2.法治是维护区域社会公共利益的需要
市场经济的发展使得利益主体日趋多元化，多元市场主体有不同的利益导向目标，在追求利润最大化的过程中必然存在着个人、企业利益和社会利益的矛盾。市场经济活动中，经济行为的个体边际成本、收益与社会边际成本、收益往往发生背离，导致外部其他人受益或受损。有些当事人不付出代价便可得到来自外部的经济好处，如基础设施的兴建；有些当事人的活动又会造成外部主体的经济损害，如环境污染。经济活动的这类外部影响一般不会通过市场价格表现出来，当然也就难以通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正，而需要用市场以外的办法来加以解决。而维护社会公共利益是法治的重要任务。正如美国著名法哲学家博登海默说：“任何值得称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的有自由、安全和平等。所有法律制度都主张上述价值应当服从有关公益方面的某些迫切需要的考虑，而赋予公益的范围和内容则在各种形式的社会组织中相去甚远。尽管社会秩序因社会和经济制度的特定性质不同而呈现出不同的表现形式，但一种完全无视或根本忽视上述基本价值中任何一个价值或多个价值的社会秩序，不能被认为是一种真正的法律秩序。”
§§§第三节 国外区域经济发展的法治实践和经验
世界各国的自然条件和社会、历史、文化背景差异很大，所实施的区域经济发展手段也不尽相同，但许多国家在发展区域经济的实践中，都充分依靠法治化管理，运用法律手段，促进区域经济实现良性发展。
一、发达国家区域经济发展的法治实践
1.美国区域经济发展的法治实践
美国曾经是一个地区经济发展很不平衡的国家，为解决地区发展的差距问题，美国把对西部、南部地区的开发与发展作为区域政策的重要内容，通过各种渠道向西部和南部倾注大量的财力和物力，制定各种政策缩小地区之间的经济差别，使生产力在地区之间的布局较为合理，促使国民经济均衡发展。19世纪美国政府为鼓励公民向西部迁移，陆续出台了《宅地法》（1862年）、《鼓励西部植树法》（1873年）、《沙漠土地法》（1872年）等法律。法律规定只要在西部地区种草植树或修筑灌溉沟渠达到一定规模或一定时间，即可低价或免费获得一定面积的土地。从20世纪30年代起，美国开始了综合开发治理落后地区的尝试，根据国会通过的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》，成立了田纳西流域管理局（TVA），负责领导、组织和管理田纳西流域的综合开发，以推动这一地区工农业的发展。通过50年的综合开发治理，到1980年，田纳西河流域的人均收入已经从不足全美平均水平的一半发展到接近全国平均水平，成为美国欠发达地区摆脱贫困的一个成功范例。20世纪60年代以来，由于经济危机等因素的影响，美国落后地区的境况进一步恶化，其中不少地区的失业率超出全国平均水平的一半甚至一倍，严重影响了美国经济的发展。为了在全国范围内促进落后地区的经济发展，美国政府在急剧增加联邦转移支付的同时，颁布了《地区再开发法》，并依法成立了地区再开发管理局。1965年，美国政府又颁布了《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法律，成立了阿巴拉契亚区域委员会以及一些其他的州际开发委员会，并在地区再开发管理局的基础上成立了经济开发署，进一步加强了对困难地区的经济援助。经济开发署援助落后地区最主要的方式是兴建公共工程。此外，经济开发署还提供各种技术和社会信息服务，进行人力资源培训，帮助困难地区进行经济结构调整。这些援助对落后地区的经济发展起到了一定的促进作用。以阿巴拉契亚为例，1965年该区人均收入仅相当于美国平均水平的78%，1991年这一比例已提高到83%。随后美国政府又颁布了《人力训练与发展法》、《经济机会均等法》、《农村发展法》等。前总统克林顿于1993年8月签署并经国会通过的《联邦受援区和受援社区法案》是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的法案。《法案》规定，拨款25亿美元无偿用于税收优惠；10亿美元无偿用于城中和农村社区内各项援助。到1994年底，分别由联邦政府住房和城市发展部批准建立了6个城市受援地区和65个城市受援社区，农业部批准建立了3个农村受援地区和30个城市受援社区。援助项目包括创造就业机会、兴建公共设施、人力资源培训、住房、环境保护和公共安全等方面。援助计划采取综合措施，目的在于为受援地区创造经济机会，培育自我发展能力，从而使受援地区走上可持续发展之路，而不是依赖联邦和州政府援助。半个多世纪以来，应该说美国的区域政策取得了很大成就。原来经济比较落后的西部和南部经济发展速度超过了过去经济实力雄厚的东北部，田纳西和阿巴拉契亚等贫困地区面貌迅速改观，人均收入已经接近全国平均水平。
2.德国区域经济发展的法治实践
德国区域政策的主要目标有三个：一是增长目标，通过生产要素在空间范围内的最佳配置，实现国民经济的最大增长；二是均衡目标，旨在缩小各地区在收入和福利方面的差距；三是稳定目标，促进各地区产业结构平稳发展，以增强各个地区适应经济周期的能力。为了实现这一区域政策目标，德国建立了完善的促进区域经济发展的法律体系，其在法律保障上的做法是建立健全区域发展的政策法规和相应的组织。根据《联邦基本法》第91条（修正案）的精神，德国联邦政府颁布了一系列区域发展的法律和法规。德国在1965年颁布了《联邦区域规划法》，1967年颁布了《促进经济稳定与增长法》和《区域经济政策的基本原则》，1969年颁布了《投资补贴法》和《改善区域经济结构的共同任务法》，1975年颁布了《联邦区域规划纲要》等。法律规定，区域经济发展政策由联邦和州政府制定和实施，其具体内容主要由州来执行，联邦只起协调作用，并在经济上给予资助，提供50%的区域经济促进费用。根据这些法律和法规，德国建立了制定和实施区域发展政策的领导机构——联邦规划委员会。委员会主席由联邦经济部长担任，成员有联邦财政部长、各州经济部长、西柏林、不来梅、汉堡等市的市政委员、银行代表等。委员会以3/4多数作出决议，其中联邦各州和州级单位各有一票。该委员会每4年制定一项常规计划，对区域经济发展作出原则性规定，主要包括：一是确定重点开发地区及重点发展项目；二是规定重点开发地区应达到的劳动就业岗位及其他目标；三是确定实施行动计划必须采取的措施，规定资助金额；四是审定给予资助的前提条件、资助类型和资助项目；五是加大落后地区的科技进步和制度创新，大力支持促进东部地区中小企业开发科研和科技创新活动。德国通过建立健全政策法规和相应的组织，进一步加强了区域发展中联邦与各州的合作与协调，增强了区域发展总体计划与中央财政计划和经济计划的协调与统一，促进了综合计划与专业规划的结合，使区域发展政策的实施更有保障，也富有实效。德国的区域经济政策能够取得较好的成效，在很大程度上得益于联邦政府内有专门的协调机构和有严密的实施规划。联邦政府内的协调机构名称为“区域经济政策部际委员会”，成立于1964年，其前身是“贫困地带问题部际委员会”。委员会成员由财政、农林、国土、环境、劳动、交通、城市住宅、内务、邮政、电力、通信、国防等各部的官员构成。由专门的机构制定区域规划，将区域规划和法规作为区域经济发展和区域政策实施的基础，这种严密的规划和实施体系提高了政策的实效性。
3.日本区域经济发展的法治实践
日本自20世纪30年代后期开始到20世纪60年代末，经济取得两位数的增长，在空间上出现了严重的发展不平衡的问题。人口和产业过度集中于少数大城市，山区农村则出现了“过疏”化，导致一系列区域问题显现。为了振兴这些地区的经济，日本建立了一系列以地区发展的法律体系为核心的区域政策体系。立法与区域经济发展计划相互结合，是日本区域经济发展的重要措施。围绕全国综合开发计划，日本政府制定和实施了数十个地区性的综合开发或整治计划。通过这些严肃、规范和稳定的开发法规和计划，日本建立起了较为完备的法律制度，这既是其区域经济发展过程中的制度变迁，也为区域经济的发展奠定了制度基础。并且，其法律体系的建立与其经济发展的不同阶段相适应，有着明显的阶段性特点。日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，以此作为地区开发的根本法。该法对有关国土和地区开发的审议制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施做出了明确规定。为了振兴欠发达地区的科技和教育事业，日本制定了《偏僻地区教育振兴法》、《振兴欠发达地区特别措施法》等。日本为缩小国内地区差异，诱导工业向落后区域流转，振兴落后地区的产业而颁布的法律有：《新产业城市建设促进法》（1962年）、《工业整备特别地区整备促进法》（1964年）、《工业再配置促进法》（1972年）、《高技术工业集聚地区开发促进法》（1979年）。日本还颁布了有助于地区产业高级化的《特定产业集聚促进法》（1988年）。为了引导产业空间布局的合理化，日本先后制定了《新产业城市建设促进法》、《低度开发地区工业开发促进法》等法律；为了振兴特定的欠发达地区，还先后制定了《孤岛振兴法》、《山村振兴法》、《北海道开发法》、《冲绳振兴开发特别措施法》、《东北开发促进法》，以及减免欠发达地区产业税收的《税收特别措施法》等法律和法规；为了调整大都市圈工业布局，制定了《控制首都圈市区工厂等新建法》、《工厂立法法》（1959年）等法律。
尤为值得一提的是，日本在实现经济现代化的过程中，对北海道的开发具有借鉴意义，其经验对我国区域开发有一定的参考价值。20世纪50年代，为了解决战后严峻的粮食、煤炭、木材供给和复员军人安置问题，日本决定开发北海道，以期利用北海道人少地多的条件，达到全国经济的恢复及提供粮食和资源的目的。为此，日本专门制定了《北海道开发法》，于1950年5月1日颁布实施。按照《北海道开发法》的规定，日本在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣；厅下设北海道开发局，局直接对厅负责。但是，北海道开发厅只负责北海道开发中的直辖部分，另有辅助部分交由北海道地方政府负责。这是一种双重负责的开发体制，其特色在于中央专门为地方开发设立机构，与地方机构并存，而且开发的主要责任不是交给地方政府，而是由中央政府的开发机构负责。这种由中央政府设立直辖的北海道开发机构，便于开发工作在中央政府的各省、厅之间进行协调，有利于北海道的综合开发。
