8.1前言
城市轨道交通具有运能大、节能环保等突出优势，因此成为目前城市交通发展的主要方向之一。与此同时，由于轨道交通建设投资需求量大、赢利低、回收期长等特点，轨道交通项目的融资问题成为大力发展轨道交通的各大城市所面临的首要课题。过去多年，我国轨道交通建设主要是单一的政府财政资金投入，资金筹措难度大且总量有限，无法满足轨道交通大规模建设的需要。因此拓宽融资渠道，寻找新的适合我国的轨道交通的融资模式，使之适应我国目前大力发展公共交通、大规模集中建设轨道交通的形势，成为解决当今轨道交通建设资金瓶颈问题的关键所在。
世界城市轨道交通的发展历程表明，已有轨道交通线路的建设大多以政府投入为主，如新加坡的地铁建设全部由政府财政投入，东京地铁建设在早期也基本上是由政府投资的。可以说，在过去几十年里除了少数几个例子外，政府投入几乎成为国内外城市轨道交通系统建设中最重要的资金来源。但随着城市轨道交通建设高潮和基础设施商业化经营改革在全球范围内的快速兴起，面对轨道交通建设资金的巨大压力，各城市在确保政府必要投入的同时，对轨道交通的融资渠道进行了更为广泛的探索，并涌现出不少成功的例子。如香港地铁的商业化运作，东京地铁新线建设和运营的私营化等。在当今世界城市轨道交通的建设中，投资主体多元化、融资渠道多元化已成为各国轨道交通建设融资的共同趋势。
在借鉴了世界上几个轨道交通比较发达国家的融资模式经验并结合我国实际情况的基础上，我国轨道交通建设融资模式正在从以前的由政府财政资金投入一元化向多元化转变。目前我国轨道交通建设的融资已经初步具有了多元化模式的雏形，但这个转变是一个渐进的过程，我国轨道交通建设在融资模式发展的道路上还有很长的路要走。
迄今为止，我国轨道交通项目采用的融资模式主要有特许经营、融资租赁、外国政府贷款、发行债券、信托、上市6种方式。由于轨道交通项目上市融资在我国尚不具备条件，因此就前5种相关融资模式在我国的运用情况逐一进行介绍。
8.2特许经营融资模式
8.2.1特许经营融资模式概述
特许经营融资模式是指政府将传统上由政府负责投资建设的城市基础设施项目，特许由社会投资者（包括国有企业、私营企业、外商投资企业等）进行投资建设，并在一定的特许期限内享有基础设施项目的运营权与收益权，或通过直接由政府回购的形式，实现政府通过融资完成基础设施建设的一种新型的基础设施建设融资模式。
在特许经营融资模式的统一框架下，又存在多个具体的特许经营融资模式，其中常见的特许经营融资模式有BOT模式、BT模式、TOT模式、BOO模式等。目前，在中国，特许经营融资模式已经广泛应用于各种城市基础设施领域，如城市供水、供气、供热、公共交通、污水废物处理、高速公路、大桥、港口、地铁、铁路等行业。特许经营融资模式在轨道交通领域运用的优势在于，政府通过特许经营，可以吸引大量社会资金投入轨道交通基础设施的建设领域，利用社会资金加快轨道交通基础设施建设的速度并扩大建设的规模，缓解政府在基础设施建设上所承受的巨大财政压力，增加社会服务，满足社会对轨道交通快速发展的迫切需求。
1.BOT融资模式
BOT模式是特许经营融资模式中的基本类型，也是最常见的特许经营融资模式，其他特许经营融资模式都是从BOT的实践中逐渐演变、发展形成的。BOT是英文Build-Operate-Transfer（建设-运营-转让）的缩写，其基本含义是：政府选择一个特许公司来筹资和建设一个基础设施项目或系统并给予该公司在一定时期内对其进行商业运营的权利，在一段时期终止时将该设施再移交给政府，那么，此种基础设施项目就称为BOT项目。BOT是一种政府融资模式，政府通过与投资者签订特许经营协议，将本应由政府财政出资投资建设的基础设施项目特许给社会投资者，在特许期限内由社会投资者负责投融资、建设、经营、收益及维修，并在特许期限届满后，由投资者将项目有偿或无偿移交给政府。
在BOT模式下，投资者的全部投入，通过特许期限内对项目的运营收益获得回报。政府采用BOT模式的好处在于，不仅可以减轻项目建设及运营给政府带来的巨大财政负担，而且对市场化投资人的引入可以提高整个项目的建设效率及资金利用率，有效避免政府投资可能带来的内耗过多、运营效率和服务水平较低等弊端。同时，通过对优秀投资人的选择，可以吸收其所拥有的先进建设运营经验，为社会提供高质量的公共服务。
结合城市轨道交通领域的实际情况，由于轨道项目的运输服务具有很强的公益性，本身的收益率较低。仅以地铁运营本身而言，其运营收益主要取决于客流量的大小。只有客流量达到一定规模，投资者才可以通过项目运营收回成本并获得一定的收益，才具备以BOT模式进行融资的实施条件。在经济发达且人口数量多、密度大的城市，如北京、上海、深圳，稳定的客流量本身已能保证其轨道项目的运营收益足以覆盖投资者的投资成本且获得一定收益，因此在这些地区采用BOT融资模式可以取得良好的效益。然而对于其他经济条件及客流量水平达不到一定水平的城市，如果投资者无法通过项目运营获得足够的收入，项目日常的运营、维护资金可能就会受到影响，政府可能还需另行提供补贴。在这种情况下，则不适于采用BOT模式进行融资。
基于BOT融资模式在轨道交通领域运用的上述局限性，人们在实践中探索出了将地铁沿线土地与地铁项目结合的BOT创新模式，即将地铁沿线的某些商业地块同时出让给特许经营公司，从而既使特许公司有效实现了商业目的，同时也解决了政府的融资问题，而且地铁和沿线地产项目相互带动人流，不但增加了客流量，也使地铁沿线的物业取得增值，从而实现商业利润的最大化。在此方面，香港地铁成为最佳成功范例，其经验受到各国政府的青睐，被广泛地效仿和学习。
2.BT融资模式
BT模式是从BOT模式发展而来的一种基础设施建设融资模式。BT是英文Build-Transfer（建设-转让）的缩写，其基本含义是指政府与社会投资者签订特许协议，将某一基础设施项目特许交由社会投资者负责投融资及建设，项目竣工后，特许权人将项目移交给政府或其授权机构，政府在约定的期限内向特许权人支付相应的回购款。
采用BT模式融资的优势在于，项目建设阶段的资金筹措、投入和施工建设责任完全交由投资人负责。项目竣工后，投资人将项目交付政府，政府获得已建成项目的所有权，并向投资人支付相应的项目回购款，而回购款的支付方式基本上是在项目完工后分次支付，回购期通常为3～5年，因此，采用BT模式进行基础设施的融资，可以大大缓解短期内政府承受的基础设施巨额投资压力，并分散基础设施的建设风险。
由于BT融资模式不涉及项目的运营权，项目竣工政府即可进行回购，因此，不存在收费的基础设施项目，如市政公路，可以采用BT模式进行融资。对于存在收费阶段的基础设施项目，政府也可以采用BT模式进行融资，在此种情况下，政府可以分阶段向投资者支付回购款的形式，保证投资者投资收益的实现，而项目的运营收费权仍由政府掌握并享有。
3.TOT融资模式
TOT模式是Transfer-Operate-Transfer（转让-经营-转让）的缩写，其基本含义是：政府在公共基础设施项目建设完工后，与投资人签订特许经营协议，由投资人向政府支付一笔特许经营许可费用，政府许可投资人在一定期限内享有该项目的运营权、收益权并负责项目的维修养护，期限届满后投资人再将该项目交还给政府。TOT模式的优势在于，通过对现有项目运营权的有价转移，可以盘活政府固定资产，达到国有资产的保值增值；政府可以完全控制工程造价，并对工程质量进行严格把控；对于投资者来说风险较小，见效快，有利于吸引投资。
8.2.2特许经营融资模式在我国的立法现状
我国在特许经营立法方面十分滞后。目前，我国尚没有建立统一的特许经营法律体系，也没有法律、法规层级的特许经营规范性文件。规范特许经营的法规十分分散，多以部颁规章和地方性法规、规章的形式存在且未成体系。各行业、各地区的规定与操作也不一致，甚至彼此冲突。
在轨道交通领域以特许经营模式进行融资，主要依据的全国性法规是原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》，该管理办法于2004年5月1日起正式施行。该办法较为全面地对特许经营模式的操作步骤及基本要求进行规范与统一，但存在的问题是由于其属于部门规章因此法律效力层级不高，且有的规范内容不准确，容易在适用过程中产生不同理解。例如，从该办法第二条对特许经营模式所做的定义来看，无法明确判断该办法所指称的特许经营是否涵盖了BT这一模式，从而使得在实践中出现了分别以《政府采购法》或以《市政公用事业特许经营管理办法》作为BT实施法律依据的混乱情况。
除了《市政公用事业特许经营管理办法》外，国家还颁布了许多政策，鼓励支持特许经营在我国的发展。例如，2003年原建设部颁发的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四章第七条规定“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设-转让（BT）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）、建设-拥有-经营-转让（BOOT）等方式组织实施”；2007年国家发改委、财政部等下发《关于加强东西互动深入推进西部大开发的意见》（发改厅［2007］2012号）鼓励东部地区企业通过BOT（建造-运营-移交）、TOT（转让-运营-转让）等方式参与西部地区高等级公路、铁路、机场、港口建设；2010年5月7日国务院颁发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号）鼓励民间资本参与交通运输建设，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。探索建立铁路产业投资基金，积极支持铁路企业加快股改上市，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。鼓励民间资本参与市政公用事业建设，鼓励民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。
北京、上海、深圳、天津等东部沿海发达城市较早地涉及城市基础设施特许经营，因此它们根据自身的实践经验及实际情况，出台了适用于其行政区域内的地方性法规或地方性规章。如北京市2006年3月1日起实施《北京市城市基础设施特许经营条例》，2006年9月1日起实施《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》。深圳市于2006年3月1日起施行《深圳市公用事业特许经营条例》。上海市是最早针对特许经营进行立法的城市，且采用的是较为特殊的立法模式，即专门针对某一具体特许经营项目制定并颁布规范性文件。如1995年，上海市针对奉浦大桥专门制定并颁布了《上海市奉浦大桥经营管理办法》。2010年12月20日上海市人民政府公布了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，该管理办法自2011年5月1日起施行。该办法较为全面地对特许经营的适用范围、特许经营的方式、特许经营权的授予及特许经营协议的内容等作出了规定，同时，该管理办法还对政府提前收回特许经营权的程序进行了规定，要求必须基于法律、法规、规章规定修改或政策重大调整等情形，必须提前6个月将收回理由、收回日期等书面通知项目经营者和向社会公告，并赋予经营者申辩和要求举行听证会的权利，还需依约或通过协商对经营者进行合理补偿。该办法的实施，为民资进入上海基建领域营造了公平的环境，在政府依法提前收回特许经营权时，赋予了特许经营者书面申辩或要求听证的权利，有利于吸引民营资产进入上海城市轨道交通，同时该办法也对特许经营人提出了更高的要求，在经营者违法违约的情况下，政府将有权对项目实施临时接管。
随着我国公用基础设施市场的开放，兰州、成都、山西等内陆省市也都先后以地方性法规或政府规章的形式出台了适用于当地市政基础设施特许经营的规范性法律文件。
在目前中国缺乏统一特许经营法律法规的情况下，轨道交通特许经营项目的实践，需综合遵循行业部颁规章和地方法规和规章操作执行。立法的缺失和不完善，客观上使得各方参与主体之间的权利义务和责任划分更多依赖于各方间的合同约定，从而也使得各方主体的律师等专业中介机构具有了更多发挥作用的空间。
