须始终独立于对社会现实的意识形态批判，不管这种批判多么重要，诸如法兰克福学派及其他意在对社会进行基于价值观念和意识形态再考察的各种尝试。
同时，政策范式批判乃是政策科学的一个主要课题。这就要求我们认真地注意政策科学与价值之间，以及理论与实际之间的关系。
政策范式批判同社会批判之间的界线尽管很模糊而且存在争议，但只要作出某种区分就不至成为分析的障碍。
就促进政策科学的意义上说，即使错误地跨越界限进入社会批判领域，也比抑制对政策范式的考察与揭露更为有利，因为，这种考察与揭露是处理逆境中政策制定的政策科学的一个特别重要的部分。
探讨宏观政策创新
与宏观理论被忽视紧密相关但在分析上又与其不同的是，政策科学的规定性部分（如“政策分析”按其主要意义便属该部分）只注重那些被界定并可以被分解的政策问题的倾向。这是可以理解的，也有许多优点：相对狭隘的政策问题易于得到理解和分析，现有的大部分方法也只适宜于处理局限在一定范围内的问题。然而，无论如何，政策科学必须承担对宏观政策创新的探讨，因为现实需要有创新性的宏观政策来应付那些来势凶猛的政策困境。除非政策科学在这方面有所作为，否则将永远在很大程度上脱离现实生活的需要。更为不利的是，回避宏观政策的政策科学很容易强化政策制定的僵化性，进而减少对逆境作出恰当反应的机会，这就会给政策制定带来更多的弊端，而不是益处。
探讨元政策制定乃至统治方式的重建
从宏观政策再跨出一步便触及元政策制定。在此我们建议研究元政策制定，强调的重点是政策制定系统的改进，这是需要政策科学出现突破的主要领域。正如第七章所考虑的，如果相信政策制定过程系统的现有特征稳定不变或仅适应渐进的变化，则根本性的改进就没有多大希望。考虑到这一系统的内在无能，要实现本书所讨论的政策制定质量的基本要求，很大程度上取决于对政策制定过程系统实施超渐进的变革。因而，充分研究政策制定系统并设计各种元政策制定方案就非常重要。目前，这方面的工作在政策制定的成分研究中已经取得了一些进展。诸如，一些研究或者着重探讨决策的信息基础；或者分析特定过程，譬如计划；或者针对经选择的机构，如总统顾问制度或公共委员会；或者针对特定的原则，如积极的冗余原则等。但这类研究还没有很好地加以整合，以便统一到政策科学的主要理论中去。更为严重的是，针对元政策制定理论与总体政策制定过程系统改进方面的综合性研究几乎是空白，只有部分学者已经注意到这方面工作的必要性。
针对元政策制定的综合性政策科学研究特别需要对总体政策制定过程系统作出评估，这可以采用笔者在本书以及其他地方建议的那些方法来进行，也可以通过其他方法，如运用网络分析来研究政府政策制定，进而导致对整个政策制定过程系统作出评估和提出改进的建议。运用整体论方法对政策制定过程系统开展的整体研究和设计，与统治方式的重建乃至深入修正统治方式的探索有所重合。这同、样适用于特定的机构制度。例如，在美国这个特定的社会环境里，总统制的重建就将涉及政策制定和统治方式方面的主要问题。政策科学在这方面的任务不妨可以规定为集中对政策制定的探索和改进，但对统治方式的重建进行一定程度的探讨是逆境中高质量的政策制定所必不可少的，因而也是政策科学必须关心的内容。
必须指出的是，针对美国情况的部分政策科学理论所存在的某些极端亲市场倾向需要予以克服，因为这种倾向妨碍了人们恰当地研究在政府具有极大能动性的情况下怎样改进政策制定。政策制定的研究确实揭示出许多政府的内在本质往往所固有的弱点，但是，如果将实际的政府表现与纯粹市场模型的各种假设优点进行比较，并且（或者）同某个特定历史时期某些西方民主制国家的特征相比较，以此归纳出一大堆表格式结论和普遍性的规定，就可能将人们导人歧途。
对元政策制定乃至统治方式重建的探索，无论是对构建政策科学的理论大厦还是对完成其实际应用的使命来说都是必不可少的，不管这种探索的努力显得多么雄心勃勃，也无论其多么困难。下面讨论的突破仍然针对这种必要性，只是形式不同而已。
考虑政策制定改进的方法
政策科学的一项主要任务便是为改进政策制定作出贡献。因此，除了提供基本的理解和实质性的改进建议之外，改进的方法论问题也需要给予注意。由于大多数有关行政改革的理论对改进政策制定的论述非常有限，这种需要就显得尤为突出。为此，需要有一种针对各种改革形式和模式的总体方法，还需要探寻适当的干预方式、有计划的变革方法以及建立机构的模型。
各种改进原则、改革战略和改进建议中潜在的问题说明从经验性知识与理论到规定性探索存在诸多重大方法论课题。改进方法上其他符合逻辑的选择，如“择优”法、弊病清除法等都应当作为政策科学探讨的核心，并与本章所考虑的其他政策科学要求相结合。
尽管这方面的研究已有一些起步，但那种有意义的改进方法在当代政策科学中仍然是一个被完全忽视的课题。
有关这一问题的某些思想我们将在下一章予以论述，同时这一课题的范围和应予重视的紧迫性也将进一步得到说明。
探讨政策制定的输入
与一些改革方法密切相关但值得专门给予重视的是，需要改进政策科学知识对实际政策制定的输入。满足这种需要所存在的有些障碍同一般应用社会科学相同，而有些问题是特有的，因为政策科学部分地是同决策过程本身的那些更为敏感的问题打交道。政策科学对政府中枢决策系统的输入是一项极其困难而又必不可少的工作。与此相关的一个特别难题便是怎样将极其复杂的分析结论传达给公务繁忙的政策制定者而又不致过分简化，这样就需要有新的表达和沟通技术（新的几何表达方式说明了这种可能性，尤其是在与颇具威力的计算机图示交互系统相结合时）。
政策科学知识的权力涵义以及因此而导致的对其输入作用的抵制增加了问题的复杂性。从一种略微不同的角度看，在政府内任职的政策科学家所发挥的作用和功能问题同这一论题也有关联，因而需要予以重新考虑。这一领域的研究进展一直很慢，必须有更多的突破。
政策科学输入到政策制定和元政策制定的一种主要形式，是培养政策科学专业人员和对活跃于政府决策系统各政策影响群体的中坚分子进行部分政策科学知识的培训。
这一论题非常重要，因此我们拟在本章最后部分给予专门的讨论。
扩大学科基础
