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第10章 联合国维护世界和平的(4)

定中所特定的一切事件;依《国际法院规约》第三十六条第二款的规定,规约各当事国得随时声明,对于接受同样义务的任何其他国家,承认法院对于某些性质的一切法律争端的管辖为当然而具有强制性,不须另订特别协定。国际法院的判决和咨询意见半数票即为通过,两种意见票数相等由院长决定。国际法院对受理的案件作出判决后,各有关当事国都应遵守,若有不履行国际法院的判决的,另一当事国可提请安理会确定应采取的措施。由于各国普遍不愿意放弃在和平解决国际争端方面的多项选择自由,因此,《联合国宪章》并未赋予国际法院对国际争端的强制管辖权。

(六)秘书处(UNSecretariat)联合国秘书处系联合国的日常办事机构,主要负责联合国的行政管理工作,执行其他机构制定的计划与政策,落实各业务机构制定的各项活动计划和方案。在敦巴顿橡树园会议上,秘书处是首先被确立的未来联合国几个主要机构之一。该会议商定:应该有一个由一位秘书长和若干需要的办事人员组成的秘书处,秘书长是其行政首长;秘书长应在大会、安理会及经社理事会的所有会议上行使职责,并应就该组织的工作向大会提交年度报告;秘书长应有权将他认为可能危及国际和平与安全的任何事项提请安理会注意。这些设想后为《联合国宪章》

所确认。秘书处由一名秘书长和联合国组织所需的行政人员组成,秘书处的首脑秘书长由大会根据安理会的推荐而任命,任期5年,可以连任。秘书处的职能和任务主要包括:管理维持和平行动;就关系全世界的问题组织国际会议;对世界经济及社会的趋势和问题进行调查;就诸如人权、裁军和发展等题目起草研究报告;口译发言;笔译文件;以及向全世界的交流工具提供关于联合国的情报。就组成形式和职能而言,联合国的秘书长在很大程度上借鉴了国联的做法。但不同的是,国联的秘书处是置于国联大会和行政参见许光建主编:《联合国宪章诠释》,山西教育出版社,1999年,第598-599页。

菲德罗斯等:《国际法》,下册,商务印书馆,1981年,第625页。

《联合国年鉴》(1946~1947年),英文版。

联合国新闻部编:《联合国概况》,中国对外翻译出版公司,1986年,第13页。

院的辅助地位,而联合国的秘书处是作为联合国的行政部门及联合国主要机关出现的,两者的法律地位及现实作用是相当不同的。特别是联合国的秘书长被赋予了更大更实际的权力,对此曾任国联秘书长的埃里克·德拉蒙德深有体会地指出:“同联合国秘书长相比,国联秘书长无疑是明显的次要人物。宪章赋予联合国秘书长的权力,是他的国联前任所享受不到的。他可以把他认为可能威胁国际和平与安全的任何事件提请安理会,而国联盟约规定秘书长遇有战争威胁可应国联任一会员国的请求召开理事会会议。联合国秘书长可以主动采取行动,而国联秘书长只有应会员国之请才能行动。”自联合国成立以来的历任秘书长是:挪威人赖伊(1946年2月-1953年4月)、瑞典人哈马舍尔德(1953年4月-1961年9月)、缅甸人吴丹(1961年11月-1971年12月)、奥地利人瓦尔德海姆(1972年1月-1981年12月)、秘鲁人德奎利亚尔(1982年1月-1991年12月)、埃及人加利(1992年1月-1996年12月)和加纳人安南(1997年1月至今)。

联合国的主要机构的设置表明,作为最具代表性的全球性国际组织,联合国的组织机构已相当完善,其担负的任务也非常广泛。这些机构的设置是在总结国际联盟的经验教训并结合国际社会发展的现实需要而逐渐形成的。联合国大会、安理会、国际法院及秘书处共同构成了联合国组织比较完整的立法、行政、司法体系,这一体系对联合国组织的正常运行、目标实现及其发展具有直接的影响,特别是对国际和平与安全关系极大。

二、联合国维护世界和平与安全的决策机制

联合国的首要职责是维护世界和平与安全,同时联合国追求的是集体安全。所谓集体安全,就是“一种有契约或共识的机制,依据这个机制,各个成员的安全,不仅依靠它自身的力量,更有整个陈鲁直:“联合国秘书长和维持国际和平与安全”共同体的集体力量来保障。”为了实现国际和平与安全的共同目标,《联合国宪章》提供了一套完整的组织上的保证。在联合国组织体系内,除开国际法院,承担和平解决国际争端任务的机构主要有三个:安理会、联合国大会和秘书处。安理会、大会和秘书长构成了联合国维护国际和平与安全的决策体系并形成了独特的决策机制。

在联合国维护和平与安全机制中,毫无疑问安理会处于核心地位。《联合国宪章》将维持和平与安全的主要责任授予了安理会,同时赋予了安理会解决国际争端的广泛职能和权力,这些职能和权力包括:安理会促请当事各方利用现有各种和平程序解决争端(第六章第三十三条);“调查任何争端或可能引起国际摩擦或惹起争端之任何情势,以断定该项争端或情势继续存在是否危及国际和平与安全之维持”(第三十四条);在争端任何阶段向当事各方建议适当程序或调整方法(第三十八条),及在争端未能由当事各方依《宪章》第三十三条所示方法解决时建议其认为适当之解决条件(第三十七条);在断定有对和平之威胁、和平之破坏或侵略行为存在的情况下,可以提出建议以维护或恢复国际和平与安全(第三十四条);有权采取包括强制要求各会员国对侵略者实施经济制裁和除武力以外其他措施在内的强制措施,甚至可以采取必要军事行动(第三十九—四十二条)。作为宪章二十四条向安理会授权的直接结果,第二十五条又规定:“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会的决议”。这说明,安理会作出的决议对于所有的会员国均具有约束力。宪章第十二条规定:“当安全理事会对于任何争端或情势,正在执行本宪章所授予该会之职务时,大会非经安全理事会的请求,对于该项争端或情势,不得提出任何建议。”

这表明,安理会在维护国际和平与安全方面,拥有优先地位,其职能和权限是联合国大会不能干涉的。显然,安理会是联合国维持国际和平与安全的主要机构,一旦有武装冲突或重大事件发生,它在一天24小时内,随时可以开会处理;平常时期,安理会也要定期开会。这充分说明了安理会权责的重要性和迫切性。为了协助安理会的工作,《联合国宪章》规定建立军事参谋团。按照宪章第四十五、四十六、四十七条的规定,军事参谋团由安理会各常任理事国的参谋总长或其代表组成,其主要任务是:

(1)对于安理会维持和平及安全的军事需要问题,贡献意见并予以协助。这里的“军事需要”主要指安理会为制止侵略而使用武力计划的需要。安理会需要军事部门协助。军事参谋团作为安理会的下属机构,实际应是安理会的军事机关并起军事顾问的作用;

(2)军事参谋团在安理会权力之下,对于受该会所支配之任何军队,负战略上之指挥责任;

(3)对军备管制和裁军问题,军事参谋团应协助安理会,负责拟具方案,提交联合国会员国,以建立军备管制制度。实际上,宪章计划成立的军事参谋团相当于用以协调五大国军事政策、共同制定强制实现和平计划的联合参谋长委员会。但由于冷战的开始最终导致1946年1月正式成立的军事参谋团完全陷入瘫痪状态,根本没有发挥作用。安理会在解决国际争端方面拥有主导权;在安理会的表决机制中,五大常任理事国拥有否决权。

这种安排主要是出于工作效率和行使职权的有效性的考虑。联合国的创立者们在筹建联合国时,充分借鉴了国联的经验。国联盟约虽然确认了大国的主导作用,但国联盟约却规定国联行政院的决策除程序问题之外一律实行“全体一致”原则,这就使得任何一个行政院成员国都有可能阻止一项关系到自身利益的针对威胁或破坏和平行为的集体措施;同时,国联盟约又赋予国联大会以真正的国际议会地位,它能够在政治上单独采取行动,或与国联行政院竞相采取行动。国联盟约的这些规定完全捆住了国联的手脚,使国联举步维艰,最终未能阻止战争的爆发。

因此,《联合国宪章》便抛弃了国联的上述作法,将“全体一致”的原则限于安理会五个常任理事国,并使安理会特别是五个常任理事国拥有真正的实权。这种规定虽然有悖于各国权利平等的原则,但它对于提高联合国的办事效率,及时解决与世界和平有关的问题则是至关重要的。因为安理会是由15国代表组成的小机关,能够在短期内召集会议。与耗费时间、因结构原因笨重而不便的大会相比较,安理会更能够保证迅速而有效的行动。

联合国确立了通过安理会维护世界和平的国际机制,但这并不意味着所有经联合国解决的争端都必须首先交由安理会加以处理。一般而言,新发生的争端,特别是具有危机性质的争端大多首先交由安理会处理;而若争端未有得到及时解决并成为僵持不决的问题时,联合国大会就会介入。因此,在实际中,安理会与联合国其他机构在处理争端问题上大体上存在着一种默契分工。

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