由于苏联撕毁协定，停止援助，给中国的经济建设，尤其是涉及尖端技术的建设，造成了极大困难；更由于“大跃进”等左倾思潮给国民经济带来的灭顶般的灾难，中央针对国民经济比例严重失调的状况，酝酿进行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。说白了，就是国家没有钱，有些大项目要下马，有些项目要大力压缩，有的要调整。在这种情况下，在国防工业和国防科研部门，产生了“两弹”是“上马”，还是“下马”的激烈争论。国防工业部门认为应该以常规武器为主，国防科研部门认为两弹研制不能停下来。两种意见尖锐对立，一时难分高下。
1961年夏天，在北戴河召开的国防工业委员会工作会议上，关于“两弹”的争论达到了高潮。在当时，这场争论波及面很广，事关“两弹”的生死，所以，许多年后，还经常被人提起，认为是国防尖端武器发展过程中的重要事件。
主张“下马”的人，理由是：一是强调苏联的援助没有了；二是导弹、原子弹技术高度复杂，仅仅依靠我国尚不发达的工业和落后的科技力量，是难以造出“两弹”的；三是“两弹”花钱太多，在国民经济大调整的情况下，会影响国民经济和其它部门的发展。他们主张，不能为了一头牛，饿死一群羊，不如把有限的钱用到常规武器上，只搞常规武器。未来几年内打仗，还得靠常规武器。用他们的话说：“饭都吃不饱，还搞什么两弹。”还有的说：“这年头还是多生产点鸡蛋吧！”有人甚至说：“你打你的原子弹，我打我的手榴弹。”
聂荣臻的秘书范济生回忆说：“当时的气氛搞得很紧张，坚持两弹下马的人，和坚持继续攻关的人，互不相让，各说各的理，有时开着会，就吵起来，桌子拍得叭叭响。”
史料表明，这一段时间，对两弹研制，毛泽东没有明确的表态。聂荣臻向他呈送了一份日本军事工业的发展情况，他看了后，做了一个批示。批示原文是：“此件值得注意，你们谅已看过了。中国的工业技术水平，比日本差得很远，我们应取什么方针，值得好好研究一下，可否请你们先谈一谈，然后在八月我同你们谈一谈。”
也许就是因为毛泽东没有明确表态，主张两弹下马的人，一时占了上风，其中有些是相当负责的领导同志，这引起聂荣臻的警觉，也让他十分焦虑。他从北京来到北戴河时，正是争论最激烈的关口。
显然，在困难面前，不少人对“两弹”的信心动摇了。交流意见时，坚决反对两弹下马的聂荣臻，不可避免地与一些领导人产生了矛盾和分歧。
在发言中，聂荣臻重申他的理由：两弹研制已经有了一定基础，导弹研究院、二机部各拥有大学毕业以上的研究人员数千名和一批先进的研究装备，铀矿资源也能满足需求，两弹研制正在稳步取得进展，特别是有一批非常爱国的科学家，这是个决定性因素，两弹研制还带动了一系列科学技术的飞速发展，这个时候决不能放弃。
他还说：“就是尖端武器不搞，在新型原材料、精密仪器仪表和技术力量分散的情况下，常规武器也不上去。那就只能搞步枪、轻机枪等等。”他甚至赌气说：“如果这个也搞不出来，那就只有靠梭镖了。”
一天，聂荣臻在听取负责军工生产的一机部领导汇报情况时，说：“常规武器要配套，尖端武器要研制，不能退缩下来。一退就会落后。一落后就是几十年，将来我们的后代会骂我们的。”
他又说：“我很着急，每想到这一点，我就睡不着觉。”
当时任总参作战部参谋、后来担任了二炮司令员的李旭阁是一位亲历者，他说：“不要认为主张下马的人没有道理，那是不对的。当时我们国家老百姓饿死了多少人！饭都没的吃，大跃进等极左思潮影响下，社会生产力遭到严重破坏，各种困难堆积如山，这种情况下，搞经济的领导人主张经济稍微恢复以后再上，也不是没有道理的。”
当时确实曾有这样一种意见，就是原子弹暂时可以搁置起来，等到国家经济状况稍好一些之后再说，可以推到第三个五年计划期间进行，如果真是这样，那三五计划恰好到后来的‘文化大革命’了，毫无疑问，历史的面目将会是另外一副样子。
聂荣臻被推到了风口浪尖上。
20年后，聂荣臻在回忆录中写道：“对我来说，态度一直是明确的，为了摆脱我国一个多世纪以来经常受帝国主义欺凌压迫的局面，我们应该发展以导弹、原子弹为标志的尖端武器，以便在我国遭受帝国主义核武器袭击时，有起码的还击能力……所以，我们不应该下马，应该攻关，这就是我当时坚定不移的信念。”
但是他身边的人，却为他感到忧虑。
安东、范济生自从聂荣臻抓科技工作以来，一直跟随他，他们都清楚，两弹工程每前进一步都很艰难。早期的调人、找房子，到后来的设备、投资、生产，“僧多粥少”，经常扯皮、打仗，尤其是生产和科研的矛盾，一天也没有停止过，有限的经费主要用于常规武器的生产还是用于尖端科研？国防工业和国防科研两个部门似乎总是一对矛盾，总有打不完的仗。就为了这些，聂荣臻得罪了一些人，原先他和一些人关系很好，就为了这个，把人家得罪了。
范济生说：“我和安东见他为诸多难事困扰，担心他的身体，尤其是他多次犯病而又不注意休息，更让我们担心，有一天，出于对他身体状况的关心，我对他说：‘聂总，您身体不好，事情那么多，又有那么多非议，您还是辞掉这付担子吧！’”
以前，安东、范济生也曾私下对聂荣臻唠叨，说两弹研制困难重重，矛盾太多，整天扯不完的皮，反正都是党的，他们要上常规武器，就让他们上吧，他们不让搞两弹，我们就不搞了。
这一次，听到安东、范济生劝，聂荣臻发火了：“糊涂！遇到这么点困难，听到这么点议论，就想退缩？要干成点事，历来就没那么容易的！”接着，他斩钉截铁地说：“不搞出两弹来，我死不瞑目！”
停了停，他又说：“这是毛主席、周总理交待的，我也向毛主席、周总理保证过。搞不出‘两弹’，我死不瞑目。”
困难的情况下，聂荣臻当然清楚，不管怎么争论，最终拍板的还是党中央和毛泽东、周恩来等人。两弹要想继续攻关，必须得到党中央的支持才能够统一思想，统一步伐，才能够取得成功。于是，他紧急采取了一个措施：给毛泽东等人写报告。
据原国家科委副主任刘西尧回忆说：“1961年夏，聂荣臻副总理把我和国防科委计划局的同志紧急叫到北戴河，那时我已兼任国防科委副主任。他要我们起草了一个两弹要继续上马给中央的报告。他的意见受到毛主席的重视和支持。”
8月20日，聂荣臻签发了《导弹、原子弹应坚持攻关的报告》，直接上报给毛泽东。这份报告长达5000多字。报告中说：导弹研究院研制的设备，可以保证中近程地地导弹的需要。二机部研制原子弹的原料和设备，在1964年几个矿山和工厂建成后，即可以制造一般的原子弹。因此争取三、五年或更长一些时间突破国防尖端技术是有条件有信心的。
这是一个态度鲜明，坚持要把两弹搞出来的报告。某种程度上说，是一张军令状。报告上还说：“四年左右，造出初级的原子弹，五年或更长一点时间，造出能装在导弹上的比较高级的原子弹。”
这便是聂荣臻给中共中央和毛泽东的“承诺”。这份报告呈送给了毛泽东、刘少奇、周恩来、林彪、邓小平、贺龙、罗瑞卿。
中国两弹上马与下马之争尚无定论的时候，从1961年9月6日开始，美军举行了一次针对中国的一次核战争演习，代号“高跟行动”。
全球美军进入三级戒备状态；陆基洲际导弹处于发射状态；“北极星”导弹核潜艇驶出港口，进入大洋深处；战略轰炸机飞赴各基地进入一级作战状态……
9月8日，位于太平洋的第七舰队，突然接到美军参谋长联席会议的命令，全体进入作战状态；9月9日，驻太平洋地区美军接到核攻击命令，6枚“斗牛士”核导弹从美军驻台湾基地飞向中国大陆的战略目标……
第七舰队舰载攻击机以及核潜艇发射的导弹飞向中国机场、桥梁、通信设施等重要目标……进行持续四天的轰炸后，美军地面部队出动，进入中国大陆……
