要建立符合中国国情的国有资产管理体制，必须缩短委托代理链，明确链条中每个环节具体的权责利，同时建立自上而下的全面的监管体系。要改变原来“全国国有资产归国家所有，中央和地方各级政府分级进行管理”，形成“中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责”，目标是建立分层级的国有资产管理体制框架。各级政府在各自范围内履行出资人职责，推进国有企业的改革改制，实现政企分离、政资分离，增强国有企业的活力和竞争力，提高国有经济的控制力和影响力。
一、从“分级管理”到“分级履行出资人职责”
原经营性国有资产管理体制的一个特点就是“国家所有，分级管理”，由中央政府统一代表全体人民行使国有资产所有权，所有权分解到政府多个部门。全国经营性国有资产规模巨大，超过了中央政府的有效监管范围，所以必须由中央和地方各级人民政府分级行使管理权，管理权按照行政层级划分。地方政府没有国有资产所有权，仅仅是受中央政府委托监督管理部分经营性国有资产。
从实施的效果来看，这种模式效率相对低下。首先，中央政府和地方政府“分级管理”经营性国有资产，在管理结构上形成了过长的委托代理链条。制度经济学理论认为：委托代理链条过长会导致严重的信息不对称，如果没有有效的激励约束机制，会产生严重的内部人控制和搭便车现象。中央政府代表全体人民统一行使数量庞大的国有资产的所有权，鉴于中央政府的机构及人员规模与全国经营性国有资产及国有企业的规模严重不匹配，中央政府不可能事必躬亲，进行事无巨细的全面管理。只能采用分级管理的方式，对于那些关系国民经济命脉、关系国家安全、重要基础设施和重要自然资源等行业领域的国有企业，中央政府直接进行管理，而对于其他的数量多、规模不大的中小型国有企业，中央政府“心有余而力不足”，只能委托地方政府进行管理。但是，地方政府并没有获得其所受托管理的经营性国有资产的所有权，不是合法的所有者，无法从积极有效的管理中得到相应的收益，同时也无须承担低效或无效管理带来的损失。因此，地方政府在管理过程中会出现大量的失职和短视行为，如按本地区或团体个人利益调拨使用资产，进行重复建设，进行地区封锁和条块分割，生产要素流动受阻，资源配置效率低下。在大量资产被闲置浪费的同时，一些产品有市场且资本实力较强的国有企业，难以进行跨行业、跨领域的兼并重组，国有资本的使用效率降低。其次，“国家所有、分级管理”还延缓了产权制度改革。地方政府作为地方一级国有资产的直接管理者，熟悉其管理的资产，这是产权交易公平公正进行的基础。而分级管理的体制下，产权交易的审批权在中央政府，中央国资管理机构往往对进行产权交易的对象并不熟悉，只能通过产权交易主体上报的材料和第三方中介提交的报告了解相关信息，而信息掌握者则可以通过隐瞒重要信息进行内部或暗箱操作，低估国有资产价值，导致产权交易过程中大量国有资产流失，国家损失严重。最后，委托代理链条过长而导致了上下信息的不对称，使得中央政府无法及时有效地进行立法，形成了大部分地区“一刀切”的资产管理模式，许多地方国有资产或被闲置、低效使用，或被错误投资而大量浪费，国有资产的使用价值远远低于同样条件下非国有资产的使用价值。因此，“统一所有，分级管理”的管理体制不利于经营性国有资产的保值增值。
鉴于“分级管理”的种种弊端，必须进行改革，目标是建立中央和地方各级政府“分别代表国家履行出资人职责”的新体制。在这种新的体制设计下，每一级政府分别对本级经营性国有资产履行出资人职责，享有出资人权益，实现“权责利”的统一，控制权和剩余索取权的一致。政府在履行出资人职责的同时，可以享有出资人应该享有的权益，即获得资产收益、参与企业重大决策和选择管理者等权利。其中最主要的是参与分享收益，国家出资企业通过经营活动获得的利润按照相关法律或公司章程进行分配，各级政府通过国有资本经营预算统一支配使用这些收益，或用来进一步投资，或用来填充社保基金，弥补公共财政的缺口。有了利益激励作保证，地方政府在管理本级经营性国有资产时便有了动力，这有利于建立在中央政府统一精神指导下的有“地区特色”的管理体制。这种分级代表履行出资人职责的管理体制改革，缩短了委托代理链条，提高了政府的管理效率。
二、中央政府和地方政府分别行使出资人代表权
新的管理体制明确了经营性国有资产保值增值的行为主体和责任主体，中央与地方政府分别作为出资人代表，对本级经营性国有资产进行监管，实现“权利、义务和责任”的统一，理顺了所有权和法人财产权关系，在出资人各项权益得以实现的同时，给予国家出资企业充分的经营自主权。
1.中央政府对本级国有资产履行出资人职责
《企业国有资产法》规定：关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由中央政府代表国家履行出资人职责。从总量上看，归属中央政府管理的经营性国有资产数量庞大；从重要性上看，这部分国有资产是社会主义政权的基础，在国民经济中发挥着不可替代的作用。因此，中央政府在履行出资人职责时，不仅仅要完成保值增值任务，还要配合国家宏观调控政策，充分发挥中央级国有资产的数量和质量优势，以及一定程度上享有的政策优势，在发挥国有经济作用的同时，引导非国有经济共同发展。
首先，中央政府作为出资人要完善经营性国有资产监督管理体制，解决原有管理中的“缺位”、“越位”和“错位”等问题，实现权责利相统一。在传统体制下，政府内部按照行政部门的职能来划分管理权限，财政部负责行使资产的登记、处置和收益权；计委行使投资决策权；组织部门和大型工委行使人事任免权；经贸委和主管部门管理企业的日常运营，同时行使监督权；劳动和社会保障部门负责管理劳动和工资权，这种多头管理（又称“五龙治水”）的模式使得“权责利”不一致，一些有利可图的事务各个部门争相去管，而那些需要承担责任或日常基础繁杂的管理工作，又相互推诿。不明晰的产权使得管理体制混乱，管理效率低下，所有者约束软化。必须授权专门的机构代表国务院对中央一级的经营性国有资产进行产权管理，从最初的国家国有资产管理局到目前的国务院国有资产监督管理委员会，其设立的目标均是“政资分开”，将政府的公共管理职能和出资人职能区分开来，推动国有企业改革，实现国有资产的保值增值，优化国有经济布局，最终提高国有经济的控制力和影响力。
其次，在所有权和经营权分离的原则下，中央政府作为出资人要进一步推动国有企业的公司制和股份制改革，帮助企业建立现代企业制度，完善公司法人治理结构。计划经济条件下单一的出资模式，已经无法满足企业在市场经济条件下的生存和发展的需要，企业领导人行政职能和经营管理职能的重叠和冲突等问题严重地影响了国有企业的正常运营。因此，必须推动国有企业进行产权制度改革，建立现代企业制度。现代企业制度具有四个基本特征：产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。产权明确即企业所有权属于国家，企业拥有出资人出资形成的法人财产，成为享有民事权利、承担民事责任的法人主体。企业用其全部法人财产自主经营，自负盈亏，出资人按出资的比例分享企业的经营成果。企业破产时，出资人以出资额（或认购的股份）对企业承担有限责任。同时，中央政府还推动大型国有企业上市，扩大融资渠道，实现投资主体多元化，让外部投资者对公司的经营活动、管理活动以及投融资活动进行监管，避免“一言堂”和内部人控制下的决策失误，减少政府越权干涉企业的经营活动和投融资活动。
再次，中央政府必须改变原有的管理模式，从对企业进行事无巨细的实物管理转向进行价值形态的资本管理。同时，施行有进有退的战略方针，对国有经济布局和经济结构进行战略性调整。目前，国有经济布局仍然过宽，结构仍不合理，整体素质不高。中央一级国有企业主要覆盖于关系国计民生、基础设施、国家安全、重要能源资源等行业领域，对于这些关系重大的特殊行业领域，中央政府必须继续大力支持并加大资金投入，国有企业特别是国有独资和控股企业要牢牢地占据控制地位。而对于那些竞争性强、门槛较低、市场化程度高的行业领域，国有资本可以实施有计划有步骤地退出，通过引入战略投资者，提高国有资本的使用效率，保证提供高质量的产品和服务。
最后，中央政府依法行使全国国有资产的所有权，因此除了要管理本级国有资产外，中央政府还应该在宏观层面指导地方政府进行资产管理，实现全国上下一盘棋。如中央政府应按照经济发展需要，确定国有经济的布局，制定国有资产产权转让的法规章程，确定国有资本收益的收缴和使用方法等，地方政府必须服从并具体实施这些政策方针。总之，中央政府除了要负责管理本级的国有资产外，还要对下级政府的资产管理工作给予指导和监督，这种指导和监督不同于计划经济条件下的行政上下级之间的领导和执行关系，而是通过法律法规来规范和引导地方政府的资产管理工作，保证上下之间的协调统一。
2.地方政府对本级国有资产履行出资人职责
地方政府必须因地制宜地管理本级经营性国有资产，鉴于数量、质量和分布的不同，以及政府本身财政状况的差异，各地方政府不能完全照搬或模仿中央政府管理资产的模式，不能搞“一刀切”，而是必须有针对性和区别性地开展工作，在配合国有经济布局调整和产业结构优化的同时，制定出适合本级国有资产特点的政策，加强对本级国有资产的监督和管理。
首先，地方政府应在遵守各项管理法律法规的同时，制定符合地方利益的地方性经营性国有资产管理的地方性法规和条例，规范国有资产的使用行为。完善监督管理的法律体系是实现有效管理的第一步，目前在国家层面已经出台和修订了一系列法律，如《企业国有资产法》、《公司法》、《预算法》等，从规范管理体制的需要来看，这些法律是远远不够的。各级政府应该立足于本地区发展需要，兼顾本级资产特点，制定地方性法规和管理条例，保证法律体系的针对性、适用性和完整性，使本级管理和运营做到有章可循、有法可依。
其次，地方政府应因地制宜地施行进退策略，不要一味地做大做强。对于那些处于完全竞争性行业领域的经营性国有资产，可以保留一些具有较强竞争力和影响力的企业，对于那些效益不高、盈利性较差的国有企业，通过改制或转让等方式，鼓励非国有资本进入，实现国有资本有计划有步骤地退出。同时，积极打破依托行政力量形成的国有企业的垄断地位，引入竞争，或是鼓励非国有资本参股这部分企业，通过投资主体的多元化，改善企业的治理结构，提高企业竞争力和盈利能力。总之，地方政府在进行管理时，必须兼顾国家大局和本地区特点，既不能通盘“卖光”，也不应继续大量进入竞争行业，与民争利。
最后，建立和完善地方一级的国资管理机构。要有效地履行出资人职责，克服原有管理体制中的“政资不分”，必须将政府的公共职能和管理资产的经济职能区分开来，这就要求地方一级政府必须建立和完善本级国资管理机构。根据本级经营性国有资产规模的大小，或是授权独立的机构代表政府行使出资人职责，或是由政府内部的行政部门兼管（主要是针对资产数量较少，或几乎没有的情况下，由财政部门或其他政府部门进行兼职管理）。授权专门的机构或部门专职履行出资人职责，实现“权责利”相统一，“管资产与管人、管事”相结合。政府授权在解决了“政资不分”的问题后，“政企不分”依然存在。地方政府可以立足于本地区经营性国有资产的规模、数量和质量，选择三层运营管理架构或者两层运营管理架构。对于一些大的省市，原国有经济较发达，资产规模较大，建议其构建三级管理架构进行管理，有效地将经营权和所有权区分开来，通过企业集团或者中间的运营公司进行有效隔离，更好地管理存量资产，实现国有资本的有进有退；对于一些小的地区，本身国有资产存量不大，经营效益不高，竞争力不强，可以采用二级管理架构进行管理，即由国家授权的出资机构直接管理，履行出资人职责，缩短委托代理链条，提高管理效率。
三、中央政府和地方政府分别代表国家享有出资人权益
中央政府和地方各级政府在履行出资人职责的同时，分别代表国家享有出资人权益。依据《公司法》，这些权益主要包括对出资企业的资产收益权、参与重大决策权和选择管理者权。权益的实现是以充分履行出资人职责和承担出资人义务为前提的，同时必须明确这种权益是一种代理权益，即各级政府代表国家享有出资人权益，这种权益不是政府与生俱来拥有的，也不可以滥用，必须受到法律的约束，接受人大和全体人民及社会组织的监督。
1.中央政府和地方政府分别代表国家享有资产收益权
中央政府和地方政府在履行出资职责之后，依法享有投入资产的收益权，即按照其在所出资企业中的出资比例或者按照股东之间的协议、公司章程等有权要求国家出资企业进行分红，分红（或利润）将作为国有资本收入，纳入本级国有资本经营预算中。
要有效地实现收益权，首先应当建立国有资本经营预算制度，由国资管理机构统一收取这部分收益。国有企业应按相关规定对股东分配资产收益。资产收益不仅包括国有独资企业上缴的利润和国有控股、参股企业中国有股权（股份）获得的股利、股息，还包括企业国有产权（含国有股份）转让收入，国家出资企业清算时属于国有出资人的收入等。在依法获取收益时，各级政府作为国有出资人应当与其他非国有出资人平起平坐，既要避免计划经济条件下，将企业所有利润全部上缴的极端行为，也要排除对国有股的歧视行为，即出现的“同股不同权”或“同股不同利”现象。
2.中央政府和地方政府分别代表国家享有参与重大决策权
中央政府和地方政府有权以出资人的身份代表国家参与所出资企业的重大决策过程。国资管理机构选择出资人代表进入股东（大）会或董事会，按照公司章程对企业的重大事项进行决策。这些重大事项主要包括：国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等。
3.中央政府和地方政府分别代表国家享有选择管理者权利
中央政府和地方政府有权以出资人的身份通过所出资企业的股东（大）会做出决议选举或者更换公司的董事或者监事，决定董事或者监事的薪酬，通过董事会来聘任或者解聘经理等企业高级管理人员。对于国有独资企业，各级政府有权以出资人身份任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；对于国有独资公司，各级政府有权以出资人身份任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事。现代企业中，管理者发挥着重要的作用，特别是国有企业的管理者，其行为不仅关系到企业的生存发展，而且关系到国有资产的安全，也关系到国家和人民的利益。政府享有选择管理者的权利，可以确保选出的管理者能够更好地代表政府经营管理企业。并且，通过任免权的实现，可以对管理者形成强有力的预警和约束，防止管理者进行危害国家和企业利益的行为。
除了以上几个方面，中央政府和地方各级政府还可以通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明晰、有效制衡的企业监督管理和风险控制制度。这些权益的实现保证了国家“管资产和管人、管事”的统一，维护出资人权益。
