长期以来，围绕保障粮食安全的目标，许多国家已经形成了一套比较完善的政策体系。虽然由于经济社会背景不同和资源禀赋差异，不同国家和地区粮食综合生产能力建设所面临的问题和侧重点有所差异，政策的目标和手段也在不断变迁和创新之中，但各国在发展粮食生产方面表现出很多共同之处，其思路和做法值得参考借鉴。
（一）国外发展粮食生产的主要政策
从世界范围来看，不论是发达国家，还是发展中国家，对于国家粮食安全都高度重视，采取了一系列政策措施，支持本国粮食生产的发展。具体说来，各国的粮食综合生产能力建设政策主要可归纳为价格支持、收入支付、科技支撑、基础建设、政策性保险、税收和信贷支持等方面。
1.价格支持
主要包括干预价格、贷款差价补贴、最低支持价格、保护价收购等方式。政策目标主要是稳定和提高农民收入，调动农民生产积极性，进而确保粮食生产的稳定供给。这是美国、欧盟、日本等国家运用时间最长和范围最广的支持政策。
美国一直采取保护性收购政策和目标价格支持相结合的做法。1933年《农业调整法》提出的支持价格政策，1973年出台的目标价格以及1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格与收入支持政策进行的调整，政策的重点始终是调控农产品市场价格，稳定和提高农民收入。《2002年农场安全与农村投资法案》，重新启动并创新了保护价政策，实行由贷款差价补贴、直接补贴和反周期补贴组成的三连环补贴方式，其中的贷款差价补贴和反周期补贴属于价格支持范畴。贷款差价补贴指农场主可用农产品作为抵押，根据政府公布的信贷价格，向农产品信贷公司申请贷款。如果市场价格高于信贷价格，农场主出售农产品后，归还贷款和利息；如果市场价格低于信贷价格，农场主以政府确定的标准现货基价归还贷款，不仅不需要支付利息，还可以取得与信贷价格之间的差价。这实际上相当于最低保护价格。反周期补贴主要取决于两个价格：一是农业法案确定的目标价格。这是农民得到合理收益的价格，根据前期市场价格和未来供需状况确定。二是有效价格。当市场价格高于信贷价格时，有效价格等于全国平均市场价格与定额直接补贴之和；当市场价格低于信贷价格时，有效价格等于信贷价格与定额直接补贴之和。如果有效价格低于目标价格，农民可以获得目标价格与有效价格之间的差价补贴。
欧盟从20世纪60年代中期开始实行共同农业政策，制定了较高水平的干预价格。当农产品市场价格低于干预价格时，以干预价格入市收购，建立干预库存，并配合以门槛价格控制进口，促使市场价格达到或维持比较理想的目标价格水平。此后欧盟的共同农业政策虽经多次调整，价格支持政策的重要性和支持水平有所降低，但至今仍然占有重要地位。1992年共同农业政策确定在随后三年中粮食支持价格水平降低29%。在“2000年议程”中继续降低对粮食的价格支持水平，降低谷物的干预价格水平，2000-2001年合计降低15%。
日本的稻作安定经营对策制度，对因价格下跌给农民收入带来的损失进行补偿。由农户按大米基准价的2%，政府则按6%比例共同出资建立稻作安定经营基金。粮食价格下降时对完成政府规定粮食生产任务的农民进行补贴，具体方法是根据前三年的自主流通米价格平均数算出基准价格，然后从稻作安定经营基金中支付当年实际价格与基准价格差额的80%。
2.收入支付
价格支持尽管调动了农民的生产积极性，保护了农民利益，但直接影响农户生产决策，易对农产品生产和贸易产生扭曲。因此，在WTO农业协议框架下，大多数发达国家又将对农民的支持和保护政策重点转向了收入支付。收入支付政策的执行方式又分为直接支付、面积限制补贴、投入品补贴等多种形式。
直接补贴是美国对农民三连环补贴方式的重要组成部分。补贴数量等于某种产品的直接支付率与支付面积和支付单产的乘积。有关产品的直接支付率由农业法案规定，支付面积为基期农场种植面积的85%，支付单产为1995年确定的水平。支付单产和支付面积一经确定，便保持不变，与以后每年的生产情况和市场价格无关。定额直接补贴在作物收获前一年的12月1日提前支付50%，其余在作物收获当年的10月兑付。
欧盟2000年开始实施的《2000年议程》，提出了改革共同农业和粮食政策的新方案，降低价格干预政策的力度，转而强化直接补贴政策，主要的直接补贴形式有作物面积补贴和休耕补贴。作物面积补贴与以往跟产量挂钩的价格补贴不同，它与产量脱钩而与作物种植面积挂钩。种植小麦、高粱、玉米等粮食作物的农民可以享受此项补贴。休耕面积补贴的目的为了解决粮食过剩问题，同时又保护耕地和粮食生产能力。对符合休耕条件的农户按休耕面积给予直接补贴，补贴额与作物面积补贴金额相当。
日本政府2000年出台了对山区、半山区直接支付制度。目的是为了杜绝耕地抛荒现象，提高山区和半山区生产力水平，促进粮食、农业生产和社会经济的发展。标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80%。最终目标是将其生产力水平提高到邻近的非补贴对象区的水平。该制度自2000年开始实施以来，补贴的范围不断扩大，金额不断增加。2003年发放的面积为66万公顷，补贴金额达到546亿日元。
3.科技支撑
1900年到2000年的100年间，由于新技术不断发明、新产品不断出现，使粮食生产不断发展，这一时期化肥使用量增加了23倍，农药增加了53倍，同期世界谷物总产由1934年的5.5亿吨提高到2000年的21亿吨。美国、欧盟、日本等发达农业重视农业科研、教育和推广的经验值得中国借鉴。
美国历来重视农业的科研、教育和推广，19世纪就建立了各州的公立农学院和农业试验站，20世纪初又建立和完善了覆盖全国的农业科技推广系统。各州农学院统管全州的农业教育、科研和推广业务，形成了“三位一体”的农业科研教育推广体系，促进了美国农业科学技术的迅速发展和普及。美国政府非常注重对农业公共研究的投入，1915-1970年，农业科研和推广费用增长超过了5倍。1997年，美国联邦政府农业研究总经费为8.5亿美元，2000年美国仅联邦政府的农业科研推广拨款就达到18亿美元。2002年农业法继续加大了对农业科研、教育和推广的力度，要求在5个财政年度内将农业科研经费预算额度增加一倍。完善的农业科研推广体系和大规模的农业科技投入为美国粮食生产奠定了坚实的基础。目前，科技在美国农业发展中的贡献率达到70%。
欧盟高度重视科技对农业生产的作用，在农业科研、推广、病虫害控制等方面投入大量资金。2001/2002年，欧盟农业科研和推广投入达到28亿欧元。同时，欧盟各国也大力促进农业科技的发展。荷兰的农业科技和推广系统最为典型。在农业科研方面，荷兰建立了农业大学、农业研究所和实验站，从事农业基础研究和应用研究。在农业教育方面，有正规的农业学校教育、高等农业院校教育和农民在职培训等，农渔及自然管理部每年1/3的预算用于农业教育。优越的科研条件、良好的农民教育水平，遍布全国的科研、教育和技术推广体系，使荷兰的农业技术居于世界领先地位。法国政府对农业科研和推广体系非常重视，建立了一套高效的技术推广和服务体系，通过设置成果推广署、农业发展署、农业研究单位和专业技术中心及专业技术协会等机构，确保法国农业科研推广工作保持先进水平。
日本的农业科研和推广体系比较完善。科研机构由国立和地方公立科研机构、大学、民间科研机构三大系统组成。农业推广服务主要是通过政府的农业改良普及事业和农协的营农指导开展。政府在全国设有600多所“农业改良普及所”，由600多名专门技术员和上万名改良普及员承担推广工作，农协的近2万名营农指导员与普及所密切配合，确保了日本农业科技推广工作的顺利进行。
4.基础建设
粮食生产的基础设施具有准公共品性质，很多国家都把支持基础建设作为扶持农业和粮食生产的重要措施，提供资金、政策等多方面的扶持。欧盟和日本的政策较有代表性。
欧盟对农民投资基础设施进行补贴和资助。欧盟规定，凡是购买大型农业机械、土地改良、兴修水利等，欧盟提供25%的资金。英国对田界围栏、农场建筑、农业机械、农田排水设施及农村道路建设提供补贴，对于修建农场的道路、堤坎、供电系统，国家承担2/3的费用。2001/2002年仅欧盟提供的基础设施投入就达11.4亿欧元。
日本政府设立了各种针对基础设施建设的资助和补贴项目。农田水利建设补贴，20%用于大型公共水利设施建设，80%直接投入农田基本改造。对于一般的农田改造项目，只要通过一定的审批程序并达到一定的标准，中央财政补贴50%，都道府县和市町村财政分别补贴25%和15%。1990-1995年，日本国家农业财政预算支出增加了37%，其中强化农业基础设施建设的支出增加了175%。1993年—2002年实施的“第四个土地改良长期计划”的总投资规模为41万亿日元，主要包括农田水利、道路建设、国土保护、防灾、开垦和农地开发等事业。
5.政策性保险
粮食生产面临较大的自然风险和市场风险，因此各国普遍采取了发展农业保险的形式帮助农户防范和化解风险。由于农业和粮食生产具有高风险性和不确定性，商业性公司在纯粹市场环境下难以或不愿意进入该领域，国外的农业保险一般都采取了政府财政补贴，发展政策性农业保险的模式。
为了帮助农民尽快抗御风险，恢复生产，美国对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，使农民能以较低的保费率普遍参加农业保险。1980年联邦作物保险法案规定给投保人相当于作物保险费30%的补贴。1994年联邦作物保险改革法推出了灾害险，向损失超过平均产量50%的农民提供补贴，补贴额为受灾作物当年目标价的60%，补贴费用由联邦政府承担。1996年国会虽然废除了1994年联邦作物保险改革法强制要求农民参加保险的条款，但是对于愿意接受购买作物保险的农民仍然给予保险费补贴。1999年和2000年特别条款又增加了对农民作物保险费的补贴。2000年的农业风险保护法案规定2001-2005年额外提供82亿美元的保险费补贴，吸引更多的农民参加保险。到2001年，美国已经为主要作物提供至少一种形式的收入保险。政府对农场主投保保费的补贴比例达到50%—80%。
日本是一个自然灾害频繁的国家，为了减轻灾害对农户和农业生产的影响，日本政府规定，被灾害损害的公共设施、农地、农业设施，损失由政府承担。另一方面，日本还建立由政府直接参与的强制性保险制度。日本政府规定，凡生产数量超过规定数额的农民和农场必须参加保险，政府对保险费进行补贴。据估计，政府保险费补贴占保险费的50%-80%。
6.税收和信贷支持
除上述扶持政策之外，很多国家还对农业和粮食生产采取优惠性的税收政策。同时，针对商业性金融机构不愿意进入农业和粮食领域的特点，各国还采取了发展政策性农村金融等扶持政策。
欧盟各国对农业和粮食生产提供各种优惠和支持。在德国，政府向农民收取的税种少于其他职业的从业人员，农民只缴纳土地税和所得税；法国对农民购置农机具给予10%的税收回扣，购买农机燃料免税；意大利对农业机械的进口减税11%，农用动力燃料油的增值税也由12%减为6%。
信贷支持方面。法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，提供短期、中期和长期贷款，短期贷款期限为1年左右，主要用于购买种子、农机具和牲畜，长期贷款不超过30年，主要用于购买土地和兴建建筑物。农业贷款的利率大约是非农业贷款的50%，对于用于购买农机具和土地的中长期贷款，利率更低。银行的利息差额由财政负责补贴。西班牙运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款。通过农贷利息补贴制度和农业发展资金援助制度，采取利息补贴、损失补贴、债务担保以及其他类似的资金援助形式，向农民提供长期的低息贷款及其他优惠贷款。
（二）发展粮食生产的国际经验对中国的启示
从国外发展粮食生产的主要政策看，既有结合本国国情、制定相应支持政策的特殊性，又有不断调整政府行为和手段以适应市场化、国际化趋势的普遍性，对中国完善粮食综合生产能力建设政策具有重要的借鉴意义。
1.要高度重视粮食安全
粮食是当今世界重要的战略资源，是一国经济发展和政治稳定的基础。世界各国都对发展粮食生产，确保国家粮食安全给予了相当重视，采取了各种措施保障粮食供给，使国家的粮食自给率保持在较高水平。从全球范围来看，上个世纪60年代以来，谷物自给略有盈余。总体上发达国家自给率比较高，2002年发达国家平均谷物自给率为110%，多数发达国家平均谷物自给率都在90%以上，即使是发展中国家，平均自给率也达到了88.7%。日本、韩国等国家为保障本国粮食自给甚至付出重大代价。这充分表明无论是在什么样的条件下，都应对粮食生产予以高度重视。
2.切实保护和提高粮食综合生产能力
世界各国特别是发达国家在粮食供大于求的情况下不一定追求当期产出水平最大化，甚至采取休耕等手段控制产出水平，但都把保护和提高粮食综合生产能力作为保障国家粮食安全的基础性工作。无论是发达国家，还是发展中国家；无论是土地资源比较丰富的国家，还是土地资源相对匮乏的国家，大都建立了符合自身国情的农业科研推广体系，加强粮食生产基础设施建设，提供政策性保险、信贷服务，超前建设粮食综合生产能力。因此，必须将农业的基础设施建设、农业科技进步、资源环境保护等基础性工作作为保护和提高粮食综合生产能力的长期性和先导性措施，坚持长抓不懈。
3.充分保护和调动种粮农民的生产积极性
农民是粮食生产的微观主体，是粮食综合生产能力建设政策的直接执行者和政策效果的具体承担者，他们的生产积极性是决定粮食生产效率最重要的因素。各国政府大都选择把保护和调动生产者的积极性作为政策的切入点。美国的贷款差价补贴、直接补贴和反周期补贴政策的对象都是农场主。日本稻作安定经营基金和对山区、半山区农民的直接补贴制度，政策受益对象也是农民。因此，在粮食综合生产能力建设的政策选择上，必须采用那些能使农民直接受益、能够有效调动种粮农民生产积极性的政策手段和措施。
4.灵活调整粮食生产政策的目标和手段
不同时期粮食供求形势不同、内外环境也不一样，粮食生产政策的目标和手段也应相应调整。欧盟在20世纪60年代农产品供给不足，于是以较高的干预价格水平并配以门槛价格控制进口，鼓励本国扩大生产。到了70年代中期，主要农产品实现了基本自给乃至过剩，于是又采取了鼓励出口为基本手段的对策。以往对农民的收入扶持大都是通过价格支持形式，而随着粮食供求形势的变化和国际贸易环境的变迁，补贴政策又由价格支持和价格补贴转向直接补贴。因此，在目前粮食生产和流通环境复杂多变的情况下，应根据形势变化及时调整粮食综合生产能力建设的有关政策。
5.促进扶持政策法制化、长期化
与政策相比，法律法规的实施更具有权威性和长期性。美国《2002年农场安全与农村投资法案》的实施期为2002-2007年，为期6年。《欧盟2000年议程》就确定了2000-2006年的农业预算支出水平，并且明确了2000-2001年的重要农作物干预价格和粮食的直接补贴标准。日本的《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》是落实《农业基本法》和《食品·农业·农村基本计划》的具体政策措施之一，权威性高，而且没有最终期限，第一期暂定为5年。各国的扶持政策大都以法律、法规的形式公布，具有很强的权威性，而且期限都比较长，相对稳定，易于给农民形成比较稳定的预期。因此，加强粮食综合生产能力建设，应及时将各种行之有效的政策措施法制化、长期化，保证政策的权威性、稳定性和可预期性。
