一、信访概述
信访、信访活动、信访工作这些概念，是在中华人民共和国成立后，党和政府在处理人民来信、接待人民来访工作实践中逐步形成的。按照《汉语大词典》的解释，“信访”指人民群众写信或走访有关部门反映情况，要求解决问题的活动。目前理论界有关信访定义的观点较多，最广泛意义上的信访说认为，“信访，一般被认为是来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动”。（李慕洁，1991）中国共产党成立后，与人民群众建立了广泛的信访联系，产生了人民信访工作。新民主主义革命时期，处于战争环境，信访工作是分散开展的，处于初创阶段。新中国建立后，党领导人民开辟了当家做主的新时代，人民群众享有真正的信访权利和自由，信访工作成为党和国家的一项重要工作，信访制度成为国家政治制度设计的一个重要组成部分。这是中国共产党的一项政治发明和制度创造，是适合中国国情、具有中国特色的崭新制度。
中国信访制度经过了孕育、诞生、逐步健全的历史发展过程。信访是公民参政议政的特殊渠道，是他们“用脚投票”、申诉维权的表达平台，是反映社会矛盾的晴雨表、温度计和社情民意的信息库，是改革发展的催化剂、助推器和国家政策的调节器，是联系公民的桥梁和窗口，是化解社会矛盾的减压器和安全阀。公民信访是对各级党委、政府的信赖和监督，对于推进依法行政，建设法治、服务、责任、高效、透明、有限政府具有特殊意义。公民信访量多寡、信访内容和表现形式体现了公民对公权力组织和公职人员执政能力以及对所处社会的认同程度。能否依法并高效做好信访工作，促进社会稳定和谐，是衡量执政者执政能力的一个重要标志。
二、农民工信访现状
据江西省调查总队提供的有关数据，截至2010年的三季度末，江西省农民工总数为693.1万人，约占全省总人口的16%。其中，在本省外出务工的占20.1%，在省外务工的占79.9%。（数据来源：江西省人力资源和社会保障厅农民工服务指导处）由于政策、体制、机制不健全和不配套，部分农民工的合法权益得不到及时有效的实现和保障。特别是受全球性金融危机影响，有关农民工维权投诉、创业求助等信访问题显得尤为突出，引起了各级政府和社会各界的广泛关注。2010年，江西省信访局共受理群众上访9743批、39711人次。其中排在前四位的问题分别是：涉法涉诉类有11079人次、占27.9%；城镇拆迁类8578人次、占21.6%；劳动社保类3931人次、占9.9%；土地征用类3574人次、占9.0%。（数据来源：江西省信访局年度统计报表）在劳动社保类问题里有很多是农民工反映的权益保障问题。尽管农民工信访问题的数量不大，占的比例也不高，但通常都会出现跨地区、跨部门、跨行业，人、事、户分离（信访部门所称的“三跨、三分离”）的特点，协调解决的难度较大。本文试图运用公共管理的理论，站在信访工作的角度对农民工的权益保障问题进行分析，找到解决问题的对策。
从信访的业务数据来看，农民工信访的数量所占的比例尽管不是很大，但处理难度大，社会影响大。农民工信访大致有以下几个特点：
（1）以集体上访为主。农民工由于工作生活集中，利益诉求一致，并且在同一单位就业的农民工一般具有血缘、亲缘、地缘等联结点，他们的信访活动均以集体上访居多，一批少则十多人，多则上百人。
（2）重复上访率高。农民工所反映的问题，一般很难在短时期内解决，因此，农民工往往会因为相同的问题反复上访。另外，农民工在等待信访事件处理的过程中，由于失去工作，没有维持城市生活的经济来源，也会屡次上访。
（3）情绪易波动。由于农民工的文化水平不高、受少数别有用心的人煽动等因素，农民工集体上访时往往情绪激动，不听劝阻，围堵政府大门，阻塞交通、围攻谩骂接访工作人员、冲击政府大院，拉横幅标语，甚至有阻扰施工、损坏设备、群体械斗等过激行为。
（4）反映的问题较集中。农民工所反映的问题，大多是围绕拖欠工资、伤亡补偿、土地耕种等涉及维系个人以及家庭生存所需。由于农民工的文化水平所限，他们对于法律、政策的了解不深，对于其他侵害其合法权益的行为，比如，劳动时间过长、劳动条件恶劣、居住条件恶劣、没有签订劳动合同、没有享受社会保障等问题，反映较多。
（5）处理难度较大。由于农民工在就业时很少与用人单位签订书面劳动合同，且农民工所就业的领域大多是建筑、土地、矿山、餐饮、初加工等劳动密集型企业，这些行业本身就存在很多不规范之处，因此给协调和处理涉及农民工的上访问题带来很大难度。
三、农民工维权的主要内容
（一）工程款、工资被拖欠
由于农民工工资拖欠地与居住地两分离，异地讨要、异地执行成本高，拖欠工资金额又不是很大（因工负伤赔偿款除外），农民工权益维护问题，一直是个难点问题。一些农民工，辛辛苦苦干了活，卖了力，由于企业经营者开不出工资或干脆一躲了之，导致劳资纠纷频繁发生。由于劳资纠纷协调机制不够健全，企业经营人的经营行为缺乏刚性约束，兼之全国普遍存在的信用危机，此类拖欠农民工工资的问题绝非部分地市的现象，处理起来十分棘手。
（二）返乡种地难
2008年以来，受金融危机的影响，广东、浙江、江苏、上海等吸收农民工的主要省份，一些企业因资金周转不灵纷纷停产或倒闭，很多农民工面临着无事可做的局面，即便找到一份工作，收入也难有保障。而随着惠农政策的纷纷出台，很多农民工想返乡依靠土地求得一份生存，但他们原来的责任田被转包，现在想从别人的手头上将责任田要回，为此产生的土地流转纠纷，经常难以调解。
（三）就业（再就业）、创业难
调查表明，近八成的农民工回乡创办企业得不到金融机构的支持，农民工回乡创业开业时主要靠自有资金，把打工中积累的有限资金集中用于租地建厂和设备投资，开业后缺少流动资金的情况比较突出。且受文化、技术等多种因素限制，兼之长期形成了以务工方式养家糊口的方式，面临再就业和创业，农民工十分迷惘和徘徊。
四、农民工维权常用的路径分析
农民工维权行动的发生需取决于农民工对刺激的感受和对外部环境的主观理解。从个体行动层面来看，农民工在采取维权行动之前一般会考虑到以下四个方面：个体心理对刺激的承受力、拥有的社会支持或资本、行动的成本收益计算、行动成功的预期。农民工维权的路径主要有通过公权处理机制方式和非公权处理机制两种方式。公权处理方式即借助司法、行政等国家公权来提出申诉、解决问题、维护合法权益，也是农民工维权的常用机制。
非公权处理机制，也被称为社会矛盾纠纷的“私权”处理方式，即不是借助司法、行政等国家公权来解决社会矛盾纠纷，而是通过当事人自身的力量或者社会力量来解决矛盾纠纷。我国从计划经济转入社会主义市场经济后，非公权处理机制解决大量纠纷，成为公权处理机制的重要补充。本文从信访角度出发，通过比较公权机制内四种维权路径的利与弊，探讨农民工维权的优势策略。
（一）通过法律途径维权
由于法律具有强制性，本应是农民工维权优先选择的途径。但在我国当前农民工通过法律途径维权还存在一定问题，不大适合农民工，其主要原因有以下几点：
首先，农民工法律维权成本过高。我国现行司法制度存在的“烦琐程序”和“较长处理时限”是造成农民工维权成本过高的主要原因。农民工依法维权的代价包括经济成本、时间成本和法律援助成本。经济成本是指农民工为维权而直接耗费的资金。据调查，农民工仅是在向劳动监察大队举报阶段就要花出几百元至上千元的交通费、食宿费等费用。时间成本是指政府部门和司法机关处理一起农民工维权案件耗费的时间价值。按照现行的司法制度规定的程序，农民工从其权益被侵害到向劳动部门举报或仲裁，至少需要13~25天的时间，有的甚至要几个月。这期间农民工无法正常劳动，为了要一个处理结果，往往要到有关政府部门或司法机关去几次甚至十几次。法律援助成本是指农民工为维权支付的律师费。据调查，农民工维权个案律师费大约在500元左右，最高的超过900元。由于依法维权需要付出的成本较高，程序烦琐，处理时限过长，而且付出巨额成本后许多权利往往还是得不到维护，或者处理结果不能弥补其维权过程中付出的巨额成本。
其次，农民工本身的法律意识不强。一是农民工的文化素质普遍不高，不知道用法律保护自身的合法权益；二是用工的业主故意逃避法律的制约。主要表现在不与农民工签订劳动用工合同，随意延长工作时间，不为他们购买养老保险等。当农民工的合法权益受到侵害时，往往为了能在老板手下多干几年，就选择放弃并无奈屈从。
另外，劳动法对用人单位违反劳动法规的法律责任规定不明确或惩罚过轻，法律在很多情况下无法有效约束和惩罚侵权者，难以保护农民工的合法权利。如《劳动法》第98条规定：“用人单位违反本法规定的条例解除劳动合同或者故意拖延订立劳动合同的，由劳动行政部门责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”其中的“责令改正”规定较为含糊，若用人单位不改正又该承担何种责任呢？法律没有对此作进一步的明确规定。因此，许多用人单位故意不与农民工签订合同。没有劳动合同，农民工的权利一旦被侵犯而诉诸有关部门时，往往因举证困难导致诉求失败。
（二）通过仲裁途径维权
我国现行的劳动争议仲裁处理机制可以归纳为“一调一裁两审”的模式，在制度设计方面具有浓厚的东方色彩。提倡和解、先裁后审的制度设计，在一定程度上确实减轻了法院的诉讼负担，从实践方面看，在一段时期内确实起到了十分积极的作用。但随着我国市场经济的发展，竞争的日益激烈，劳动关系发生深刻变化的同时，大量新的复杂的劳动纠纷不断涌现，现行的劳动争议仲裁解决机制日益暴露出其缺陷和不足。
首先，从立法上看其设立不具有强制性，在实际生活中不具有普遍性。根据《劳动法》第80条和《企业劳动争议处理条例》第7条的规定，企业可以设立劳动争议调解委员会，即对于企业是否设立劳动争议调节委员会企业可自行决定，所以有为数不少的企业对争议调解委员会这种事后操作的机制并不上心。另外，在公有制经济占到较大比例的企业才可能会成立劳动争议仲裁委员会。相比较而言，在私营企业以及外资企业，设立劳动争议调解委员会的比例就更小了，直至今天仍有大量的外企和私企连工会都没有，更勿论设立劳动争议调解委员会，有的企业即便设立有调解委员会，也缺乏具体的调解指导规则，形同虚设。
其次，劳动争议仲裁机构地位不明确。根据《劳动法》第81条的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面代表组成。这使得该机构不同于《仲裁法》上的仲裁委员会，也不同于一般的行政机关，更不同于法院。而依照我国关于机构设立的相关规定，设立企业应到工商行政管理部门登记注册，设立机关、事业单位应由编委批准，设立社会团体也有相应的法律规定。而对于各级劳动争议仲裁机构，其设立更是缺乏相应的法律规定。另外，根据《条例》及《劳动争议仲裁委员会组织规则》的规定，明确了仲裁委员会组成的三方代表，但现实中，“三方原则”很难落到实处，且委员会主任由劳动行政部门代表担任，这就造成了劳动争议仲裁实际上成为劳动行政部门主持下的活动。如此一来，仲裁机构的中立性容易受到置疑，如目前拖欠农民工工资的纠纷中有为数不少的其实是政府的拖欠。另外，法律条文只要求县、市、市辖区应当设立劳动争议仲裁委员会，地市级是否设立委员会没有规定，省级是否设立由省级人民政府决定。这就导致劳动争议仲裁上下级关系不顺，机构不健全。
