战国时代是中国历史上的关键性的重大变革和发展时期。在此以前，经过春秋时期二三百年的发展变化，中国早期国家所形成并实践着的旧的血缘宗法政治，到战国时代彻底崩溃。基层乡里组织的形成，冲破了原始血缘关系的束缚，户籍制度取代了血缘氏族；郡县两级地方行政组织的普遍推行和官僚制度确立，将宗法分封制和世卿世禄制远远地甩在身后；中央集权制和君主专制制度的形成，理论上解决了以往国君失政的可能性；户口的登记和赋税的摊派，使得国君在财政上不再单纯依靠诸侯国的进贡，相反，各级官吏的衣食俸禄反而需要国君的赏赐；征兵制度及军制的改革，使得国君彻底掌握了军事大权，避免了地方势力尾大不掉的趋势；各种法律的制定颁布和执行，不仅在制度上使得以上变化得以法律确认，而且使得温情脉脉的血缘亲疏法则变为严厉冷酷法律标准。这所有的一切，都标志着中央集权国家内部中央与地方关系得到了空前的巩固与加强，新型的郡县制政体的确立。从这个意义上说，战国时代中央集权制和郡县制的创立，不仅结束了一个旧时代，也开创了一个新时代，对古代乃至近代中国的政治产生了颇为深远的影响。
一、编户齐民与基层乡里制度的确立
伴随着春秋时代血缘宗法体制的破坏、列国之间战争频繁，而且规模越来越大。为了应付日渐变化的国际局势，各诸侯国纷纷在经济和政治上实行改革。经济上的变革主要体现在私田的开垦和赋税制度的改革，公元前685年，齐国“相地而衰征”《国语·齐语》，公元前 645年晋“作爰田”《左传·僖公十五年》，公元前594年，鲁国“初税亩”《左传·宣公十五年》。不言而喻，经济与政治互为表里、互相推动，经济上的变革必然会促进政治上的进步。在这样的前提下，原本就已经被冲击的摇摇欲坠的原始血缘氏族公社逐渐解体，代之而起的则是以地缘为纽带的农村公社，而作为国家组织形式乡里制度的编户齐民开始确立。
有资料证明，有据可查的中国最早的国家基层地缘性的乡里制度的构建是在齐国。《国语·齐语》记载：“管子于是制国，五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。以为军令，五家为轨，故五人为伍，轨长帅之；十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之。三军，故有中军之鼓，有国子之鼓，有高子之鼓。”
为了实现齐国称霸诸侯的目的，管仲“相地而衰征”、“叁其国而伍其鄙”，地缘性的乡里制度就是其中重要的一项改革内容。需要说明的是，在《周礼》中，我们也可以找到有关乡里制度的记载：“乃施教法于邦国都鄙，使之各以教其所治民。令五家为比，使之相保，五比为闾，使之相受，四闾为族，使之相葬，五族为党，使之相救，五党为州，使之相？，五州为乡，使之相宾。”《周礼·地官司徒》甚至在《尚书大传》中可以找到夏商时期具体的乡里制度编制的人数。但是，史学界对成书于战国时期的《周礼》尚多持怀疑态度，而成书于汉代的《尚书大传》之中到底有多少可以作为研究材料的信史，尚无定论。况且，《尚书大传》明代就已经亡佚，现存的各种辑佚本的史学价值更无从谈起，更重要的是，春秋以前的乡里制度仍然以血缘宗法关系为主，与战国以后的地缘性的乡里制度有本质的区别。故此，有理由认为齐国是最早推行地缘性乡里制度的国家。
仔细研究管仲的上述政策，表面上仍然延续了传统的做法，只关注一家一丁的“正夫”，但实际上，这是一种寓兵于农、军政合一的户口编制。内政有一家，军队才有一员，层层而上，形成三军，所谓“作内政而寄军令”，所以，管仲首先关注的是“户”而非“丁”。
其次，对国内的行政区划，管仲也是在“定民之居，成民之事”的基础之上“叁其国而伍其鄙”的，所谓“士就闲燕、工就官府、商就市井、农就田野”的分居方法，本身就是对血缘族居传统的颠覆。
由此可见，管仲治齐实际上乃是春秋战国社会转型在制度上的开始。
在齐国的乡里制度之后或同时，乡里组织普遍在各国建立，楚国的“大户”便是其中重要的例证。
宣公使求好于楚。庄王卒，宣公薨，不克作好。公即位，受盟于晋。会晋伐齐。卫人不行使于楚，而亦受盟于晋，从于伐齐。故楚令尹子重为阳桥之役以救齐。将起师，子重曰：“君弱，群臣不如先大夫，师众而后可。《诗》曰：‘济济多士。文王以宁。’夫文王犹用众，况吾侪乎？且先君庄王属之曰：‘无德以及远方，莫如惠恤其民而善用之。’”乃大户。《左传·成公二年》
楚国“大户”是在公元前589年，大户，杜预注曰：“阅民户口。”为了扩大军事力量，楚国首先开始征发全国民力，虽然楚国本身的原始血缘宗法关系没有中原华夏诸国浓厚，但如此不分国内人民的身份等级和所拥有的权利义务，未尝不是开天辟地的巨大变革。更重要的是，楚国的大户被认为是“善用其众”，与周文王和周武王相比拟，可说是被抬高到无以复加的地步，“君子曰：‘众之不可已也。大夫为政，犹以众克，况明君而善用其众乎？《大誓》所谓“商兆民离，周十人同”者，众也。’”《左传·成公二年》
由此可见，当时的社会认为打破旧的血缘宗法体制，实现国内人民身份的平等，乃是理所当然的事情。事实上，继楚国之后，其他各国都相继改革户籍管理制度，虽然具体做法有些差异，但其全面整理国家户籍、扩大在册人口数字、全民等齐身份的精神的初衷应该说是基本相同。其中最为著名就是商鞅的户籍改革。
在战国时代诸多实施改革的法家人物中，商鞅的成功是显而易见的。这种成功不仅体现在通过改革使得秦国从落后变为先进，最终完成了其他六国都曾经期盼的统一大业，而且体现在他自己也成为改革的试验品，最终用自己的死亡来证明改革的成功。
公元前361年，商鞅携《法经》自魏入秦。公元前356年，被秦孝公任为左庶长，掌握秦国军政实权。公元前352年，升为大良造。公元前340年，“卫鞅既破魏还，秦封之于商，号为商君。”《史记·商君列传》公元前338年，惠王立。公子虔诬陷商鞅谋反，商鞅逃走不成，被车裂而死。从公元前356年到公元前338年，商鞅在秦国共掌握大权十九年。
商鞅对户籍制度的改革首先表现在他对人口数字的认识上。
事实上，民数对从古至今的统治者都极为重要。《周礼》所谓“天府掌祖庙之守藏与其禁令，凡国之玉镇大宝器藏焉。……献民数谷数，则受而藏之。”《周礼·春官·宗伯》以及“及大比，登民数自生齿以上。登于天府。……孟冬祀司民，献民数于王，王拜受之，以图国用而进退之”《周礼·秋官·司寇》，都在强调民数的重要，虽然其中不无理想化的成分，但其中仍然可以体现出自古统治者重视民数的传统。
汉北海徐干所著《中论》，专门列出《民数》一节，详细论述民数的重要性。
治平在庶功兴，庶功兴在事役均，事役均在民数周，民数周为国之本也。故先王周知其万民众寡之数，乃分九职焉。九职既分，则劬劳者可见，怠惰者可闻也，然而事役不均者，未之有也。事役既均，故民尽其力而人竭其力，然而庶功不兴者，未之有也。庶功既兴，故国家殷富，大小不匮，百姓休和，下无怨疚焉，然而治不平者，未之有也。故曰水有源治有本，道者审乎本而已矣，周礼孟冬司寇献民数于王，王拜而受之，登于天府，内史司会冢宰贰之，其重之如是也。……故民数者，庶事之所自出也，莫不取正焉，以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅，国以之建典，家以之立度，五礼用修，九刑用措者，其惟审民数乎？汉·徐干：《中论·民数》。
徐干用极大的篇幅论述民数对国计民生的作用，用层层逻辑递进的方式表述天下治平与民数的关系，认为审民数乃是天下治平的根本，所谓“水有源治有本，道者审乎本而已矣”，因为举凡国家所有事务，诸如田里、贡赋、器用、禄食、田役、军旅，以及国家建典，家室立度，五礼用修，九刑用措等无不以民数为基础，从而使人信服地承认“民数周为国之本也”。
无疑，商鞅也承认民数对于国家具有无比的重要性。商鞅认为：“强国知十三数：境内仓、口之数，壮男、壮女之数，老、弱之数，官、士之数，以言说取食者之数，利民之数，马、牛、刍藁之数。欲国强，不知国十三数，地虽利，民虽众，国愈弱至削。”《商君书·去强》在这里，商鞅列举了强盛的国家要掌握十三种数目，即国内的粮仓、钱库数，壮年男、女人数，老、弱者人数，官吏和士的人数，靠游说谋生者的人数，富人的人数，马、牛和饲料数。所以，要想准确地掌握人口的数目，户籍制度的完善是必不可少的。
商鞅前后进行了两次户籍制度改革：第一次是公元前359年。商鞅下令：“令民为什伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚。民有二男以上不分异者，倍其赋。有军功者，各以率。受上爵；为私斗者，各以轻重被刑大小。眀力本业，耕织致粟帛多者复其身。事末利及怠而贫者，举以为收孥。宗室非有军功论，不得为属籍。明尊卑爵秩等级，各以差次名田宅，臣妾衣服以家次。有功者显荣，无功者虽富无所芬华。”《史记·商君列传》可见，这次改革的重点是建立什伍连坐制度；改革立户办法，强迫居民建立一家一户的小家庭；改革户籍世袭制，实行按垦田和军功升降户籍的办法，其目的是为了更好地推行农战政策。
这次改革，商鞅取得了很大的成功，“行之十年，秦民大说，道不拾遗，山无盗贼，家给人足。民勇于公战，怯于私斗，乡邑大治。”《史记·商君列传》仅仅是因为破除世卿世禄制度，用地缘户籍管理的办法代替血缘宗法的旧制度，便使得“秦民大说”、“乡邑大治”，由此可见新的户籍制度的生命力。
在这个基础上，商鞅实行了第二次户籍改革，时间是公元前350年，即在第一次改革十年之后。“而令民父子兄弟同室内息者为禁。而集小都乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县。为田开阡陌封疆，而赋税平。”
可以看出，商鞅这次的改革是对第一次法令的继续，为了保持政策的连续性而重申立户制度，并进一步涉及到变革社会风俗和改革宗法制，也涉及到行政区划的改革。
仔细分析，商鞅前后两次改革具有以下特点。
第一，打破血缘宗法结构，实行什伍连坐制度，确立乡里地缘结构。
其实早在秦献公十年，即公元前375年，秦国便“为户籍相伍”《史记·秦始皇本纪》。可惜的是，虽然可以由此证明秦国此时已经开始改革户籍制度，尝试着用地缘组织代替血缘宗法，但由于没有其他相关的政策维持，“户籍相伍”可能仅仅停留在制度层面。这也是商鞅重申什伍户籍的原因和出发点。
与秦献公不同的是，商鞅的户籍政策有了制度保障，“令民为什伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚。”《史记·商君列传》连坐制度是一种十分残酷的政策，也是十分行之有效的政策，曾经多次被后世所成功模仿。
在不同的情况下，商鞅多次重申了连坐制度。《商君书·境内》：“其战也，五人束簿为伍；一人死而刭其四人。”《商君书·画策》：“行间无所逃，迁徙无所入。行间之治连以伍，辨之以章，束之以令，拙无所处，罢无所生。”可以预料这样的做法，定可受到巨大的成效。所谓“是以三军之众，从令如流，死而不旋踵”《商君书·画策》正是其立竿见影效果的表现。可见，什伍连坐制度这种严格的防范控制网对户籍制度的确立具有十分重要的影响。
第二，户籍分类，分户而治。
在商鞅时代，秦国的户籍分为一般平民户籍和特殊户籍两种。平民户籍包括原来的秦地居民和外来人口的户籍，特殊户籍包括宦籍、弟子籍、爵籍和宗室籍。关于户籍的类别划分，商鞅特别注重的是打破宗法世卿世禄制。“宗室非有军功论，不得为属籍。”《史记·商君列传》这也就意味着原本仅仅依靠血缘肉体的来源就可以获得崇高的社会地位和优厚的俸禄的时代一去不复返了，这无疑是对血缘宗法制度的沉重打击。
不仅如此，商鞅还极为愤恨以末取利的商人阶层。“眀力本业，耕织致粟帛多者复其身。事末利及怠而贫者，举以为收孥。”《史记·商君列传》为了鼓励耕织，商鞅甚至免除了努力从事农业生产的人口的租税和徭役，而对从事商业盘剥活动或虽从事农业生产，但游手好闲导致贫穷的人，可以剥夺他的自由民身份。在商鞅所处的时代，社会潮流是冲破宗法血缘束缚、人民走向自由身份，而商鞅居然以“举以为收孥”为惩罚手段，可见劝农耕织、重本抑末的决心。
分户而治是商鞅户口制度的又一特色。包括两个方面，其一，鼓励弟兄之间另立门户，“民有二男以上不分异者，倍其赋”。用经济手段迫使民众建立一家一户的家庭结构。其二，改变风俗，“令民父子兄弟同室内息者为禁”，《商君书·垦令》禁止父子兄弟同室而居。值得注意的是，虽然这和第一条有共同点，都是在鼓励小家庭单独立户，但是第一条用的是经济手段，而第二条用的则是行政命令，表现出商鞅对移风易俗所持的迫切态度。
第三，严格户口登记制度。
户籍制度改革的重点就是天下的户口登记，所以商鞅对此极为重视。《商君书·境内》有云：“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者着，死者削。”而在《商君书·去强》中，商鞅更强调说明了户口登记的重要性：“举民众口数，生者着，死者削。民不逃粟，野无荒草，则国富，国富者强。”
这段史料，至少说明两个问题，首先，商鞅时代的户口登记不再是旧时代的“以丁为户”式的、只记录正夫的名籍，而是不分老幼贵贱的全民登记。虽然在以往的改革，诸如晋国的“作州兵”、鲁国的“作丘甲”乃至楚国的“大户”都在不同程度上征发了正丁之外的余子，但这些临时的征发，充其量只能代表一种潮流，而不是一种制度。而商鞅的改革，则是在法律上对全民人口同样具有自由民身份，具有自由民的权利，而且同样对国家承担着义务的制度确认，这是对编户齐民的法律确认，其意义是极为重大而且深远的。
其次，“举民众口数，生者着，死者削。”可以看出，这是一种对全民户口动态的掌握，这种动态掌握着的户口数字是国家富强的基础。所谓“民不逃粟，野无荒草，则国富，国富者强。”就是在强调户籍的重要。
第四，限制百姓迁移。
在任何朝代，流民的存在都是社会安定的威胁。故此商鞅禁止百姓迁徙，《商君书·垦令》：“使民无得擅徙，则诛愚乱农之民，无所于食而必农。愚心躁欲之民壹意，则农民必静。农静，诛愚乱农之民欲农，则草必垦矣。” 商鞅深知流动人口、游民的存在，是社会的不安定因素，因此严禁百姓迁徙。令人惊讶的是，商鞅竟然废除旅馆，“废逆旅，则奸伪躁心私交疑农之民不行。逆旅之民无所于食，则必农，农则草必垦矣。”《商君书·垦令》可他万万没有想到，最后竟会作茧自缚，《史记·商君列传》中有一段极有意思的记载：“商君亡至关下，欲舍客舍。客人不知其是商君也，曰：‘商君之法，舍人无验者坐之。’商君喟然叹曰：‘嗟乎，为法之敝一至此哉！’”就商鞅个人而言，这是无可挽回的巨大失败，甚至是个黑色幽默。
即使是游士，因为他们具有超于普通民众的能量，商鞅虽然不反对他们到秦国，但须持有游士籍，而且也禁止他们随意流浪。《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄·游士律》：“游士在，亡符，居县赀一甲。卒岁，责之。有为故秦人出，削籍。”睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简》文物出版社1978年版，第129—130页。在各国都极力招徕人才的战国时代，商鞅的这一条做法的确显示出他对于社会安定的重视程度。
有趣的是，对于境外的农民进入秦国，商鞅不仅不予限制，而且极力招徕吸引。《商君书》有《徕民》篇，专门解释吸引境外民众的重要性和吸引境外民众的方法，用所谓“利其田宅，复之三世”《商君书·徕民》的做法广泛吸引境外民众，争取“山东之民无不西者矣”。在商鞅看来，“今以草茅之地，徕三晋之民，而使之事本。此其损敌也，与战胜同实，而秦得之以为粟，此反行两登之计也。”《商君书·徕民》由此可见，商鞅的徕民政策几乎有“不战而屈人之兵，善之善者也”的巨大作用。
第五，愚民政策。
愚民政策是中国古代具有悠久传统的统治政策，但商鞅将这个传统发展到新的阶段。《商君书·靳令》极力反对礼乐诗书，称之为“六虱”：“国贫而务战，毒输于敌，无六虱，必强。国富而不战，偷生于内，有六虱，必弱。”《商君书·农战》：“学者成俗则民舍农，从事于谈说，高言伪议，舍农游食而以言相高也，故民离上而不臣者成群。”“说者成伍，烦言饰辞，而无实用。”据此我们可以推知，《韩非子·和氏》所谓“商君教秦孝公以连什伍，设告坐之过，燔诗书而明法令”应该是言之有据的。甚至我们有理由相信，秦始皇的焚书坑儒应该和商鞅有着直接继承关系。
商鞅对户籍制度的改革为后世的社会组织的建构留下了巨大的影响。商鞅的户籍制度改革奠定了此后两千多年中国社会户籍制度的基础，是对旧的血缘宗法时代社会组织形式的根本变革。商鞅用土地私有权，打破了宗法社会“溥天之下，莫非王土”的土地所有制，一家一户的小家庭成为社会基层的主体结构，即所谓国家的“编户齐民”，人身自由有了根本的改变，标志着一个新的社会组织形式——中央集权下的郡县政治开始形成。
在商鞅时代，虽然他的户籍制度没有留下成文的法典，他对李悝《法经》的变革运用也没有证据是否增加了《户律》，但是在商鞅去世八十年后，魏国于公元前252年颁布有《户律》，稍加分辨，《魏户律》的内容大多属于商鞅在世时的政策，而且秦简将其附在《秦律》之后，表示秦国对《魏户律》的认可。更重要的是，《云梦秦简》中专门设有《傅律》，讲的是户籍登记以及对隐匿、作伪的惩罚。可以推测，由商鞅开创的户籍制度被后世长期运用，成为秦朝以后中国社会组织的典型形态。
总体而言，战国以后形成的以编户齐民为标志的户籍制度有如下特点：
第一，战国以后的社会处于一种相对稳定的状态。主要表现为人口流动频率低，职业也很少变动，由此形成中国社会安土重迁的生活习惯。第二，由战国后期形成的户籍制度是国家管理的基础，所有的国家政策诸如征兵、征税、徭役摊派都离不开户籍制度，可以推测，凡是国家能够有效地掌握编户齐民，社会就会稳定繁荣；反之，一旦编户齐民大量脱离户籍，或成为豪强地主的隐匿人口，或成为社会流民，就会引起天下动荡。
严密的户籍制度形成以后，以地缘为特征的乡里制度确立。
从逻辑上说，乡里与乡里制度有很大的区别。作为居住村落社区的乡里起源很早。早在西周时期就有人类居住组织“里”。《逸周书·商誓》云“命尔百姓里居君子，其周即命。”《尚书·酒浩》云：“越百姓里居。罔敢湎于酒。”此处的“里”即居住之里，指居民区。关于“里”中居民的身份属性，是个相当令人烦恼的问题。由于史料的缺乏，后世的学者众说纷纭。白寿彝《中国通史》认为：“西周时的邻、里组织，主要分散在‘野’里，它与‘国’中乡、党不同之处有政治等级上的尊卑，政治权力上的不同以及经济剥削上的差异。”白寿彝：《中国通史》第三卷，《上古时代》上册，上海人民出版社1994年版，第791页。可见，白寿彝认为“里”这种社会组织只存在于“野”，是野人的居住区。另据臧知非先生《先秦什伍乡里制度试探》一文：“金文中将邑人放在师氏、虎臣之前。师氏、虎臣是军职，邑人亦司军旅之职，说明邑是国人的居住区。其时行政制度和军事制度合一，邑人既是邑的行政长官也是军队武官。里也是国人居住区，但产生较晚，是西周制度，其大小规模可能有定制，不完全决定于人口的自然聚合。故邑和里有时相等，有时邑大于里。因此之故，有的城邑并举，后来一个邑发展为多少个里，春秋时代的县以及后来的郡都是在邑的基础上发展起来的。”臧知非：《先秦什伍乡里制度试探》，《人文杂志》，1994年第1期。因此，“里”又成为国人的居住区。
仔细分析，所谓“里”这种社会组织只存在于“野”，是野人的居住区这种观点，基本是来源于《周礼》。《周礼·地官·大司徒》详细叙述了国人的社会组成状况：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相？；五州为乡，使之相宾。”同样，《周礼·地官·遂人》也描绘了野人的社会？分布：“遂人掌邦之野。以土地之图，经田野，造县鄙形体之法。五家为邻，五邻为里，四里为駉，五駉为鄙，五鄙为县，五县为遂。”
《周礼》因为其成书年代的问题，故其书所论问题皆引起后人怀疑。况且，就此问题而言，如此整齐规范的社会组织形式，是否能够确实在西周社会出现，不能不令人质疑。应该说，周代“体国经野”，当然确有一定的社会分层方法，但是《周礼》所云很明显是有很大的理想化成分。厚古薄今是中国知识分子传统的陋习之一，美化、理想化古代社会是知识分子养成已久的习惯。故此，单凭《周礼》便断定“里”属于野人的居住范围的观点，显然有失草率。但是，现存文献与金石资料只能证明国中有“里”，却不能否定“野”外有“里”。所以，我们只能认为“里”是古代社会形成已久的人群聚落方式，其具体缩聚人群的身份属性以及人口规模等问题，都只能存疑。
“乡”的出现显然晚于“里”，这是多数史家认可的。现存关于西周的史料，尚无根据可以证明“乡”的存在。据杨宽先生研究证明，金文“乡”字写作“卿”，与公卿之卿相同，其他写法诸如“向”或者“飨”皆无“乡”里之“乡”的含义。杨宽：《古史新探·乡饮酒礼与飨礼新探》，中华书局1965年版，第280—309页。可见，西周时代应该没有“乡”这一级的行政机构或社区聚落。
《左传》中开始出现关于乡的记载，最早的一次出现在公元前684年，即鲁庄公十年，“十年春，齐师伐我，公将战。曹请见，其乡人曰：‘肉食者谋之，又何间焉？’”《左传·庄公十年》这里的“乡人”显然是与曹刿属于同一居住区域的人，而且居住在乡中的曹刿既然可以请见国君，又能参与国家戎政大事，可见居住于乡中的人民身份属于国人。
在《左传》以及《国语》中可以看出，乡这种基层居住方式已经普遍存在于春秋时期的各国。宋国：《左传·襄公九年》“二师令四乡正敬享。”陈国：《左传·宣公十一年》“乡取一人焉以归。”鲁国：《左传·昭公十二年》“南蒯之将叛也。其乡人或知之。过之而叹。”越国：《国语·越语下》“皇天后土、四乡地主正之。”以致乡党成为同乡之间的称谓，沿用至今。《礼记·曲礼上》“夫为人子者，三赐不及车马，故州闾乡党称其孝也。”《礼记·内则》“与其得罪于乡党州闾。”《论语·乡党》“孔子于乡党，恂恂如也，似不能言者。”《孟子·公孙丑上》“非所以内交于孺子之父母也，非所以要誉于乡党朋友也，非恶其声而然也。”由此得知，“乡党”一词不仅已经在春秋战国时代得以广泛使用，而且乡党关系也已经成为比较重要的社会关系之一。
由此可见，西周时代并没有乡，春秋时代各国才开始设立乡，但作为地方基层制度的乡里制度最早也不过春秋中期。《墨子·尚同》所谓的里、乡、国、天下的行政秩序尚且比较粗糙，可以想来，作为制度的乡里组织可能刚刚开始。
表现在秦国，商鞅时代，秦国建立了乡里什伍制度，汉承秦制，汉代基层户籍管理机构仍然是乡里什伍。以后的王朝虽然也有变革，但其主体结构并没有改变。晋有乡里制，北魏是三长制，隋设里保制，唐宋有乡里保邻制，金代有猛安谋克制，明是里甲制，清为保甲制。可以看出，这些基层户籍管理机构，基本是商鞅开创的制度的继续发展。
基层乡里制度的建立对秦汉以后各朝统治的稳固起着极大的作用，它是加强专制主义中央集权制统治的强有力手段。《墨子·尚同》中说过，做到“乡治”，就能达到“国治”、“天下治”。
需要说明的是，在战国时代乡里制度建立以后，虽然维系社会基层组织的主要纽带是地缘性的农村公社，但由于中国社会浓厚的血缘特征，导致血缘宗法关系仍然起着作用，普通自耕农基本上仍然保持聚族而居的习性，因此，人们之间的非国家关系的民间性交往依然多由血缘宗法关系支配，于是，形成了中国社会特有的农村公社结构。
首先，农村关系中血缘关系和乡党邻里关系并重。农村公社以地缘结合为主，但多数农村公社仍然由若干亲疏不同的同族的许多小家庭共居一地，血缘关系在其中所起的作用还比较重要。乡里的行政长官，往往是执掌公社主要职务的长老(“祭尊”)。昔日的宗子、族长、家长变成了宗法地主而成为乡里的头目，从而赋予乡里行政体制以宗法性为其特征。尤其在平时的民间生活中，诸如婚丧嫁娶、祭祀典礼等方面，血缘宗法的特征表现更加明显。
其次，五口之家的小家庭已成为农村公社中独立的经济单位。在此基础上形成的农村公社的社会行政职能很强，乡村的乡里头目，既是血缘宗法地主，更是所在农村的地缘行政长官。他们凭借手中的权力，督促农民负担地缘国家所要求的一切事务。诸如：保证统治者的赋税收入，维持治安，劝课农桑，负担徭役、兵役，维护伦理秩序等。
二、郡县制度与地方行政系统的确立
作为社会组织形式户籍制度虽然是政府管理人民的有效方法，但是，政府欲达到彻底掌握人力资源的目的，必须具有行之有效的区域管辖和行政阶层隶属关系，换言之，如果没有可靠的地方行政系统，户籍制度就是镜花水月。
郡县制度就是户籍制度形成以后，政府为有效控制编户齐民而设立的地方行政系统。
战国时代郡县制度的确立，与基层乡里制度的建立有着极大的关系，甚至可以说，基层乡里制度是郡县制度的基础和前提。
可以推测，作为制度化的乡里组织出现在春秋中晚期，确立在春秋晚期或战国早期时代，而其基础之上的郡县制度，只能确立在其同时或稍晚时代。
关于春秋时期县的起源问题，是学术界争论颇多但迄今未能从根本上说得清楚的一大学术问题。其主要原因出于学术界对古文献材料的分析和概念的运用难以统一。与乡里制度的出现同理，郡县是郡县，郡县制是郡县制，二者不可同日而语。
县的本义是悬，引申义为其地与中央政府不直接接壤，但由中央直接控制的地区。据此可以推测，县的产生应该是春秋时代血缘宗法制度混乱的结果，因为县本身就是对宗法制度的挑衅。但实际上这似乎是个然而不然的推论。
《汉书·地理志》认为：郡县制起源于秦代，“合从连衡，经数十年，秦遂并兼四海。以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县，荡灭前圣之苗裔，靡有孑遗者矣。”对于这个结论，直到明代以前，没有人对此有所疑问。
对于考察县制的起源问题上有突出贡献的人应该是顾炎武，老先生在《日知录·郡县》中首先开始怀疑《汉书·地理志》的结论，认为“后之文人祖述其说，以为废封建，立郡县，皆始皇之所为也，以余观之，殆不然。”然后，先生列举了大量史料，证明“则当春秋之世，灭人之国者，固已为县矣”，“则当七国之世，而固已有郡矣。”清·顾炎武：《日知录·郡县》，商务印书馆1926年版。
以后，赵翼提出新的说法，“四甸为县、四县为都及五鄙为县之制见《周礼》，则置县本自周始。盖系千里王畿内之制，而未及于侯国。若侯国之置县，则实自秦始而非列国先有此制也。”清·赵翼《陔余丛考·郡县》，商务印书馆1957年版。
根据赵翼的说法，县的起源可以上推至西周时期，问题是关于《周礼》的年代。虽然不能最后确定，但多数学者认为是战国时代的作品，是将西周、春秋、战国现实中的制度再加上理想构想而形成的政治体制。所以赵翼关于县制的推论应该值得仔细考察。
二十世纪三十年代，顾颉刚先生著文指出：春秋时期置县已是非常普遍，其中晋县具有采邑性质，以此不同于秦楚以国君直辖的县。顾颉刚：《春秋时代的县》，《禹贡》第七卷第六七期合刊，1937年。
应该说，从顾颉刚先生开始，有关古代县制的研究进入了新的高度，论者不再纠缠到底何时开始有了县的名词，而是从政治属性上讨论县的性质。
1981年，杨宽先生著文认为春秋的县和战国秦汉的县有性质的差别。春秋时期晋楚秦三国的县具有国君直属的边地军事重镇性质，县尹仍由血缘宗法贵族担任，而且有些仍然是父死子继、父子相传。杨宽：《春秋时代楚国县制的性质问题》，《中国史研究》，第4期。
可见春秋时期的县仍然属于分封制度的产物，至少是宗法分封制度的变异。因为在春秋时代，秦楚仍然十分落后，不可能存在君主直属的、没有宗法分封成分的县制，此时的各国虽然设立县的建制，但依然属于分封食邑的性质。当然，相比而言，楚国的县制比较先进，可以体现中央与地方之间的新型隶属关系，有利于国君直接控制，也有利于国君的集权。
继杨宽先生将春秋与战国的县分为两个发展阶段以后，又有虞云国先生对县的涵义进行了进一步的区分。他认为县的发展过程可以分为三个阶段，而不是两个，即：“县鄙”之县、“县邑”之县和“县制”之县。虞云国：《春秋县制新探》，《晋阳学刊》，1986年第6期。与杨宽先生相比，虞云国先生的划分方法显然更细致，也更有说服力。
在县制研究中具有总结性的意见来自1997年周振鹤先生文章《县制起源三阶段说》： “县的意义在春秋战国时期有三个阶段的发展，即县鄙之县，县邑之县与郡县之县。”并分别作了详细的论证，至此，争论数百年的县制问题有了比较清晰的结论。
周振鹤先生对“县鄙”之县与“县邑”之县的界定与虞云国先生并无太大出入，但周振鹤先生特别提出了郡县之县与县邑之县至少应该有四个差别：“郡县之县与县邑之县至少应该有四个差别。一是郡县之县不是采邑，而完全是国君的直属地；二是其长官不世袭，可随时或定期撤换；三是其幅员或范围一般经过人为的划定，而不纯是天然地形成；四是县以下还有乡里等更为基层的组织。这正是战国时期县的基本特征。这些差别的形成正表明了从县邑之县过渡到郡县之县过程的完成。”周振鹤：《县制起源三阶段说》，《中国历史地理论丛》，1997年第3期。
综上所述，我们可以对学术界关于县的起源以及县在先秦时期的发展历程的研究作一总结：西周以及春秋前期的县属于“县鄙”之县，仅仅是一种区域性范围的名称，而非地域性的组织。春秋中晚期到战国时代县发展到“县邑”之县，已经形成一种地域性的组织，并且已经具备了作为一级地方政府的某些方面的职能。战国时代，县的形式发展到 “郡县”之县，完全形成一级地方组织，成为新的君主集权国家的政权基础。
至此，虽然目前学术界对中国古代县制的有关问题有了基本的共识，但是，如果从春秋时期的县向战国时代的过渡，以及在此过渡过程中县制与编户齐民的关系等方面考虑，此课题仍有讨论的必要。
1.县的原始形态讨论
县作为地域名称，最初是指与国或者都相对而言的野或者鄙。在有关的古籍中，这一点表现得很清楚。
周代国家“体国经野”，严格划分国野，也即具有严格的国野制度，正如《国语·楚语上》所言：“地有高下，天有晦明，民有君臣，国有都鄙，古之制也。”可见，国野之制犹如天地君臣一样，神圣不可侵犯。国与鄙相对，即使在春秋早期，社会改革也没触动这个基本格局。《国语·齐语》记载的管仲改革内政，所谓“叁其国而伍其鄙”也仍然是在国野分制的基础上进行的。
而在古籍中，县与鄙有时是相连使用，意义相同的。《左传·昭公十九年》所谓“晋之县鄙也，何国之为”，以及《左传·昭公二十年》所谓“县鄙之人，入从其政”，都是在用县鄙两个字表示一个意思。同时，在古籍中，国有时又与县相对。《国语·周语中》用“国有班事，县有序民”和“国无寄寓，县无施舍”相对应，证明政治的清明或混乱，由此可见，在早期县与鄙一样，都是表示与国和都相对的郊外偏远地区，即“野”的别称。
至于县的起源，赵世超先生在其著作《周代国野制度研究》一书中认为：“它（县，引者注）的出现最早也只能推溯到春秋时期，延至战国，才渐渐普及。”赵世超：《周代国野制度研究》，陕西人民出版社1991年版，第3页。此说可从。《周礼》中虽然有不少关于县的记载，诸如：《周礼·地官·小司徒》“乃经土地，而井牧其田野，九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都。以任地事而令贡赋，凡税敛之事，乃分地域，而辨其守，施其职而平其政。”《周礼·地官·遂人》“遂人掌邦之野。以土地之图经田野，造县鄙形体之法，五家为邻，五邻为里，四里为駉，五駉为鄙，五鄙为县，五县为遂。”《周礼·春官·司常》“王建大常，诸侯建旗，孤卿建鰐，大夫士建物，师都建旗，州里建韄，县鄙建蒠。”可仔细考察，似乎未必竟然。
从以上的记载看来，西周时期县的存在似乎是必然的，从土地的划分到居民的管理，甚至作为行政组织的标识旗帜都有明确的规定，况且，郑玄的注释中也多次提到县的建制以及管理，言之凿凿，使人无法否认。
但是，正是由于叙述过于清晰明了，疆界整理过于整齐划一，行政建制过于规范系统，反而使人产生怀疑。所以，关于县制的文字显然是经过后世加工的，并且融入了许多后世儒家的理想成分。
需要说明的是，《史记·秦本纪》记载的一条史料：“十年伐，絡、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”此乃秦武公十年，即公元前688年，正值春秋早期，许多史学家据此认为秦国已经开始设立县制。
仔细分析，此事尚存疑点。
李家浩先生认为：“在我国地方行政区域的名称里，‘县’自古以来占有很重要的位置。据可靠文字记载，‘县’的出现至少可以追溯到西周。那时所谓的‘县’系‘县鄙’之县，指王畿以内国都以外的地区或城邑四周的地区。到春秋战国时期，就逐渐演变为‘郡县’之‘县’，指隶属于国都、大城或郡的一种邑。”李家浩：《先秦文字中的“县”》，《文史》第28辑，中华书局1987年版。这段议论可以看作是对县制起源以及发展的简单而准确的描述。
关于周代行政区划设置，清代姚鼐曾有如下论述：“周之制，王所居曰国中，分命大夫所居曰都鄙。自国而外有曰家稍者矣、曰邦县者矣、曰邦都者矣，而统命之皆都鄙也。……凡齐鲁郑卫率同王朝都鄙之称，盖周法中原侯服，疆以周索，国近蛮夷者，疆以戎索。故齐鲁郑卫命同于周，而晋楚不同于周，不曰都鄙而曰县。”清·姚鼐：《惜抱轩文集二·郡县考》，《惜抱轩全集》，上海会文堂书局石印本1914年版。
根据姚鼐的观点，晋楚既然可以“不曰都鄙而曰县”，秦国更有理由“疆以戎索”，更有理由称“都鄙曰县”，则上述史料也可改为“初鄙之”，从而解释为在秦武公十年，秦国征服了絡、冀戎，将之变为秦国的“鄙”。因为对“鄙”一字如此作为动词是有先例的。面对强大的楚国的威胁，宋西齮吾曰：“大国无厌，鄙我犹憾。”《左传·成公十八年》这里“鄙我”就是作为动词，意为视我为楚国的边鄙的意思，同样“虽楚救我，将安用之？亲我无成，鄙我是欲，不可从也。”“过我而不假道，鄙我也。”《左传·襄公八年》《左传·宣公十四年》都是“鄙”作为动词的例子。况且，秦国“初县之”在史料上乃是孤证，因为再没有任何现存的有关先秦的史籍提到秦国还在何地设县，这是相当令人费解的现象。
所以说，春秋中叶以前的县基本不是比较固定的行政区划，而是指与国或者都相对而言的野或者鄙，尚不具备地缘社会的行政特点，这也正表现了在血缘宗法体制下的分封制度，以及国野分制的等级制度。因此，将县的起源确定为春秋时代中晚期是比较负责任的。
2.作为行政区划的县和郡的出现
春秋中叶，维系分封社会的血缘宗法体系遭到破坏，等级制度动摇，视礼乐制度于不顾的僭越现象层出不穷。孔子谓季氏：“八佾舞于庭，是可忍也，孰不可忍也？”《论语·八佾》这种礼崩乐坏的现象表现在社会的各个方面。
表现在土地制度上，私田的大量开垦，固然是生产力发展的标志，但也同时标志着宗法制度的社会基础的瓦解，从而造成大量的人口脱离原始血缘关系而走向个体独立。于是，势必造成了公田的荒芜和原始血缘公社的破裂，同时也出现了大量离开宗法控制的自由人员。
表现在政治制度上，礼乐制度的破坏，权力下移，礼乐征伐自诸侯出，周天子丧失了一切实际权力，只是成为古典社会的政治装饰。于是造成对 “授民授疆土”的传统的抛弃，各国诸侯为了增强国力，纷纷开疆拓土。于是，出现了大片没有经过周天子分封、但实际又掌握在各诸侯国君手中的土地。
同时，随着各诸侯国血缘关系的疏远以及宗法凝聚力的减弱，诸侯国之间的兼并战争愈演愈烈，据顾栋高《春秋大事表》统计，春秋时期仅楚国就灭国达42个之多。清·顾栋高：《春秋大事表》，中华书局1993年版，第524页。到底如何管理这些新增土地，这是摆在春秋时期各个诸侯国君、尤其是各强国国君面前亟须解决的问题。
于是，诸侯国君具备了由于政治体制的破坏而导致下移的权力，具备了由于血缘关系破裂的出现的大量自由人口，具备了由于宗法体系的崩溃而拥有的大量土地，在这种条件下，一种新的行政机构——县出现了。
如上所述，在古籍中最早出现的有关西周和春秋早期的县并不是指的具体的行政机构，而是个含义相当宽泛的概念，意为“国”以外的边远区域，词义与“鄙”基本相同。直到春秋中晚期，各国才陆续出现了作为有具体行政区划的、独立作为行政机构的县，这是县本身发展的第二种形态，这种县已经基本具备了县的本义，即由中央直接控制的地区。
根据周振鹤先生对“县鄙”之县与“县邑”之县的界定，以及周先生所提出的郡县之县与县邑之县至少应该有四个差别可以得知，“县鄙”之县与“县邑”之县的差别在于，“县鄙”之县是指一个笼统的地域范围，应该是不可数的，而 “县邑”之县确指某个地区，是可数的，而且还应该有比较确定的管理人员。通过考察史料，可以发现，这个变化在春秋中晚期开始出现。其中代表性的、具有典型意义的县出现在楚国和晋国。
《左传·哀公十七年》记载了这样一条史料，以此证明可以不拘一格地使用人才。楚国子谷曰：“观丁父，？俘也。武王以为军率，是以克州蓼，服随唐，大启群蛮；彭仲爽，申俘也。文王以为令尹，实县申息，朝陈蔡，封畛于汝。唯其任也，何贱之有？”
鲁哀公十七年，即公元前478年，而子谷所说的“彭仲爽为令尹，实县申息”的时间是楚文王统治期间，即二百多年前，大约在公元前689—公元前677年。虽然这与 “秦武公初县絡、冀戎”的年代基本相当，但是楚国却明确派出了官吏“令尹”来管理这片地区，以此可以得出楚国是真正将“申息”之地作为县邑，而并非名词动用。
事实上，“申息”之地还并非楚国最早的县邑。《左传·庄公十八年》云：“楚武王克权，使斗缗尹之，以叛，围而杀之，迁权于那处，使阎敖尹之。”此事发生在楚武王在位的公元前740—前690年，虽然在文字中没有明确指出楚武王在权地设县，但描写了为了管理权地，楚国连续派了两位官员，第一位斗缗依靠权地之民居然反叛。镇压反叛势力以后，楚武王吸取教训，将权地之人尽数迁往他处，同时另外派了阎敖“尹之”。这是一个典型的重设官吏、灭国置县的例子。这不仅是楚国置县的开始，也是春秋时期各国置县的滥觞。
总括起来，春秋时期置县的方式基本有两种，第一、灭国置县；第二采邑置县。其中，楚国的置县基本以第一种方式居多，而晋国以第二种方式居多。因为置县方式的不同，也就导致了晋楚两国县制的差异以及两国政治的差异。
以上“楚武王克权”和“楚文王实县申息”两个例子不免带有揣测之词，尚不能独立作为楚国置县的证据。那么，楚国“灭陈置县”则可以充分说明楚国置县的特点。
楚庄王十六年，即公元前598年，楚国伐陈，以之为县，“楚子为陈夏氏乱，故伐陈。……因县陈”。《左传·宣公十一年》后因大夫申叔时之谏而罢县，恢复陈国。由此得到孔子的赞扬：“贤哉楚庄王！轻千乘之国而重一言。”《史记·陈世家》
可惜的是，当时无论是楚国还是陈国，都不可能预料到其后孔子的赞扬，仅仅使得苟延残喘的陈国又维持了六十五年。而且在这六十五年之中，楚国曾经两次伐陈未果，其中一次居然是因为“楚以陈丧，罢兵去”。《史记·陈世家》表现了春秋时代血缘宗法制度指导之下的战争观念仍然具有某种约束力。至楚灵王七年，即公元前534年，楚国终于灭陈为县，使穿封戍为陈公，“楚公子弃疾帅师奉孙吴围陈，宋戴恶会之。冬十一月壬午，灭陈。……使穿封戌为陈公”。《左传·昭公八年》是年孔子正值少年，正在雄心勃勃地努力恢复宗法贵族身份，因此根本没有意识到陈国的最终灭亡对他所向往的血缘宗法体系究竟意味着什么。
需要指出的是，楚国灭陈以后的陈公的县公，乃一县之主。因为楚国国君僭越称王，所以称其为公，表现出楚国国君自高身份，属下县级官吏也等同于诸侯。
灭陈置县以后，楚国终于开始大规模地灭国置县。《左传·昭公十一年》“冬十一月，楚子灭蔡。……楚子城陈，蔡，不羹，使弃疾为蔡公。”
关于楚国灭国到最后置县的数目，历代史家叙述数目不一。《左传·宣公十二年》记载，郑襄公请求楚庄王“使改事君，夷于九县”。唐代陆德明《经典释文》卷第十七言：“九县：庄十四年灭息，十六灭邓，僖五年灭弦，十二年灭黄，二十六年灭夔，文四年灭江，五年灭六、灭蓼，十六年灭庸。《传》称楚武王克权，使斗缗尹之：又称文王县申、息，此十一国，不知何以言九？”孔颖达疏曰：“僖二十八年《传》曰：‘汉阳诸姬，楚实尽之。’则楚之灭国多矣，言九县者，申息定是其二，余不知所谓。”
《左传》郑襄公所谓“九县”之九，到底是何意思？前代大家陆德明、孔颖达等均不得其解。对此，顾颉刚先生有个简单省事又可能正确的解决方法：“其实九数本是虚数，古人常用‘三’称较多的东西，用‘九’称很多的东西，……所以郑襄公说楚有九县，不过表示楚县多而已，决不是指定某九个县。”顾颉刚：《春秋时代的县》，《禹贡》第七卷第六七期合刊，1937年。
顾先生的论断似乎解决了关于“九县”的问题，但是，一些学者仍然在做进一步探讨，试图彻底搞清楚县的数目。其数目从少到多排列为：杨宽先生认为共有十七县；杨宽：《春秋时代楚国县制的性质问题》，《中国史研究》，1981年第4期。顾久幸先生考证为二十个县；顾久幸：《春秋楚、晋、齐三国县制的比较》，河南省考古学会编：《楚文化觅踪》，中州古籍出版社1986年版。徐少华先生则考证出二十五个县。徐少华：《关于春秋楚县的几个问题》，《江汉论坛》，1990年第2期。
事实上，顾栋高先生早在《春秋大事表》中统计，春秋时期楚灭国达四十二个之多，楚国多置县于这些地区，见于文献记载的春秋楚县有十七个，其中绝大部分是由灭亡了的邻国改成的，少数由边境别都改建而成。可见楚国主要是灭国置县，县名也多以原国名称之。清·顾栋高：《春秋大事表》，中华书局1993年版，第524-525页。
考察以上并非完全的罗列数字，数目从九到四十二，相当悬殊。由此可见，欲探求楚国灭国置县的哪怕是较为准确数目，都是非常艰难的。但可以断定，按照楚灭国后置县的惯例，春秋时期楚县的实际数量当远在目前估计数之上。
灭国置县不仅是楚国置县的主要方式，而且是春秋时期各强国走向郡县制共同的道路。《史记·平准书》将这种发展趋向勾勒出了总纲：“自是之后，天下争于战国，贵诈力而贱仁义，……有国强者或并群小以臣诸侯，而弱国或绝祀而灭世。”而其后的《晋书·地理志上》则描写了比较详细的史实：“春秋之初，尚有千二百国，迄获麟之末，二百四十二年，弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者不可胜数，而见于《春秋》经传者百有七十国焉。百三十九知其所居，三十一国尽亡其处。”因为在注中有详细的国家名称，所以这条史料应该是比较可信的。
与楚国不同，晋国置县走的是另外一条道路。据春秋晚期楚国大夫鑅启强所言，晋国当时有四十多个县，《左传·昭公五年》这些县的形成有不同的模式。
当然，晋国也通过兼并或扩张取得了一些国土，并将之设置为县。据《韩非子·难二》记载，晋国仅在晋献公时代就“并国十七，服国三十八”，事实证明，韩非所说并非空穴来风。《左传·闵公元年》云：“晋侯作二军，公将上军，太子申生将下军，赵夙御戎，毕万为右，以灭耿、灭霍、灭魏，还， 为大子城曲沃。赐赵夙耿，赐毕万魏，以为大夫。”此事就发生在晋献公十六年。
有关晋文公的灭国置县，史籍中也有详细记载。“晋侯朝王，王飨醴，命之宥。请隧，弗许，曰：‘王章也。未有代德，而有二王，亦叔父之所恶也。’与之阳樊、温、原、攒茅之田。”《左传·僖公二十五年》为了酬谢晋文公勤王的功劳，周襄王赏赐了晋文公大片土地。其实，大部分只是顺水人情，因为在此之前，晋文公对这些城邑动用过武力，并且已经征服。《左传·僖公二十五年》记载：“晋侯围原，命三日之粮。原不降，命去之。谍出，曰：‘原将降矣。’军吏曰：‘请待之。’公曰：‘信，国之宝也，民之所庇也。得原失信，何以庇之？所亡滋多。’退一舍而原降，迁原伯贯于冀。赵衰为原大夫，狐溱为温大夫。”
由此可见，晋文公之所以能够得到大片土地，仍然是由于武力威慑，与周襄王的赏赐并无多少干系。而且如果单纯以王命争夺土地，可能适得其反。阳樊苍葛的不服就是极好的例子。“晋于是始起南阳。阳樊不服，围之。苍葛呼曰：‘德以柔中国，刑以威四夷，宜吾不敢服也。此，谁非王之亲姻，其俘之也？’乃出其民。”《左传·僖公二十五年》
的确，灭国置县是县制发展历史早期的主要形式，可是，这种置县方式自有它的局限性。首先，灭国置县一般是在发展落后的边远地区，其次，需要有大量的小国可以被兼并。到了春秋后期，当小国被兼并殆尽以后，各大国疆域也逐渐扩大，疆域互相接壤，晋国就开始发展在内地采邑基础上建立县制，并逐渐成为晋国置县道路上与众不同的特色。
《左传·僖公三十三年》，即公元前627年，“晋侯败狄于箕，？缺获白狄子”。为了表彰胥臣举荐大将？缺之功，晋襄公 “以再命命先茅之县赏胥臣”，而先茅之县本来就是贵族先茅的采邑，因其绝后，才以其地赏给胥臣，《左传·僖公三十三年》杜预注曰：“先茅后绝，故取其县以赏胥臣。”这是个典型的以采邑为县的例子。
《左传·宣公十五年》，公元前594年，“晋侯赏桓子狄臣千室，亦赏士伯以瓜衍之县。曰：‘吾获狄土，子之功也。微子，吾丧伯氏矣。’”
以上两个例子都是经过国君将县赏赐有功的臣子作为采邑，因为这些地区本身就在晋国内地，甚至本身就已经属于县制，所以可以推测，晋国的县的设置不再仅仅局限于边远地区，而是将县制发展到了内地。《左传·哀公二年》赵简子所谓：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免。”这本身就说明晋国的县多是功臣、贵族的赏田或封邑。
晋国不仅赏赐本国有功之臣，而且曾经将县赏赐给外国逃亡到本国的臣子。《左传·襄公二十六年》，“椒举娶于申公子牟，子牟得戾而亡，君大夫谓椒举：‘女实遣之！’惧而奔郑……今在晋矣。晋人将与之县，以比叔向。”
从楚逃亡到晋的椒举，受到晋国的重用，而且地位相当高，“以比叔向”，就是将他以上大夫对待，并且赏给他县。类似的例子还见于《左传·昭公三年》，郑大夫丰氏也在晋国获得县的赏赐。可见外国逃亡至晋国的臣子同样可以得到本国大臣的待遇。
晋国不仅给大臣赏赐县作为采邑，同时还分割卿大夫的采邑为县。如晋“遂灭祁、羊舌氏。……分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”《左传·昭公二十八年》
关于晋国所设置县的数目，《左传·昭公五年》记载的相当清楚：“韩赋七邑，皆成县也。羊舌四族，皆强家也。晋人若丧韩起、杨筭，五卿八大夫辅韩须、杨石，因其十家九县，长毂九百，其余四十县，遗守四千，奋其武怒，以报其大耻，伯华谋之，中行伯、魏舒帅之，其蔑不济矣。”相比战国时代商鞅时代秦国也不过“四十一县”《史记·秦本纪》，可知晋国的县已经相当普遍了。
经过对晋楚两国的史料分析，可知春秋时代作为行政区划的县邑之县原本是由小国封地或贵族领地，经过征服或没收，而成为大国君主的直辖地或者由国君分封给某位有功之臣作为采邑。因为在当时的环境中，国际间以大吞小、贵族中沦落沉沦无日无之。在礼崩乐坏的大气候下，周天子也不可能对于这些混乱的局面有所约束，故此，各国君主为了扩大自己的地盘，强化自己的权力，纷纷置县，将这些土地归于自己直辖之下，并成为顺理成章。
到了春秋后期和战国初期，内外兼并的土地越来越多，县制便愈加普遍，《墨子·尚同》所理想的里、乡、国、天下的行政体系逐渐变成现实中的里、乡、县、国的新体系，于是，作为一级行政机构的县正式形成。
郡的起源并没有多少史料可以证明，《释名》曰：“郡，群也。人所群聚也。”汉·刘熙：《释名·释州国》。关于《释名》的作者，史书有两种说法。《后汉书·文苑传》说刘珍撰《释名》三十篇。《三国志·吴志·韦曜传》说刘熙作《释名》。隋以来的图书目录都称刘熙作《释名》。《逸周书·作雒》中周公所谓的“因西土为方千里，分以百县，县有四郡，郡有四鄙”行政体系，全无材料可以证明。
史籍中最早关于郡的记载出现在公元前493年，赵简子为了取得进攻范氏、中行氏的胜利，出发前作出郑重承诺：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免。”《左传·哀公二年》
这条史料至少可以证明两点。第一，在公元前493年以前，晋国已经有了郡的设置；第二，晋国郡的地位较县为低。究其原因，可能是因为郡的地理位置偏远，因为晋县都是作为贵族采邑，必然处于内地，相比之下，郡的地位自然要低于县。
在战国诸国中，魏国设立有郡，“魏筑长城，自郑滨洛以北，有上郡”。《史记·秦本纪》楚国也设立有郡，“越国乱，故楚南塞厉门而郡江东。”《史记·甘茂列传》到战国后期，郡的设置越来越多，诸如赵国云中、雁门、代郡等，燕国上谷、渔阳、辽西等，清·顾炎武：《日知录·郡县》，上海商务印书馆1926年版。但是遍查史籍，也不能找到秦国设郡的例证。“集小都乡邑聚为县，”《史记·商君列传》“并诸小乡聚，集为大县，县一令，”《史记·秦本纪》只能从反面证明直到商鞅时代，秦国也没有郡的设置。
3.新型政治体制——郡县制的确立
毋庸讳言，郡县是郡县，郡县制是郡县制，二者不可同日而语。究其原因，是因为作为县邑的县以及早期的郡皆不具备作为地方行政机关的条件。
这里所言郡县制，并非比较郡与县孰大孰小以及孰为上级、孰为下级的问题，而是将郡县制与分封制作对比，讨论在新的中央集权体制下，地方行政体系的构成。
周振鹤先生在《县制起源三阶段说》中提出：“郡县之县与县邑之县至少应该有四个差别。一是郡县之县不是采邑，而完全是国君的直属地；二是其长官不世袭，可随时或定期撤换；三是其幅员或范围一般经过人为的划定，而不纯是天然地形成；四是县以下还有乡里等更为基层的组织。这正是战国时期县的基本特征。这些差别的形成正表明了从县邑之县过渡到郡县之县过程的完成。”周振鹤：《县制起源三阶段说》，《中国历史地理论丛》，1997年第3期。
对照周先生的理论，我们可以得出这样的结论，即作为地方行政体系的郡县应该具备如下条件，一是土地所有权直接归属于国君，地方长官对其所管辖的地区只有管理权，而无所有权，即只是食禄，并非食邑；二是官吏由国君直接任命，地方长官直接对国君负责，对于政务管理有过错或有功的官吏国君可以随意撤换或奖励，即任贤而非任亲；三是新型的郡县应该是国家有组织的规划，属于国家国土管理，自己无权随意增减；四是作为一级行政组织，在权力体系中有自己准确的位置，向上对国君负责，向下指导更为基层的乡里组织，完成国家交付的各种任务。
由此可见，形成于春秋末年的县邑之县（郡）尚不具备郡县制的条件。春秋时期，作为新的地域组织形式的县（郡）的出现，本身就是由于血缘宗法制度的解体、血缘政治逐渐向地缘政治转化的表现形式。然而，由于出于一种新的制度诞生之际可以想像到的原因——在形成之初难免表现出的诸如与旧体制的联系过于紧密或者在实施过程中的不规范等问题。
以晋国的县制为例：春秋时期晋国的县大部分作为卿大夫的采邑，于是，在其政权的组织和管理形式上表现出许多与旧的分封体制相类似的特征。
杨宽先生在其《春秋时期楚国县制的性质问题》一文中认为，春秋时期晋国的县尹仍然由显要世族中人轮流担任，也有父子相传的。例如原县第一个县大夫为赵衰，称为原季；而继任者是赵同，乃赵衰之子，称为原同。
显然这种父死子继的方式仍然与旧的世卿世禄制有着密切的联系。据《史记·魏世家》记载：“魏之先，毕公高之后也。毕公高与周同姓。武王之伐纣，而高封于毕，于是为毕姓。其后绝封，为庶人，或在中国，或在夷狄。其苗裔曰毕万，事晋献公。献公之十六年，赵夙为御，毕万为右，以伐霍、耿、魏，灭之。以耿封赵夙，以魏封毕万，为大夫。” 毕公高本来在武王伐纣已经被分封在毕，在以后的发展中逐渐沦落为庶人，甚至流落夷狄，晋献公时期，又被封为魏大夫，以此成为魏国以后的发展基础。
固然，晋献公分封毕万乃是酬功，但仍可看出孔子所谓“兴灭国，继绝世，举逸民”《论语·尧曰》古老封建传统，司马迁正是由于看到这一点，才从根本上叙述魏国家世渊源，认为“而毕万之世弥大，从其国名为魏氏。”《史记·魏世家》
晋国这种封建残余极为浓厚的县制，在晋献公“尽逐群公子”、“国无公族焉”《国语·晋语二》之后，很快显示出恶劣的影响，产生了强大的离心力，三家分晋就是其最终表现。
相比之下，楚国的县制基本上是建立在新的政治体制之下的。顾颉刚先生对此给予了极高的评价：“楚的县是直隶于君主的，没有封建的成分在内。这便是完全打破封建制度的秦始皇的郡县制的先声了。”顾颉刚：《春秋时代的县》，《禹贡》第七卷第六七期合刊，1937年。
此言固然有理，但从顾颉刚先生的判断中，我们可以体会到顾颉刚先生并没有将楚国的县制直接等同于始皇帝的郡县制，暗示其中存在着差别。六十年后，周振鹤先生对此作出解释：“其基层组织尚未经过重新改造(即尚未从氏族组织改造成为什伍乡里)，且县的幅员未经过有意识的划定，故还未成为郡县之县。”周振鹤《县制起源三阶段说》，《中国历史地理论丛》，1997年第3期。
郡县制的形成始于晋国，经过商鞅的推广发展，定型于秦始皇。
相比而言，在春秋时期，因为晋国的县制基本属于贵族采邑，封建色彩比较浓厚，因此楚国的县制要比晋国的县制先进。但是历史发展出人意料，晋国的县制却首先走到郡县制度，而曾经先进的楚国县制却一直到秦国统一以后，才由秦始皇代替完成。
历史的转折点出现在公元前514年。《左传·昭公二十八年》记载了这一年晋国异姓大夫之间发生的一起著名的兼并行动，韩、赵、魏、知、范、中行氏六家大夫联合灭了祁氏与羊舌氏两家，然后很坦然地分了两家的封邑：“晋韩宣子卒，魏献子为政，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”在春秋年代，这种事件屡见不鲜，然而具有历史意义的情节出现在对所分十县的人员任命上：“司马弥牟为邬大夫，贾辛为祁大夫，司马乌为平陵大夫，魏戊为梗阳大夫，知徐吾为涂水大夫，韩固为马首大夫，孟丙为盂大夫，乐霄为铜閛大夫，赵朝为平阳大夫，僚安为杨氏大夫。”而且，史书对任命此十人给出了理由：“谓贾辛、司马乌为有力于王室，故举之。谓知徐吾、赵朝、韩固、魏戊，余子之不失职、能守业者也。其四人者，皆受县而后见于魏子，以贤举也。”《左传·昭公二十八年》
其实，这么大段史料，真正耐人寻味的是最后一句“以贤举也”。
众所周知，血缘宗法社会组成的首要原则就是按照血统远近区别亲疏嫡庶，阶级的构成、等级的确定、官吏的任免等皆根据血统而来，世卿世禄制本身就是任人唯亲的保证。换言之，任人唯亲与任人唯贤是区别新旧体制的标准之一。
晋国任命十人为新设立县的管理人员，其中徐吾等四人乃世家子弟，贾辛等二人因为有功于王室，而司马弥牟等四人却是“以贤举也”，并且与当权者魏献子并不认识，所以，此四人入仕既不是因为宗法关系，也不是因为当权者的朋友故旧。更不同寻常的是，当贾辛赴任前，专门来见魏献子辞行，而魏献子也郑重劝勉：“今女有力于王室，吾是以举女。行乎！敬之哉！毋堕乃力。”《左传·昭公二十八年》如此行为已经接近于后世新任官吏的陛辞。因此，此举代表晋国的县制开始进入新型的郡县体制。
此事的意义尚不至于此。所谓“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”表示对祁氏、羊舌氏原有的土地进行过重新整理疆界，已经明显区别于以往简单的灭国置县。因此，此时的划分十县，说明晋国的县制向着比较规范的行政体系前进了一大步。
可惜的是，郡县制的形成尚需要强有力的君主的支持，而这恰恰是晋国所缺乏的。春秋时期大夫专权、陪臣执国命的政治特点虽然是普遍现象，但晋国表现的尤为突出。等到三家分晋以后，各国也分别进行了政治体制改革，但命运之神似乎更垂青于后来崛起的秦国，在商鞅的导演下，春秋战国时期酝酿已久的社会变革终于瓜熟蒂落，并释放出极为绚丽灿烂的光芒。
无论用什么语言形容商鞅变法对秦国以及对于中国历史发展所起到的重要作用都不会过分。
读史至此，常常想起孔子对管仲的那句极为著名的评论：“管仲相桓公，霸诸侯，一匡天下，民到于今受其赐。微管仲，吾其被发左衽矣。岂若匹夫匹妇之为谅也，自经于沟渎，而莫之知也。”《论语·宪问》在此，一向理性的老先生说了一句无理却极为有情的话，“微管仲，吾其被发左衽矣”。虽然历史不能假设，但我却想借孔子此言表达商鞅对中国的影响。
在公元前359年到公元前350年十年之间，商鞅两次变法，使秦国发生了翻天覆地的变化。
作为政治体系，商鞅变法的各项政策都是相互关联的，但涉及到郡县制度的确立，商鞅法令中具体表现在以下几项：
第一，编户齐民和乡里制度。
关于此两项制度，前节已有详细论述，不再赘述。
第二，奖励军功。
血缘宗法社会与地缘政治社会在选举制度上根本的差别就在于世卿世禄制和尚贤制度的差别。商鞅特别注重的是打破宗法世卿世禄制。“宗室非有军功论，不得为属籍。”《史记·商君列传》这也就意味着原本仅仅依靠血缘肉体的来源就可以获得崇高的社会地位和优厚的俸禄的时代一去不复返了，这无疑是对血缘宗法制度的沉重打击。
取消了世卿世禄制度，商鞅改革了秦国原有的爵制，并颁布了二十等军功爵制。《汉书·百官公卿表上》：“一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。”“有军功者，各以率受上爵。”《史记·商君列传》新的爵位制度的设立，实际上是从根本上否定了血缘宗法制度，是对社会等级的重新划分。
因为商鞅新的爵位制度关系到个人在社会中的政治地位、经济权利以及社会声望，而且奖励军功的政策又具有空前的平等性与开放性，意味着“明尊卑爵秩等级，各以差次名田宅，臣妾衣服以家次。有功者显荣，无功者虽富无所芬华”。故此人人趋之如鹜，所谓“行之十年，秦民大说，道不拾遗，山无盗贼，家给人足。民勇于公战，怯于私斗，乡邑大治”。《史记·商君列传》秦国军队之所以能够横扫六国、一统天下，固然有其军事和政治原因，但明确的奖励机制，无疑起到了极大的作用。联想到《通典》所谓“开元以后，四海晏清，士无贤不肖，耻不以文章达”唐·杜佑：《通典·选举三》，中华书局1988年。科举制度盛行的情形，更能体会到商鞅的变革所带来的巨大变化。
第三，推行县制。
正如前文所言，在春秋时代，秦国的县制发展远远比不上晋楚两国。时至战国时代，列国纷纷发展县制，县的数量空前增加。而秦国大规模的设立县制，仍然是始于商鞅时代。
公元前350年，商鞅第二次颁布新法，推行县制就是其中主要的一条：“而集小都乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县。”《史记·商君列传》这条史料在《秦本纪》中记载数目略有不同：“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县。”《史记·秦本纪》至于到底是三十一县或四十一县，现在已经无法作出最后考证，其实也无须考证清楚，问题的关键在于商鞅的县制与以往县制的差别。
对照前文所列郡县制度确立的四条标准，可以看出商鞅的郡县已经具备郡县制的条件。
首先，商鞅的县在根本上属于国君，县令只有只有管理权，而无所有权，因为县令只是食禄，并非食邑。《汉书·百官表》曰：“县令长皆秦官。万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞尉。”由此可以看出，县令仅仅是国君在地方上的管理者和行政命令的执行者，已经完全没有封国的性质，再也不存在“授民授疆土”的分封制度。而新型的二十等军功爵切实保证了官吏的来源，因此，商鞅以后的县令乃是新型的官僚，而非旧式的血缘贵族，君臣之间属于“主卖官爵，臣卖智力”《韩非子·外储说右下》的雇佣关系，形成了“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市，君臣之际，非父子之亲也，计数之所出也”《韩非子·难一》的新格局。
其次，商鞅的县的区域经过重新疆界整理，所谓“集小都乡邑聚为县”和“并诸小乡聚，集为大县”，本身就是管理范围的界定，与春秋时期灭国置县有了本质的区别。
再次，商鞅的县具有严格的行政等级序列，县本身就是乡聚而成，据《史记》正义云 “万二千五百家为乡，聚犹村落之类也”。至于所谓“万二千五百家”的具体数目是否确实，其实无关大局，重要的是县作为行政机构，领导有属于自己管理的下级组织，并承担国家所交付的各种任务。“百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”《汉书·百官公卿表上》
在《史记·商君列传》中，司马迁不无痛心地指出：“商君，其天资刻薄人也。迹其欲干孝公以帝王术，挟持浮说，非其质矣。且所因由嬖臣，及得用，刑公子虔，欺魏将？，不师赵良之言，亦足发明商君之少恩矣。余尝读商君开塞耕战书，与其人行事相类。卒受恶名于秦，有以也夫！”其后索隐又引《新序》曰：“今卫鞅内刻刀锯之刑，外深靎钺之诛，步过六尺者有罚，弃灰于道者被刑，一日临渭而论囚七百余人，渭水尽赤，号哭之声动于天地，畜怨积仇比于丘山，所逃莫之隐，所归莫之容，身死车裂，灭族无姓，其去霸王之佐亦远矣！”可以得知，商鞅所行的法令是极为残酷的。司马迁所谓“法家不别亲疏，不殊贵贱，一断于法，则亲亲尊尊之恩绝矣。可以行一时之计，而不可长用也，故曰‘严而少恩’”，《史记·太史公自序》这个判词应该和商鞅有很大的关系。但是，毕竟是商鞅变法才使秦国走出闭塞的西方，并且后来居上，成为七国之首，商鞅的法令也由此深入人心，以至“秦妇人婴儿皆言商君之法”。《战国策·秦策一》
更为重要的是，商鞅的政策最终通过秦汉的定型，最终成为指导中国此后两千余年社会政治经济的方针，可谓商鞅死且不朽矣。
郡县制度最终的确立在于秦始皇。雄才大略的始皇帝一统天下后，到底应该如何管理空前广大的国家，乃是当务之急。秦始皇二十六年，面对请求分封诸子的建议，李斯认为：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”秦始皇也深深认识到分封制度的危害，“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”因此，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”《史记·秦始皇本纪》正式在全国范围推行郡县制度。《汉书·百官公卿表上》有言曰：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。……郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。”可见秦代的郡县制度已经是典型意义上的地方行政制度。
任何新政策的出台必然会有反对意见，因此也会有执行过程中的反复，汉代初年的郡县与分封并存的状况，正是这种反复的表现。而对于郡县制度的反对意见，早在秦始皇“分天下以为三十六郡”八年之后就表现出来，并由此引发了中国历史上的一场浩劫。
《史记·秦始皇本纪》：“（秦始皇）三十四年 仆射周青臣进颂曰：‘他时秦地不过千里，赖陛下神灵明圣，平定海内，放逐蛮夷。日月所照，莫不宾服。以诸侯为郡县，人人自安乐，无战争之患，传之万世，自上古不及陛下威德。’始皇悦。博士齐人淳于越进曰：‘臣闻殷、周之王千余岁，封子弟功臣自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。今青臣又面谀以重陛下之过，非忠臣。’”
今日看来，淳于越的议论无疑属于固守传统观念的书生议政，其腐朽性自不待言。因此，李斯毫不留情地反驳了这种误国言论，可是秦始皇后来的“天子之怒”却将这个事件推向悲剧高潮，这便是焚书。
总而言之，经过春秋战国时期的发展，血缘宗法制度逐步解体，地缘性的社会因素逐渐发展，由此导致户籍制度的彻底改变，从血缘性的聚族而居转变为地缘性的编户齐民，从而引起社会基层组织什伍乡里制度的出现，经过战国时期的变法，建立在乡里制度基础之上的郡县制度形成，并在秦代完成制度层面的法典化。
三、战国时代中央集权与君主专制制度的确立
《礼记·礼运》云：“昔者仲尼与于蜡宾，事毕。出游于观之上，喟然而叹。”时人认为：“仲尼之叹，盖叹鲁也。”其实时人对于孔子之叹的理解未必竟然。
一生郁郁不得志的孔子生活极不如意，常常发出感叹。仔细分析，孔子的感叹往往是针对社会而发，感叹世道的沦丧，“蜡宾之叹”就是典型。
孔子认为，大道之行的三代无疑是最好的社会制度，而即使由禹、汤、文、武、成王、周公等开创的小康之世也是非常令人向往的，所谓“郁郁乎文哉！吾从周”《论语·八佾》表达了孔子对于以周礼为规范的社会构成形式是极为欣赏的，对开创制度的前贤也是非常崇敬的，子曰：“甚矣吾衰也！久矣吾不复梦见周公！”《论语·述而》
可惜的是，到了战国时代，孔子的梦想不仅没有重现，而且以中央集权制度和郡县制度为标志的新型政治体制形成并得以确立，曾经煊赫一时的周王朝早已经被人们淡忘，以致公元前256年秦国灭亡东周小朝廷不再算什么大事。
中央集权与君主专制的确立是血缘宗法社会崩溃、地缘政治社会建立的必然趋势。开始于春秋时代的社会转型，从最基层的社会组织形式——户籍制度的转型，发展到编户齐民制度的出现，从而形成什伍乡里制度以及建立其上的郡县制度，到战国时代中央集权体制的确立，终于完成了其在政治上的逻辑发展。
春秋战国时代的社会转型在政治上主要表现为由分封制下的权力分散型社会向高度中央集权制社会的转变。这个转型过程虽然由血缘宗法社会向地缘政治社会的转型所引发，但在具体发展过程中，二者互相推动，互相促进，孰因孰果难以区分。正如在具体社会中的表现，集权政治和编户齐民也是互为因果，难分轩轾。
1.集权政治社会基础的形成
所谓社会基础，应该包括两个方面的内容，一是社会经济基础，一是社会思想基础。就前者而言，生产力的发展、血缘氏族社会的破坏、基层什伍乡里制度的形成以及郡县制的确立，都为中央集权政治提供了广阔的社会现实基础。而对于后者，即中央集权政治的社会思想基础，主要表现为大一统政治专制思想的形成。
中国古代社会有个极为显著的特点，就是政治思想极为发达，行政权力支配社会。从现实的国家当政者到居于社会下层的国人（即士阶层的前身），无不对政治非常关心，所谓“政治乃天下之公器，人人得而议之非之”。在人们的意识中，行政权力高于一切，被看成为一切的归宿。在这种信念的支配下，春秋战国时代几乎所有的知识分子都变成政治家，百家争鸣，百家皆为政治。甚至可以这样说，政治是古代整个思想意识形态中的核心部分。哲学、经济、教育、伦理等思想，不仅离不开政治，而且最终都归结于政治。即所谓“文以载道”。这种单一的政治说教虽然是时代的缺憾，却为后世学者对政治思想发展的研究提供了极为丰富的素材。
众所周知，作为中国古代政治集团最初形态的华夏集团最早形成于晋豫陕三省交会的中原地区，后来在与周边各族的交往过程中，形成了强烈的正统观念。虽然随着历史的发展，中原的地域范围逐渐扩大，但问鼎中原、逐鹿中原的正统观念却一直对后世有着强烈的影响，这就为专制政治思想的出现提供了良好的条件。其二，由于历史条件的限制，华夏文化最早发展起来的是农业文明，这种男耕女织的自然经济便成为中国传统文化中最主要的生产方式。由于生产力的低下，人们必须依靠集体的力量才能生存，因此，聚族而居、大集体作业就成为当时人们生活的主要形式，这就使得统治者实施专制政治成为可能。其三，中国是在父权家长制充分发展起来后进入阶级社会的，所以，在此后的国家形态中，上下尊卑、等级观念成为社会约定俗成的规范体系，为专制政治的形成提供了极为有利的环境。
在父系氏族公社确立以后，父权家长制家庭逐渐成为社会的基层组织，私有制不断发展，贫富悬殊现象日益显着，阶级分化现象日益深刻，原始社会开始解体。在当时，作为社会意识形态最初表现的原始宗教是全氏族共有的，氏族所崇拜的自然神和祖先神是庇护本氏族全体成员的，所以，即使是普通氏族成员，也可凭借“天梯”直达天庭，向神诉说痛苦。“人之初，天下通，人上通，旦上天，夕上天，旦有语，夕有语。”《龚自珍全集·壬癸之际胎观第一》，上海人民出版社1975年版，第13页。这种神事与民事的混杂、人神自由往来，显然不利于统治者的管理，这种局面出现于军事民主制时期，即传说中的英雄时代，最终导致了帝颛顼时期的一场社会变革。
帝颛顼时期，社会经济进一步发展，阶级分化现象更为深刻，众多黎民利用神灵作为反抗手段，民神杂糅的现象更加普遍，于是，帝颛顼“命南正重司天以属神，命火正黎司地以属民，使复旧常，无相侵渎，是谓绝地天通”。《国语·楚语下》这场运动至少带来两层后果：第一，“绝地天通”引起了社会秩序的变革。人神的分离，直接影响到人与人之间社会地位的悬殊，火正黎一类的民事人员成为统治者，普通平民丧失了自由。第二，“绝地天通”引发了一场宗教革命，宗教自由被限定为南正重等少数人的特权，“民神杂糅，不可方物，夫人作享，家为巫史”《国语·楚语下》的历史永远结束了。
因此，自帝颛顼“绝地天通”以后，先秦政治便开始朝着集权的方向发展。虽然有关夏代的文字资料极其贫乏，但我们仍然可看到一些蛛丝马迹，如大禹在征伐三苗出征时宣称：“非惟小子，敢行称乱，蠢兹有苗，用天之罚。”《墨子·兼爱下》引《禹誓》夏启在征讨有扈氏时也声称：“有扈氏威侮五行，怠弃三正，天命剿绝其命。今予惟恭行天之罚。”《尚书·甘誓》绝对君权被说成是天命所归，对异己的征讨被说成是替天行道。这样，原本氏族共有的神被统治者所垄断，成为实现集权的工具。
殷商时代从某种程度上说是一个宗教社会，“绝地天通”后专司人神交流的巫逐渐职业化、世袭化，在社会宗教、社会政治生活中享有崇高的地位。具体说来，巫这种社会角色在殷商时代比较活跃，是神的意志的唯一权威阐释者和神权的实际掌握者，以上天意志的代表自居，故巫不仅是社会的精神领袖，而且在政治机构中居显赫地位。从这个意义上说，殷商政治又可称为巫史政治。
巫史政治显著的特点就是垄断。巫史垄断神坛、学坛，从而把持政坛，这是巫史文化的特征，这种垄断体现在社会的各个方面。我师王晖先生认为：“在人神分离、‘绝地天通’的商代，祭祀上帝祖先神的权力在商王手中，商王可以按自己的意志和愿望祈求上帝祖先神。这时上帝天神与民众互不来往，也永远不发生直接的关系；上帝及殷人的祖先神仅仅与自己的嫡子商王和商王室贵族发生关系。”王晖：《商周文化比较研究》，第162页。
这种格局下的政治形态有以下几个特点：第一，政治中心论或惟政治论。巫史现实活动的唯一目的，即维护现存政治。所以，他们所从事的所有有关人文科学、神学以及自然科学的研究，无不以政治为中心，体现为单一的政治性垄断。第二，学在官府。当时只有贵族子弟才有接受教育的特权，教育内容也仅限于礼制、法度、宗教神学，“有官斯有法，故法具于官；有法斯有书，故官守其书；有书斯有子，故师传其学；有子斯有业，故弟子习其业。官守学习，皆出于一，而天下以周文为治，故私门无著述文字。”清·章学诚《校雠通义·原道》，古籍出版社1956年版。所以，学在官府既是统治者实施垄断型文化制度的重要措施，也是垄断型政治制度的重要内容。
需要指出的是，西周在殷商巫史文化的基础上，总结和发展了宗法制和与此相适应的礼乐制度，使西周的政治制度与商代相比表现出并不完全相同的特点。宗法制是在父权家长的基础上发展起来的，并在西周达到完善。它的特点是鉴于殷商的教训，并不盲目利用天命压制人民，而是将政权与族权合一，强调尊族敬宗，大宗维翰，宗子维城。并在此基础上制定了一整套礼乐制度，广泛地应用于政治和社会的各个方面，既能使人恪守符合等级观念的各种规范典章，又能体现出当时的时代文明，即所谓周礼，对后世产生了重要的影响。
事实上，虽然殷商西周时代的统治者主观上都极力想建成君主至上的集权体制，但是由于以下原因的存在，这种愿望没有实现。首先，君主的权力受到原来氏族宗法原则的牵制。按照宗法原则组织起来的各级贵族，实际上在政治上起到了权力制衡作用，如伊尹放太甲、国人驱逐厉王都是权力牵制的例子。
其次，君主的权力还受到天地、鬼神等宗教力量的牵制。在上三代，这是一种非常重要的权力制衡形式，而表现形式却有差异。具体而言，殷人尊天事鬼，在具体的政治行为过程中，巫可以起到对君主权力的制衡。
周人也讲天命，但已经在空洞的天命观里注入了实在的人事内容，就是强调民众的意志和力量。《左传·桓公六年》：“夫民，神之主也。是以圣王先成民，而后致力于神。” 所谓“天视自我民视，天听自我民听”转引自《孟子·万章上》，所谓“民之所欲，天必从之”转引自《左传·襄公三十一年》，由此可见，经过了汤武革命，周人已经不盲目地崇拜天命，周公要求诸侯和各级官僚要“敬天、保民、明德”，形成了我国古代政治制衡原则中极为重要也是极为普遍的道义制衡。
历史发展到春秋战国时代，急剧的社会变革在奴隶制国家的政治领域、经济领域和文化领域都有深刻的表现。
春秋战国时代是君主集权制度形成历史上极为重要的阶段，一方面，传统的通过文化垄断欲达到政治集权的方法被彻底冲破。在新的环境中成长起来的知识分子，以全新的姿态参与到政治当中。抱着以天下为己任的使命感，在群雄混战的动乱中如鱼得水。为了自己的政治命运，各国君主都极为看重知识分子，礼贤下士，墨子所谓“入国而不存其士，则亡国矣。见贤而不急，则缓其君矣。非贤无急，非士无与虑国。缓贤忘士，而能以其国存者，未曾有也”《墨子·亲士》正是这种情况的反映。说明了当时的知识分子抱着“政治乃天下之公器，人人可得而议之非之”的信念，积极参与政治，充当着政治制衡的角色。
政治上首先表现为对巫史政治的怀疑和反驳，由神学开始走向人学。西周末期，周天子权力失落，“尊神”、“敬天”的思想也相应地发生动摇，人间一切休咎祸福均自天降的传统观念受到挑战。郑子产说：“天道远，人道迩，非所及也。”《左传·昭公十八年》随着天的地位的动摇，天人关系出现新的变化。“夫民，神之主也。”《左传·昭公六年》“国将兴，听于民；国将亡，听于神。”《左传·昭公三十二年》这种人神关系的颠倒，正是重民思想的反映，对垄断型政治制度是一种极大的冲击，并由此引出了对后世影响至深的民本思潮。
其次，在文化传播过程中冲破了学在官府的局面，出现了兴办私学的热潮。随着公室衰败，学在官府的局面自然维持不下去了，许多曾在官府中从事文化活动的士，纷纷流落民间，“大师挚适齐，亚饭干适楚，三饭缭适蔡，四饭缺适秦，鼓方叔入于河，播鼗武入于汉，少师阳、击罄襄入于海。”《论语·微子》与此同时，原先深藏于宫廷的图书典籍也散落民间，“天子失官，学在民间”《左传·昭公十七年》正是大势所趋。私学的兴起，尤其是“有教无类”的提出，对进一步促使垄断型政治制度的解体，其意义是不能低估的。
另一方面，面对当时“礼崩乐坏”的社会环境，各家各派的学者纷纷提出自己的社会解决方案，可惜的是，就当时各家的思想内容来看，无论道家、儒家还是法家，虽然具体内容有所差异，但从根本上说，无不以政治为中心，所谓百家争鸣，百家皆为政治。这种单一的政治说教的风习，为后世政治集权制度的建立提供了基础。更为重要的是，各家各派的政治主张都对君主集权体制情有独钟，都想在另一层面重新建立君主集权制度，以有别于殷商时代垄断型政治制度。
仔细分析，春秋战国时代对君主集权的主张具有时代上的明显差异。在春秋时代，虽然君主集权制度已经被认为是解决社会动乱的有效方法，但集权的主体仍然被限定在姬姓家族，可见原始的血缘宗法观念依然存在，并起着重要作用。
以阐述微言大义闻名的《公羊传·隐公元年》有段极为著名的记载：“春王正月。元年者何？君之始年也。春者何岁之始也？王者孰谓？谓文王也。曷为先言王而后言正月？王正月也。何言乎王正月？大一统也。”很明显，这里无非是强调姬姓家族的大一统的天经地义的，并且永远不可改变。
我们无法判定《春秋》经文是否确实出于孔子，但是通过另外一段史料，可以证明孔子本人的确主张姬姓君主的集权制度。孔子曰：“天下有道，则礼乐征伐自天子出；天下无道，则礼乐征伐自诸侯出。自诸侯出，盖十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣执国命，三世希不失矣。天下有道，则政不在大夫。天下有道，则庶人不议。”《论语·季氏》
在这里，孔子不仅强调“礼乐征伐自天子出”的君主集权制度乃是“天下有道”的表现，而且进一步指出权力下移的危害，从“自诸侯出，盖十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣执国命，三世希不失矣”的表述中，我们可以体会孔子对于权力下移的社会失范现象的焦灼和憎恶。在《礼记·曾子问》中孔子曾明白地表述过这样的观点曰：“天无二日，土无二王”，由此可见孔子对于君主集权制度的认同。
所谓“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”《诗经·小雅·北山》，虽然是对社会不公正现象的抱怨和控诉，但这段文字本身却逐渐演化成为论证大一统君主集权制度合理性的最好表述，于是就有了“封略之内，何非君土，食土之毛，谁非君臣”《左传·昭公七年》说法。
值得注意的是，所谓“封略之内，何非君土，食土之毛，谁非君臣”本身所隐含的意思与“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”并非完全相同，在字里行间已经使人隐隐约约地感受到诸侯国君的权力尊严。
历史发展到战国时代，长期的动乱使人对统一产生了强烈的渴望。与此相适应，君主集权的大一统思想也有了进一步的发展，其具体内容也获得实质性的改变。
《左传·昭公三十二年》有一段令人震惊的史料：“赵简子问于史墨曰：‘季氏出其君，而民服焉，诸侯与之，君死于外，而莫之或罪也。’对曰：‘物生有两，有三有五。有陪贰。故天有三辰，地有五行，体有左右，各有妃耦。王有公，诸侯有卿，皆有贰也。天生季氏，以贰鲁侯，为日久矣。民之服焉，不亦宜乎？鲁君世从其失，季氏世修其勤，民忘君矣。虽死于外，其谁矜之？社稷无常奉，君臣无常位，自古以然。故诗曰：“高岸为谷，深谷为陵。”三后之姓，于今为庶，王所知也。’”
所谓“社稷无常奉，君臣无常位”这句话本身所代表的革命性是不言而喻的。由此可知，当时所急需的是可以安定社会的大一统君主集权，至于实现大一统的主体并不重要，不论同姓之鲁卫，异姓之宋齐，还是非种之楚越，都可以取代周王室成为天下的新主人。
这种思想在战国思想家的著作中表现的非常明显， 孟子所谓“无父无君，是禽兽也”《孟子·滕文公下》，就是儒家尊君思想的典型代表。孟子在不同场合都曾经表达过吊民伐罪、替天行道的思想，并且极力鼓励齐国统一天下，“当今之时，万乘之国行仁政，民之悦之，犹解倒悬也。故事半古之人，功必倍之，惟此时为然。”《孟子·公孙丑上》甚至将之与文王兴周相提并论，可见孟子对统一的渴望。
《孟子·梁惠王下》中有个非常具有代表性的例子：“齐宣王问曰：‘汤放桀，武王伐纣，有诸？’孟子对曰：‘于传有之。’曰：‘臣弑其君，可乎？’曰：‘贼仁者谓之贼，贼义者谓之残，残贼之人谓之一夫。闻诛一夫纣矣，未闻弑君也。’” 对于这个比较令儒家尴尬的问题，孟子作出如此回答，的确非常机智，也相当大胆。对比《公羊传》所谓“赵盾杀其君夷皋。弑者赵穿也，曷为加之赵盾？不讨贼也。赵盾曰：‘天乎！予无辜。’史曰：‘尔为仁为义，人弑尔君，而复国不讨贼，非弑如何？’”《公羊传·宣公六年》真可谓翻天覆地的变化。有意思的是，在孟子鼓动齐宣王效法周武王之后一百多年，儒士辕固生与尊奉黄老思想的黄生之间重新对武王伐纣之事进行了讨论。黄生曰：“汤武非受命，乃弑也。”辕固生曰：“不然。夫桀纣虐乱，天下之心皆归汤武，汤武与天下之心而诛桀纣，桀纣之民不为之使而归汤武，汤武不得已而立，非受命为何？”黄生曰：“冠虽敝，必加于首；履虽新，必关于足。何者？上下之分也。今桀纣虽失道，然君上也；汤武虽圣，臣下也。夫主有失行，臣下不能正言匡过以尊天子，反因过而诛之，代立践南面，非弑而何也？”《史记·儒林列传》 比较以上儒家思想和黄老思想对待汤武革命的差异，可以看出不同的社会环境对与社会舆论的不同要求。
当然，面对剧变的社会现实，不仅仅是儒家，同时代的其余学派也都纷纷提出自己的看法，而且，就国家体制而言，几乎各个学派的看法基本大同小异，异曲同工。
《管子·形势解》认为：“天覆万物，制寒暑，行日月，次星辰，天之常也；治之以理，终而复始，主牧万民，治天下，莅百官，主之常也”。显然，这里所谓“主”就是牢固掌握政权、总理万民的君主。而当时列国争雄，众多君主并存是不能出现安定局面的。于是，慎到提出“多贤不可以多君，无贤不可以无君”《慎子·佚文》的理论；管仲也提出“使天下两天子。天下不可理也。一国而两君，一国不可理也。一家而两父，一家不可理也”《管子·霸言》的观点；孔子提出“正名”，希望能按周礼恢复上下有序、贵贱有等的状态，希望“礼乐征伐能自天子出”，并能使西周文明在东方复兴；老子提出“道大、天大、地大、王亦大。国中有四大，而王居其一焉”国家文物局古文献研究室：《马王堆汉墓帛书·老子甲本》，文物出版社1980年版，第121页。的理论，明确将君主与天地并列，以尊崇唯一的君主；墨子提出“选择天下贤良圣知辩慧之人，立以为天子，使从事乎一同天下之义”《墨子·尚同中》；荀况认为：“君者、国之隆也，父者、家之隆也。隆一而治，二而乱。自古及今，未有二隆争重，而能长久者”《荀子·致土》；《吕氏春秋·执一》则云：“王者执一，而为万物正”、“一则治，两则乱”。可见，几乎所有的先秦诸子理论都认为应该有独一无二的君主来统一天下，都从不同的角度呼唤集中使用权力，都要求“定于一”。这是先秦诸子对于春秋战国时期历史发展进程的总结。他们着眼的角度和论述的根据虽然各有不同，但其结论则高度的一致，即认为必须以统一代替混乱，以集权代替群雄并立，舍此难以谋求安定和繁荣。
应该说，战国时代对统一以及君权思想的阐述，最具代表性的首推法家。《申子·大体篇》所谓“君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣常其事”，以及《韩非子·扬权》所谓“事在四方，要在中央。圣人执要，四方来效”，本来就是对新型君主集权政治的典型说明。
事实上，因为时代的需要，战国时期的百家争鸣，到后来逐渐演变成法家一枝独秀。从李悝开始的变法运动，与形成中的君主集权政治互为因果，使得法家极力提倡的政治思想成为现实。
有关战国时期各国的变法运动以及法家人物大同小异的思想，前人的著述中有了极为详尽的论述，在此无须赘述。需要强调的是，战国时代的各国国君通过变法，将君臣之间原来的宗法血缘关系变成经济雇佣关系，彻底废除了原本与贵族政体相适应的宗法礼乐制度，建立了适应新的君主专制政体的封建体系。这是时代发展的结果，反过来，它又大大推动了社会的进一步发展。
2.战国时代中央集权与君主专制制度的确立
从严格意义上说，中央集权与君主专制虽然都是国家权力的分配形式，但并非完全等同。君主专制乃是政体，体现君臣关系；中央集权是国家结构形式，体现中央与地方的关系。
在本质上，君主专制制度首先应具备以下特征：第一，君主职位的终身制和世袭制；第二，君主享有至高无上的地位，作为最高统治者的君主，视全国全社会都是自己一姓一家“莫大之产业”，拥有绝对的支配权；第三，君主拥有独揽一切和至高无上的权力，集立法、司法、行政大权于一身，“天下之事无小大皆决于上。”《史记·秦始皇本纪》臣民的天职被看作仅仅是服从，奉行君主的意旨，凡是君主的谕旨都具有法律效力，当封建的成文法与君主的诏令发生冲突时，法律只能服从。
中央集权制是指国家政权全部集中于中央政府，而各地方政府只能根据中央政府的指令办事。其主要特征有：第一、中央严格控制地方，不允许有相对独立的行政体系存在。地方政府在政治上、经济上、军事上和文化上，必须严格地服从中央政府的政令。第二，作为对中央控制地方制度的辅助，在官吏任免上重视对地方官员的任用和监督，地方官员的任用、升迁和调动，皆由中央决定。地方向中央政权负责，绝对地执行下级服从上级、地方服从中央的原则，无限制地将权力高度集于中央。
战国时代君主专制制度确立的最重要标志是与之相适应的制度的设立。这些与宗法制度完全不同的如郡县制、官僚制、将相制、俸禄制、符玺制、上计制等制度的设立，标志着君主专制政体的形成。
作为行政区划的郡县制度，是中央集权制度的基础。战国时代各国郡县的设立，使得县级政府变成中央政府的派出机构，失去了政治上的独立性，地缘关系取代了血缘关系，行政组织代替了氏族组织，为中央的君主集权提供了有力保障。
与郡县制相对应，国家政府中的贵族政权在战国时代也变成了官僚政权。这是和传统的世族世官制相对而言的新的政治制度，官吏的选拔任免不再以宗族血缘关系为依据，而是代之以个人的能力学识，“学而优则仕”正是时代的反映。入仕的官僚不再是终身制和世袭制，和国君之间也没有了血缘关系，以全新的姿态和旧宗族体制下的官僚形成了本质的区别。
作为新旧官僚显著差别之一，表现在俸禄取代了采邑，这个改变与血缘社会向地缘社会的转化有着直接的关系。在血缘宗法社会，上级对下级的封赏表现为分封，所谓“授民授疆土”，“故天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙，是谓制度。”《礼记·礼运》于是形成“公食贡，大夫食邑，士食田，庶人食力，工商食官，皂隶食职，官宰食加”《国语·晋语四》的制度，封建贵族在血缘上是近亲，在公共事务的处理上，又是宗主和附庸关系，行政关系的混乱是可想而知的。
春秋后期到战国时代，氏族血缘关系的崩溃，新型的地缘乡里制度确立，大规模的兼并和灭国置县使得原本建立在血缘基础之上的采邑制度走向没落，代之而起的则是依靠俸禄关系维系的新型职官制度。
“禄”，本意是福气，《左传·哀公九年》“祉，禄也。”可见“禄”和“祉”可以互训，福禄相连。《诗经·大雅·既醉》所谓 “其胤维何？天被尔禄，君子万年，景命有仆”，以及《诗经·大雅·凫鹥》所谓“凫鹥在泾，公尸来燕来宁。尔酒既清，尔？既馨。公尸燕饮，福禄来成”，都在用禄表示吉祥。在春秋战国时期，随着新型官僚制度的确立，禄逐渐被用来表示对官吏的报酬。《左传·昭公十三年》载，楚灵王“夺成然邑而使为郊尹”。《左传·襄公十六年》所说：“臣之禄，君实有之，义则进，否则奉身而退”，《论语·宪问》载，齐管仲当政，夺伯氏骈邑三百。另据《左传·襄公二十二年》：“郑公子黑肱有疾，归邑于公”，大夫七十而致仕，也应收回作为禄的邑。这些都与官职变化有关，表明官职与封邑（禄）已经联系在一起。“庆勉敦敬以显之，富禄有功以劝之，爵贵有名以休之。”《管子·版法》“国有十年之蓄，而民不足于食，皆以其技能望君之禄也。”《管子·国蓄》“霸王者，人主之大利也。人主挟大利以听治，故其任官者当能，其赏罚无私。使士民明焉尽力致死、则功伐可立而爵禄可致，爵禄致而富贵之业成矣。”《韩非子·六反》“有功者受重禄，有能者处大官。”《韩非子·人主》“食人之禄，则忧人之事。”《孔子家语》卷九“吴王帅其贤良，与其重禄，以上姑苏。”《国语·越语下》都是表示同样的意思，可见，“禄”的新意已经被广泛地接受，更为重要的是，用俸禄代替采邑作为对官吏的报酬这一方法，同样被社会广泛地接受。
需要说明的是，春秋战国时代新型官吏享受报酬的形式也不再以土地作为标准，而是改以实物作为支付的手段。当时经济发展的条件决定了这种实物主要是粮食，因此官吏的俸禄和等级基本是以粮食多少来划分的，列国计量单位主要有石、盆、钟、担、斗、斛等，以不同的重量来划分等级，如秦、燕等国有五十石、百石、三百石、五百石、六百石等级差。在以粮食作为俸禄支付的同时，对一些功高位重的人还要增加土地（食邑）的租税收入（即封君制度，除部分封君的食邑可以世袭以外，大部分在离职以后要收回）和一定数目的货币，如年俸黄金百镒、十镒、百金、千金等，这是新型俸禄制度的补充形式。
新旧官僚在行政事务上也有很大的区别。战国以前，宗法政权体制是军政合一的，周王室和各诸侯国的卿大夫集行政权和军事权于一身。战国以后，各国官僚体制一个显著的变化就是将相的分离。这种体制虽然在当时造成了官吏人数的相对增多，但无疑是对行政权力比较科学的划分，更重要的是，将相权力的分离和相互牵制，更有利于君主的集权。
春秋前期，列国出现了许多不同的官名，如鲁、郑、宋、晋等国有司徒、司马、司空，有的还设有太师、右师、左师、太傅、司寇等；楚国有令尹、司马、莫敖、司徒、司败等。主要的执政和政务官，统称为卿，并有正卿、上卿、介（亚）卿的区别。他们平时为国家的政务官，战时为军队的高级长官。在当时，这些官仍由世袭的卿大夫充当，还是世卿制。
春秋后期，列国相继出现文武分职，在公元前547 年，齐景公即位之初，“崔杼立而相之，庆封为左相”《左传·襄公二十五年》，这是最早的以“相”名官，虽然这时的相还是世袭卿大夫之职，还不能由国君自由任免，但文武分职已经开始发展起来。事实上，早在公元前633年，“楚子及诸侯围宋，宋公孙固如晋告急。先轸曰：‘报施救患，取威定霸，于是乎在矣。’狐偃曰：‘楚始得曹，而新昏于卫，若伐曹卫，楚必救之，则齐宋免矣。’于是乎搜于被庐，作三军。谋元帅。赵衰曰：‘？鄃可，臣亟闻其言矣，说礼乐而敦诗书。诗书，义之府也；礼乐，德之则也；德义，利之本也。《夏书》曰：‘赋纳以言，明试以功，车服以庸。’君其试之。’”《左传·僖公二十七年》，晋文公遂以？鄃将中军，狐偃将上军，栾枝将下军，由此出现将军之名。可是这些将军同时又是列卿，文武尚未分途，而且在今天看来，这种选拔武将的做法形同儿戏，？鄃居然因为“说礼乐而敦诗书”而被任命为带兵打仗的将军，可见当时职官制度和选举制度的原始。但到公元前403年，三家分晋以后，在设将军的同时，开始出现了“相”，说明文武职已经分离，“故贵为列侯者，不令在相位；自将军以上，不为近大夫”《战国策·赵策一》。如此重要的职务而不让卿大夫担任，说明当时正在向官僚制度过渡。
战国时期，各国国君为进一步加强中央集权，逐步削弱世卿的势力，大都采用见功与赏、因能授官的办法委任职官，添设爵位，招徕四方贤能，逐渐形成了一套比较完整的官僚制度。齐、赵、魏、韩等国首先设立了作为“百官之长”的“相”《荀子·王霸》，《吕氏春秋·举难》，同时又相继设立了将军之类为武官之首，文武逐渐殊途。
由于各国情况不同，官制变化情况也不一致，楚国变化较少，秦、燕变化较晚。由文武合一演变为文武分途，反映出国家军事和行政的必要的分工，但其发展也必然有一个过程。自商鞅变法以后，秦国发展较快。公元前328年，秦惠王以纵横家张仪为“相”，负责外交事务，但这一“相”职还不是百官之长，公元前309年，秦武王以樗里疾、甘茂为左右丞相，但仍然将兵作战以后又相继设立了国尉和将军，文武才逐渐分职。自公元前256年，秦昭王灭东周以后，加快了官制建设，以三公九卿制为主体的官僚体系算是初步形成了。
文武分职使官僚制度得以迅速发展，据明代董说《七国考》和缪文远的《订补》明·董说：《七国考》、缪文远：《七国考订补》，上海古籍出版社1987年版。所统计，战国时，秦存官名52种和爵20等，齐有官名33种，楚有官名98种，赵有官名58种，魏有官名32种，韩有官名19种，燕有官名19种。当时，各国仍都有封君。值得提出的是，这些封君虽然按规定还是“世世称孤寡”、“皆世世为侯”《战国策·齐策六》、《史记·赵世家》，但实际上真正传世的并不多，而且大部分封君在封地内没有统治权，又不是封土的所有者，只有衣食租税权，实际上是官僚俸禄以外的经济补充，与原来的世卿世禄制已经相差甚远了。
“官分文武，王之二术也”《尉缭子·原官》，是君主控制臣下的重要手段。因为文武分职，大臣权力分散，可以起到相互制约和监督的作用，有效地防范和制止大臣揽权造成的对君上大权的威胁，同时，也适应了当时政治和军事分工的需要，使文才武略各尽其能。这样，既能保证君主有效地控制整个统治机器，又可使文臣武将发挥自己的特长，提高本国的威力和统治效能。
秦朝建立以后，始皇帝以雷霆万钧之势，“平定天下，海内为郡县，法令由一统”，《史记·秦始皇本纪》“建皇帝之号，立百官之职”。《汉书·百官公卿表上》用种种措施在政治上确立了中央集权的政治体制以及与此相关的法律制度，以法律的形式确认了开始于春秋中期的社会转型成果，实现了由分封制下的权力分散型社会向高度中央集权制社会的转变，完成了由原始血缘宗法制度向地缘政治制度的转型。
