改革开发以来，中国步入从计划经济向市场经济转型的进程。这一发展，深深地得益于持续强势的政府，这既包括中央政府在面对全球化竞争中对国际国内政治经济发展所起着的不可取代的作用，也涵盖了在中国国内跨区域的竞争中，地方政府作为地方族群的组织中心对地方政治经济发展所起着的重要地位。在我国房地产市场中，早期的住房商品化改革，各地“经营城市，经营土地”之风，农村土地承包权流转改革，都离不开政府强大的手在推动。必须指出的，在我国经济转轨过程中，中国政府强势之“势”，是与美国等发达国家政府的强势有质的不同的。在发达的市场经济国家，政府的“势”来自于依靠发达的公共管理体制所实现的族群良性竞争与高度协同；而我国政府的“势”则来自于计划经济体制，来自于政府对重要经济资源的实际控制权。我国政府正是依靠其对关键经济资源的强势控制，顺应民众的利益诉求并成功动员民众的参与热情和创新动力，发挥出他国难以企及的强劲经济发展组织能力，制造了西方主流经济学难以阐释的中国经济奇迹。
（2）“经济发展”导向的政绩观
在改革开放以来，我国政府一直将执政的合法性建立在经济发展的基础之上，通过改善人民的生活水平，取得人民的支持和信任。在20世纪80年代和90年代前期，这种政绩合法性建设取得了相当大的成功，这从根本上改变了政府行为。从农村到城镇，从特区到非特区，从中央到地方，形成了发展的共识。特别是地方政府为发展而竞争，由此产生了巨大的发展动力，并形成行之有效的发展机制，这是中国经济发展成功的关键原因。
然而，进入90年代后期，“政绩合法性”开始出现亨廷顿所说的“政绩合法性困境”。同时，随着经济全球化程度的提高，这种合法性建设模式的效果开始变得越来越不稳定。原因在于，当政权的合法性完全建立在经济增长之上时，就要求国内经济就必须能够承受国际经济周期性波动的冲击，才能使政权的稳定不受波及。但随着中国经济日益融入世界经济，国际经济领域的任何衰退都可能对中国经济造成影响。一旦经济增长放缓，失业率上升，中国执政的合法性就会受到质疑。此外，20世纪90年代中后期，随着社会阶层分化，社会公正问题开始愈加严重。这样一来，以经济增长为核心的政权合法性建设就开始出现收益递减。尽管近年来政府开始提出“科学发展观”，着力从原来单纯重视经济增长的政绩观向一种既包括经济发展又包括社会发展的政绩观转变，以探索新的合法性基础，但这并未从根本上改变以经济增长为核心的政绩理念。以经济增长为主的政绩观仍根深蒂固，是中国合法性建设的主要途径。
（3）行政集权下的财政分权
中国地方政府面临的制度环境是一种行政集权下的财政分权。20世纪80年代，中国开始进行财政分权，采取财政包干制，从而形成了一种中国式的市场维护的联邦主义。但由于这种分权是一种行政集权下的财政分权，中央政府在向地方政府经济分权的同时，在体制上仍然维持集中的政治权威。这就使得地方政府的财权制度受制于中央政府的政治决策，很难具备一种制度上的持久性。为了改变财政分权所形成的中央财政收入占总财政收入的比重下降的局面，1994年中国实行了分税制改革。但这一改革主要关心收入的划分，并未同时调整支出责任。且在收入划分上，各级政府都是“层层抓大”，将大税种抓在自己手中。收入上层层收权和支出上层层将责任下放的结果就是地方政府在收入和支出上的不均衡，导致地方财政自给能力下降。
在各级政府中，由于省级财政既可以上收县市财政的财力，又可以将部分支出责任下压，省级财政的状况相对来说还没有太大的问题，但是在县市一级就相对严重了。作为中国政治结构中最重要的一个环节，县市级政府是在一种压力型的环境中运行的。一方面政绩合法性要求其做出政绩，而政绩的考核的核心又在于经济，这使得地方政府出现为“为增长而竞争”的现象，在多数地区表现为房地产推动下的外延规模扩张的经济增长方式。另一方面，上级将事权层层下放，这导致绝大部分的支出责任都由县市级承担；但随着收入的层层上收，县市级的财政窘迫，从显性的财政预算（税费等）中获得的资源十分有限。这就必然使得政府需要突破显性的预算限制，转向在财政体制边缘的资源（表现为土地）拓展财源：预算内的土地税收与预算外的土地出让金收入和相关收费。
（4）城乡分割的土地制度
众所周知，我国城乡二元制现象突出，在2008年土地改革之前，表现在土地市场上的最大特征是农地与城市土地二元性与土地征用制度的不公。一方面，对一般农户来讲，农村土地不能流转，土地价值不能通过市场流通交易而体现。在原来的农村土地集体所有制框架下，农民的集体土地所有权与城市土地的国家所有权处于不对等的地位，农民仅有土地承包经营权，而没有流转权，既无力有效对抗法律赋予代表国家的地方政府因公益或建设需要而征用农村土地的权力以及农村官员调整土地承包的权力，更没有按市场原则要求对价的权力。另一方面，地方政府可以通过征地制度使农村土地转化为城市用地，根据《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例，除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农村集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。这就为地方政府因公益或建设需要低成本征用农民手中的基本经济资源（农地承包经营权）提供了制度空间，为地方政府发展土地财政提供了软约束。简言之，从表面看，农地征用中农民利益受损是由于土地补偿标准偏低和不到位造成的，实际则源于城乡分割的土地制度，即使能够按照现行政策对农民实行充分补偿，农民利益受损仍然是必然的。
目前来说，中央已经充分意味到这一体制缺陷并开始推行改革。2008年10月****十七届三中全会出台的《****中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中包括农村土地制度改革，首次提出以多种形式流转土地承包经营权；另外，还规定要改革征地制度，完善征地补偿机制；逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地市场化出让，与国有土地享有平等权益；完善农村宅基地制度，保障农户宅基地用益物权。好政策的关键在于落实，目前来说这种政策还处于探索落实阶段，这种流转也只是在土地用途管制（不改变土地用途）下的流转。但这一制度变革无疑是种巨大突破，农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，城乡二元结构逐步消除的过程。
2、激励机制的驱动
前述制度环境存在是引导地方政府以房地产拉动地方经济（经济导向的政绩观），扩大地方财政收入（分税制下地方政府的困境）的重要因素，但却无法解释为什么县市级政府纷纷走向“经营土地”。因为，地方政府行为的实施依赖于地方政府官员的作为。如果缺乏稳定而强力的激励机制，地方政府官员完全可以有多少钱办多少事，不需考虑财源问题和最大化地实现地方政府利益。那么，为什么地方政府存在经营土地的强烈动机呢？这需要研究中国地方政府的激励机制对地方政府官员的动机结构所造成的影响。作为实际作为者的地方政府官员，更为关注的是自己职业生涯和个人利益。综合已有研究，我国政府官员的激励机制存在如下特征：（1）基于经济发展的政绩是干部考核与晋升制度的重要标准。（2）政绩并没有一个绝对的考核标准，仅是参加竞争的官员之间优者取胜的相对标准。（3）官员的晋升存在淘汰制的特点：一方面，官员自下而上地逐级晋升，另一方面，有年龄的限制，如某一类干部只能在某一年龄以下进行提拔。因此，官员的早期表现对其晋升非常重要。
这种激励机制对地方官员的行为选择呈现三个方面的特征：（1）短视性特征。在淘汰制和年龄限制的晋升制度下，地方官员首先关注的是任期内的政绩，尤其是短期政绩。（2）房地产拉动的外延规模扩张成为传递官员晋升的甄别信息。显然，上级政府与下级政府在政绩评价上存在信息不对称，上级政府需要一种能够区分官员政绩、可以客观测量的“有效信号”；而下级政府官员，则需要一种能够在短期内向上级传递自己政绩的信号。这使得以房地产业拉动经济成为了上下级政府间解决信息不对称问题的首选信号：一方面，它体现为地方GDP的增长，对上级政府而言可以客观测量；另一方面，它相对见效较快，可以满足希望在短期内做出政绩的官员的需要。（3）地方政府官员间政绩上的竞争，产生了一种类似于“囚犯困境”的博弈：当所有主体都在追求短期政绩（即以房地产拉动地方经济）时，单一主体的最佳策略也是采取同样的方法，否则，他就会在竞争中处于劣势甚至被淘汰。
此外，由于分税制使得县市级政府的财力有限，“一个官员要在如此短的时间里做出引人注目的成绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束”。地方政府可能选择的预增支手段有摊派和向中央政府借债，借债又可以分为向上（即上级政府）借与向下（包括向银行、企业和个人）借两种。但前者容易对官员的声誉造成负面影响，后者又受到逐渐强化的预算硬约束的限制。因此，对地方政府来说，最佳的选择是合法地利用征收土地出让金来扩大财源。
这样一来，在分税制的财政压力下，在政绩工程的驱动下，经营土地就成为了地方政府（官员）的最佳策略。
