辛亥革命后，建立资产阶级共和国已经成为社会各界的一致要求，就连最保守的满族贵族也不得不承认：“今全国人民心理多倾向共和”，并宣布“将统治权公诸于全国，定为共和立宪国体”。（中国史学会编：《辛亥革命》（八），上海人民出版社1957年版，第188页。）但对于资产阶级共和国的政权组织形式，南北各方意见分歧较大。1911年12月3日，各省代表会议通过《临时政府组织大纲》，明确规定要实行总统制，孙中山回国以后，也主张实行总统制，并因此和宋教仁发生了激烈的争吵。所以，1912年1月1日成立的南京临时政府，就是按照《临时政府组织大纲》的规定，实行的是美国式的总统制，即临时大总统拥有极大的权力，它既是国家元首，又是政府首脑，还是陆海军总司令。1912年3月11日南京参议院颁布的《临时约法》，却规定未来政权的组织形式是法国式的内阁制，即增设内阁总理，规定：“国务员于临时大总统提出法律案、公布法令及发布命令时，须副署之。”这主要是因为革命派对袁世凯很不放心，为了防范和限制袁世凯，以此来限制袁世凯的权力，防止他破坏共和体制。对此，袁世凯当然心知肚明，但为了及早掌握中华民国的最高统治权，做了暂时的让步，确定实行内阁制。1912年3月10日，袁世凯在北京就任中华民国的临时大总统后，便充分施展其娴熟的政治手腕，将大权掌握在了自己手中。在不到两年的时间内，总理频繁易人，内阁多次更迭，在频繁的内阁危机中，责任内阁制度已经名存实亡了。
1. 唐绍仪内阁的倒台
袁世凯上台后，第一个要务就是组织内阁。为了控制内阁，革命派与北洋派之间进行了激烈的争夺。在这种情况之下，唐绍仪进入了大家的视野。他与袁世凯私交甚好，曾追随袁二十余年，可以说感情甚笃。而在革命党人看来，唐绍仪是留美学生，从小就接受西方文化教育，思想开放，民主思想浓厚。更重要的是，南北议和期间，在革命党人的影响下，唐绍仪的思想发生了重大转变，并且加入了同盟会，并且坚信：“为大局图久安之策，故最大宗旨即为图孙、袁之合作。”（芩学吕：《三水梁燕孙先生年谱》，台湾，文海出版社，第122页。）正是由于这些原因，由唐绍仪出面组织责任内阁就成为南北各方的共同意见。
前文已经说过，《临时约法》所设计的责任内阁制只是革命派为限制袁世凯设计的一种理想化的权力运行模式，对革命派的良苦用心，袁世凯也是心知肚明的，但他根本就没有把任何法律放在心上。在他看来，实力决定一切，权力的威力远远大于任何一部法律，只要掌握了全国最高统治权，一切都不在话下。从他在北京就任临时大总统开始，袁世凯就对同盟会确立的责任内阁制进行改造了，很快就使《临时约法》所确立的责任内阁制名存实亡了，不过，这种改造是通过换酒不换瓶的方式进行的。对于孙中山让位时提出的三个条件，袁世凯表面上愉快地接受，暗地里却根本不想按照革命派的意愿行事。为此，他略施小计，便迫使革命派同意了他在北京就任临时大总统的建议，革命派“请君入瓮”的计策失败了。接着，他又顺利地让自己的得力助手唐绍仪当上了第一届国务总理，让自己的得力部将段祺瑞取代黄兴当上了陆军总长，同时，内政、外交、财政等要害部门的实权也掌握在了自己信任的旧部手里，同盟会只掌握了农林、教育、司法、工商等四个行政部门。尽管同盟会成员占据了半数阁位，唐内阁又被称为“同盟会中心内阁”，但实际权力却掌握在袁世凯手里，袁世凯的如意算盘基本实现了。
智者千虑必有一失，就在袁世凯暗自得意的时候，意料之外的事情还是发生了，这就是唐绍仪倾向革命党。袁世凯认为，唐绍仪“自朝鲜共患难，以致北洋为堂属，北京为同僚，故能如身使臂，如臂使身”，于是推荐唐绍仪担任内阁总理，仍期待唐绍仪像过去一样忠于自己。岂料唐绍仪在南北和谈期间，在革命党人的感召下，已经心向共和，并认为“今日国家大事，统一中国非项城莫办；而治理中国，非项城诚心与革命党合作不可”。在这种思想的指导下，唐绍仪与革命党人携手，完成了南北和谈的艰巨任务，为国家重新统一作出了不可磨灭的历史贡献，唐绍仪赢得了革命党人的尊重，并由黄兴、蔡元培的介绍，加入了同盟会。自组阁以后，唐与革命党人的关系越来越密切，“每有要议，必就商于蔡、宋二君”。革命党人柏文蔚也曾经这样说过：“唐自孙先生介绍加入同盟会后，对同盟会非常忠实，与余晤谈之下，知其已向孙中山先生建议，用政治手法来对付袁世凯。”（柏文蔚：《五十年经历》，《近代史资料》1979年第3期。）在实际工作中，唐绍仪严格遵照《临时约法》办事，极力强调内阁副署权，对袁世凯的行动处处加以限制。对袁世凯所发布的命令，唐绍仪认为不可行的就坚决不副署，有时甚至会为一些事情而争得面红耳赤，丝毫不肯让步。唐绍仪此举的目的是为了维护《临时约法》的尊严，履行内阁总理的职责，从法律上讲是无可厚非的。但从他与袁世凯的长期部下关系方面来说也有些不怎么合适：以前，唐一直是袁世凯的幕僚长，对袁言听计从，刚当上国务总理，就处处与原来的老首长作对，不但袁世凯大为恼火，也使北洋派核心人物非常不满，赵秉钧、杨士琦等不断在袁世凯面前指责唐绍仪的行为是对北洋集团的背叛，就连袁世凯身边的侍从官也如此态度，他们看见唐绍仪进总统府，就说：“总理又来欺负我们总统了。”
客观地讲，袁世凯尽管对唐绍仪的行为颇不满意，但最初还是接受了。随着唐绍仪的步步紧逼和北洋心腹人物的不断进言，他再也不能保持沉默了，于是决心排唐、去唐，搞垮唐绍仪内阁。为此，袁世凯指使内务总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞处处与唐绍仪为难，他们常常借故不出席国务会议，并直接插手部务，“往往对唐内阁会议的决议，从旁横生枝节或加以删改”，重大事项也绕过唐绍仪，直接向袁世凯汇报。不仅如此，由北洋系控制的海军部、财政部等情况也大抵如此。在外交部，虽说陆徵祥名为外交总长，但直到内阁快解散时才姗姗来京就职。而在此之前，一直由袁世凯的亲信蔡廷干处理外交事务。蔡遇事皆按袁的意旨行事，他不仅不服从内阁的领导，而且“就连他进行活动的情况，内阁也不得而知”。北洋派核心人物的联合拆台，使唐绍仪陷入非常尴尬的境地。此外，北洋系阁员还通过借款案，从列强和反对党两方面向唐绍仪施压，把唐绍仪搞得焦头烂额。最后，袁世凯又蓄意制造了借款案和王芝祥督直事件，最终迫使唐绍仪辞职。
借款案?民国初年，由于战争的破坏，军费开支巨大；清政府的财政体系全部遭到破坏，各省财政独立，中央得不到各省的财政支持；而民国政府要负担清政府的大量借款、战争赔款；西方列强又截留关税收入，使临时政府遇到了前所未有的财政困难。1912年3月初，北京政府仅有17万两银子可用以应付紧急的需要，预算亏损已达2亿元，解决严峻的财政危机，已经成为唐绍仪内阁稳定局势的首要任务。然而，当时经济凋敝，百废待兴，唯有向外借款才能解燃眉之急。唐绍仪以借款不能损害国家前途为前提，从1912年3月以来一直与西方六国（英、美、德、法、日、俄）银行团磋商借款事宜，谁知银行团竟提出要监督中国财政和军事开支，还要取得对华贷款的优先权。这些条件是唐绍仪不能接受的，谈判因此陷入了僵局。为了缓解目前的财政困难，唐绍仪向比利时财团借款100万英镑。唐绍仪的这一举动，引起了六国银行团的强烈不满，向中国政府提出强烈抗议。在这种情况下，袁世凯公然批评唐绍仪办事不力，逼着他到各国驻华公使馆登门谢罪，指派财政总长熊希龄避开唐绍仪与银行团商谈借款事宜，5月17日，熊希龄以财政总长的身份与银行团签订了《监视开支垫款章程》，这就使唐内阁背上了卖国的罪名，陷于各方攻击的境地。在5月20日的参议院会上，共和党人李国珍首先表示了对唐绍仪的不信任，认为唐此举是“实陷吾国外交上之地位于一败涂地，实致吾民国将为埃及之恶因”。共和党人的目的很清楚，就是要唐下台，由熊希龄取而代之。与此同时，一些报纸也对唐绍仪极力挖苦，“唐总理因借款一事开罪于列强，失信于比公司，东也谢罪，西也谢罪，以八面玲珑之唐总理弄得气急败坏，力竭声嘶，正如三十年老娘，倒翻孩儿……朝也碰钉，暮也挨骂，以一团高兴之唐总理，弄得面如死灰，舌为木强，此正如哑子吃苦瓜，有口难言之”（《大公报》，1912年5月9日，转引自陈晓东《从参政到在野——评同盟会对唐绍仪内阁的态度》，《近代中国》（第十六辑）。）。这让唐绍仪既愤怒又无奈，“受种种逼迫后，异常愤恨，到国务院时一言不发，烈龇咬牙，自谓非立时辞职不可。”袁世凯巧妙地借用借款案，对唐从内外施以压力，使唐内阁处于极端不利的境地，为彻底搞垮唐内阁准备了舆论。为赶走唐绍仪，袁世凯又制造了王芝祥督直事件。
王芝祥督直案?早在唐绍仪组阁时，唐绍仪曾与同盟会达成口头协议，由同盟会员、驻南京第三军军长王芝祥出任直隶总督，作为同意段祺瑞出任陆军总长的条件。这是同盟会在孙中山辞职，黄兴不做陆军总长后试图牵制袁世凯的又一策略，王芝祥督直，就可以就近监督、抑制袁世凯。当时唐绍仪就此征求过袁世凯的意见，袁世凯似乎也曾同意过。于是，唐绍仪就通知了顺直议会，顺直议会也根据唐绍仪的意见，做出了由王芝祥担任直隶都督的正式决议。但是，直隶既是袁世凯的发迹之地，又是京畿重地，卧榻之旁岂容他人酣睡，袁世凯决不能允许一个同盟会员担任直隶都督，就近监视自己，当王芝祥进京，顺直议会请求袁世凯正式任命王芝祥为直隶都督时，袁世凯授意驻扎直隶的北洋将领通电反对，并以此为由，改派王芝祥为南方军队宣慰使，并要求唐绍仪副署。唐绍仪据理力争。最后袁世凯以接近哀求的口气说：“除了王芝祥督直以外，诸事皆可听总理的。”唐绍仪却毫不让步，说：“只有这一次兑现了，下面的事才好办。”双方唇枪舌剑，互不相让。6月15日，袁世凯竟然将没有总理副署的任命状发给王芝祥，并拨下巨额经费，让王芝祥去南方赴任。同时，袁世凯又发表未经唐绍仪副署的委任状，任命自己的心腹冯国璋为直隶都督。王芝祥也不争气，竟然拿着没有总理副署的委任状，带着那笔巨款到南方上任去了。唐绍仪为人争权，最后却被此人所卖，满腔的愤懑是自然的。
副署制度是《临时约法》赋予内阁的特权，也是责任内阁制度的主要标志，它的存废直接关系着责任内阁的权威、信誉乃至民国的法制。王芝祥事件发生后，唐绍仪气愤难平，便不辞而别，出走天津。这正是袁世凯所求之不得的，两天以后，即任命外交总长陆征祥代理国务总理，十天后，便下令将唐绍仪正式免职。唐绍仪辞职以后，同盟会即主张政党内阁，令同盟会的阁员全部辞职，以在野党的身份致力于政党内阁计划，这一举措在客观上帮了袁世凯的大忙，为袁世凯控制内阁铺平了道路。
2. 同盟会的应变之策
袁世凯逼唐内阁倒台，同盟会里的激进分子非常恼火，他们认为这是袁世凯对共和制度的公然挑衅。上海都督陈其美公开致电袁世凯，质问袁世凯为什么逼走唐绍仪？并且威胁说：“果于大局无害而有益，即更举总统可也。”（天仇：《政海恶潮》，《民权报》1912年6月22日。）以戴季陶为代表的一些人也在报纸上发表激烈言论：“袁世凯之帝制自为，其迹已昭昭在人耳目，本报斥之久矣。此次蹂躏国务总理的副署权，亦其一端也。”（《共和政治与政治内阁》，《民权报》1912年6月27日。）但大部分同盟会员认为唐绍仪内阁倒台是党派斗争的结果，对唐内阁的倒台反应是出奇的平静，北京同盟会总部只是向全国各支部发布了一个通告：“唐以主张约法上特权之故，不惜以国务员之地位，为保障之代价，吾人闻之，当如何崇仰、效法。至其始则委曲求全，继见事不可为，内断于衷，决然舍去，断绝葛藤。态度之严正果决，方之东西大政治家实无愧色。”此外再无下文。但是以宋教仁为首的激进派，从唐绍仪内阁倒台事件里看出了袁世凯及北洋集团对民主共和制度的极大威胁，为了阻止这一企图，宋教仁等采取了两个重要步骤：
一是运动参议院通过《国务院官制》，扩大了内阁的权力。由于同盟会议员在参议院中占有优势地位，因此，宋教仁等就运动参议院通过了《国务院官制》，对《临时约法》确立的责任内阁制进行了细化和强化。通过研究《国务院官制》，笔者发现主要变化有四个：第一，强化了国务总理在整个行政系统的首脑地位，明确规定“国务总理为国务员首领”。第二，它对国务总理和各部总长的副署权做出了明确规定：“临时大总统公布法律，发布教令及其他关于国务之文书，系各部全体者，由国务员全体副署，系一部或数部者，由国务总理会同该部总长副署，其专属国务总理所管者，由国务员副署。”这无疑是将临时大总统置于国务总理和各部总长的监督之下。因为这项规定意味着国务总理和各部总长有权监督袁世凯公布的各项命令，如果不予副署，袁世凯公布的任何法律、教令、命令将无任何法律效力。第三，它规定了一个新的权力机构——国务会议。《国务院官制》明确规定：“国务会议以国务总理为议长。”国务会议所管辖的事务范围极其广泛，“法律案与教令案、预算案及决算案、预算外之支出、军队之编制、条约案、宣战媾和事项、简任官进退、各部权限争议、依法应经国务会议同意事项、参议院咨送至人民请愿案、国务总理临时遇有事故呈明临时大总统以他国务员代理和各部总长临时遇有事故亦同”。这些规定，囊括了临时大总统所管辖的各项重大事务。第四，它明确了国务总理干预各部事务和各省事务的权力，明确规定“国务总理于各部总长之命令或其处分，认为有碍前条之规定者，得中止之”、“国务总理得依其职权或特别委任得发院令”、“国务总理就所管事务于地方官之命令或其处分认为违背法令或逾越权限者，得中止或撤销之”等。总之，参议院所议定的《国务院官制》，是对《临时约法》确定的责任内阁制度的细化和强化，它不仅强调了国务总理的副署权，并将之具体化，而且还赋予国务院干预地方行政事务和中央各部部务的权力，尤为重要的是，它还增设了国务会议这一新的权力机构，这个新的权力机构几乎囊括了国家的全部重大事务。
二是建立由同盟会完全控制的内阁。通过临时参议院制定《国务院官制》（《国务院官制》见《政府公报》五十三号，1912年6月22日，本段引文均出自此处。），只是宋教仁宏大计划的第一步。其第二步，也是最为关键的一步，就是成立政党内阁。宋教仁在同盟会中的地位仅次于孙中山和黄兴，辛亥革命后，他坚决主张实行内阁制，并与孙中山发生过激烈的争吵。《临时约法》将总统制改成责任内阁制，正好符合宋教仁的心思，也激起了他的政治热情，北京政府成立后，在孙中山、黄兴淡漠政治、热心实业建设的时候，宋教仁一直保持高昂的革命热情，他担任了北京政府的农林总长，是同盟会阁员中的核心人物，曾经协助唐绍仪做了大量的工作。唐绍仪出走以后，宋教仁认为要有效地限制袁世凯的专制行为，就必须实行政党内阁。为此，他毅然拒绝了孙中山等人希望他出任内阁总理的建议，并与蔡元培、王宠惠、王正廷等人拒绝了袁世凯的挽留，一起辞去了内阁职务全身心地投入改造同盟会、组建国民党和议会选举的工作中去了。宋教仁的工作卓有成效，国民党在很短时间内就成为全国第一大党，并在参、众两院的选举中大获全胜，成为国会中的第一大党，此时的宋教仁踌躇满志，认为“国民党在全国的选举都已胜利，已占绝大多数，大局已定，政党责任内阁制一定可以成功”。一个真正意义上的民主政府就要诞生了。
宋教仁的政党内阁计划确实给袁世凯出了一个不小的难题，如果让宋教仁的计划实现，袁世凯就会成为一个毫无实权的虚尊的国家元首。对此，袁世凯忧心忡忡地说：“我现在不怕国民党以暴力夺取政权，就怕他们以合法手段取得政权，把我摆在无权无勇的位子上。”但袁世凯还是有办法的。他开始是想利用宋教仁，曾公开表示希望宋教仁出任内阁总理，并让人送去了一张50万元的支票，但宋教仁都不为所动。面对着宋教仁这样一个既有才华又有个性、既利用不得又收买不得，政治手腕又很高明的年轻政治家，袁世凯既佩服又无奈。于是暗中调兵遣将，准备用武力粉碎国民党的和平夺权行动。他的心腹干将、国务总理赵秉钧更是急不可耐，竟然派人在上海火车站暗杀准备进京组阁的宋教仁，用枪声和鲜血宣告了宋教仁的政党内阁计划的破产。宋教仁被暗杀后，孙中山、黄兴等人从革命成功的幻想中清醒过来，决然发动了二次革命，企图用武力推翻北洋集团控制的北京政府。但是，此时的国民党组织更加涣散，就在一部分党员在南方与北洋集团殊死搏斗的时候，在北京的国民党议员却在和袁世凯共商国是，他们先是选举袁世凯为正式大总统，接着又在闭门修订约法，好像南方的战争与他们无关，从而构成了政党史上最奇特的一幕。而此时的袁世凯占据了天时、地利，凭借着强大的军事政治势力和社会舆论的支持，在一个多月的时间就打败了革命党人，孙中山、黄兴、李烈钧、柏文蔚等流亡国外，辛亥革命后形成的三股势力、两大阵营的基本政治格局不复存在了。从此后，北洋派一家独大，破坏责任内阁制度的行为也就便明目张胆地开始了。
3. 责任内阁的名存实亡
责任内阁制是革命派限制和防范袁世凯的重要举措，北京政府成立以后，北洋派、立宪派和革命派并没有像世人所期待的那样通力合作，共同造福于中华民族，反而为了各自的集团利益展开了激烈的明争暗斗，中国政局因此显得格外婆娑迷离，袁世凯及其北洋集团的骨干人物，凭借着强大的政治军事实力和娴熟的政治经验，将内阁玩于股掌之中。唐绍仪辞职后，同盟会阁员全体辞职，并拒绝加入新一届政府，自动放弃了此前掌握的政权，袁世凯也不打算让任何有党派背景的人组阁，准备挑选一名无党无派的人组成“超然内阁”，这样可以随意操纵。很快，袁就选择著名的无党无派的外交官陆徵祥来组阁。陆徵祥虽说表面上标榜无党无派，实际上却事事听命于袁世凯，这样的人对于袁世凯来说是最合适不过了。1912年6月29日临时参议院通过了陆徵祥为总理的决议。7月18日陆徵祥向参议院发表施政演说。新总理第一次演讲，大家自然而然都很重视，谁知陆对国家大事却无话可说，却大谈一些生活琐事，说到自己要担任总理一职，陆更是兴奋不已：“此次以不愿吃花酒，不愿恭维官场，不引用己人，不肯借钱之人，居然叫他来办极大之事体（指其任总理）。徵祥清夜自思，今日实生平最欣乐之一日。在外国时，不知有生日，因老母故世颇早，此回实可谓徵祥再生之日。”陆的一番言论让议员们目瞪口呆，也使得大家对陆的印象极为不好，认为他不适合做总理。次日，他所提的阁员名单全部被否决。其实，对于陆所提六阁员全体被否一事，并不是议院对陆有很大意见，而是对袁世凯的行为不满，借陆徵祥来发泄心中的愤懑情绪而已。但是，陆徵祥却因此感到心灰意冷，立即提出辞职。国会否定陆徵祥内阁人选一事也令袁世凯非常恼火，他认为这是对他威信的挑战。为了迫使参议院屈服，袁世凯又一次祭起了武力的法术。在袁世凯的授意下，北京军警界于7月21日召开了“军警特别会议”，该会议向社会各界发出通电，要求参议院同意陆徵祥第二次提交的阁员名单，并威胁说：“若不牺牲党见，将以炸弹从事。”面对北洋集团的暴力威胁，大部分议员屈服了。7月29日，参议院终于通过了陆徵祥提出的内阁成员名单，陆徵祥内阁终算成立了。陆徵祥内阁的成立，表明至高无上的国会和责任内阁开始沦为北洋军人的掌中玩物，戴季陶对此曾精辟地论述：“此次之内阁，又为袁世凯逼之使成。则今日之中国，虽名为共和，有立法机关之参议院，有执政机关之国务院，有全国国民公共遵守之约法，而实则运用之能力、手腕，合集于袁世凯一人。岂特陆徵祥一人为袁世凯之掌上物哉！国务员也，参议员也，皆袁世凯掌上物也；全国国民，皆袁氏室中之陈设、园中之花也。”（天仇：《兵力专制之大成功》，《民权报》，1912年8月11日。）陆徵祥内阁虽然成立了，但却命运多难，不久，同盟会议员就提出了对陆内阁的不信任案，接着同盟会议员谷钟秀以失职为由对陆徵祥提出了弹劾，陆徵祥大受打击，一心辞职。不久，张振武案震惊全国，陆徵祥再次受到弹劾。至此，陆徵祥心灰意冷，决意辞职，袁世凯不得已批准。
陆徵祥辞职后，对于如何组织下届内阁，各政治派别意见不一。孙中山推荐宋教仁或黄兴，但两人都拒绝了。袁世凯提出赵秉钧和沈秉堃。革命党人认为赵秉钧比较合适，因为不久前赵经黄兴介绍加入了国民党，赵担任总理，也是国民党组阁，在黄兴的极力推荐下，1912年9月参议院以69票对2票的压倒多数通过任命赵秉钧为内阁总理（此前赵代理总理）的议案。随后黄兴亲自出面请阁员们入国民党，除周学熙和范源濂外，阁员们皆入了党。孙中山对此也非常地满意，认为：“今日内阁，已为国民党内阁，民党与政府之调和，可谓跻于成功。”赵内阁名义上是“国民党内阁”，但实际上却是袁世凯的御用机关，因为赵秉钧内阁的实际权力依然被北洋集团掌握，内务、陆军、海军、财政以及外交仍然是袁的亲信赵秉钧、段祺瑞、刘冠雄、周学熙和梁如浩担任。更为甚者，赵秉钧居然将国务会议放在总统府召开，赵对“所有院（国务院）中纸片公文，概不批阅（内务部亦然），一切文件直接总统办理”（张国淦：《中华民国内阁篇》，《北洋军阀史资料选辑》上册，第189页。）。至此，名噪一时的责任内阁已经成了袁世凯的秘书厅，“内阁之精神，完全丧失，盖无形中已变为总统制矣”。后因赵秉钧涉嫌宋案，不得不辞职。
赵秉钧辞职后，袁世凯本想让自己的亲信徐世昌组阁，舆论也认为“舍徐菊人殆无二人”，但是此议却遭到国民党和进步党议员的极力反对。随后，袁与进步党商议，议定推举张謇为内阁总理，不料又遭到了张謇的拒绝。张謇在拒绝的同时，又极力推荐熊希龄，他发函给进步党本部理事梁启超、汤化龙和孙武，认为“新内阁之组织，就謇两年来之观察，私以为年力才望，秉三（即熊希龄）颇足惬意”。（《致梁启超、汤化龙、孙武函》，1913年6月17日，《张謇全集》（第1卷），江苏古籍出版社，1994年版，第260页。）此时，国民党因宋案与大借款案与袁世凯的矛盾已经完全公开化，在袁世凯的打压下，国民党在国会中势力大大下降，已无组阁的可能。于是改而支持进步党组阁，借以由进步党分化袁世凯的权力。7月31日袁世凯正式任命熊希龄为内阁总理。熊希龄到京以后，宣布要组成“第一流经验及第一流人才内阁”，并拟请梁启超担任财政总长，但是在袁世凯的压力下，被迫作出重大让步。1913年9月正式组成：熊希龄任总理自兼财政总长、梁启超为司法总长、张謇为农林和工商总长、汪大燮为教育总长、朱啟钤为内务总长，其余几人全为袁世凯的亲信：即陆军总长段祺瑞（留任），海军总长刘冠雄（留任），周自齐任交通总长，孙宝琦任外交总长。在这届内阁中，因为梁启超、汪大燮、熊希龄都是社会名流和各界精英，而张謇是文明全国的清末状元，又是著名的实业家和教育家，所以熊的内阁被称为“第一流人才内阁”。
熊希龄主张要实行真正的责任内阁制，尤其看重的是用人之权，认为“于用人一途，颇全权自握，不肯假借，虽大总统亦不能赞一词”。当时国家财政困难，国库空虚，政府的开支几乎要靠借外债来维持。解决财政问题成了熊希龄内阁头等问题。在这种情况下，熊希龄认为首先应该精兵简政。这就直接影响到了袁世凯赖以起家的北洋军队，对于这一点，袁世凯无论如何是不能接受的。同时，熊希龄还统一中央财政，关键在于解决交通部的问题，“中央财政之不得统一，全在交通部……交通部富有收入，大可救此难关，若得划归统一，则彼亦不至枯守一钱不名之财政部、有名无实之中国银行，受小借款之窘迫”。这一计划当然不可能得到袁世凯的支持，熊希龄内阁对此无计可施。熊氏内阁还主张军民分治和废省存道，谋求国家的完全统一。但这些措施严重触犯了那些封疆大吏的利益，因而亦遭到了他们的普遍抵制。此外，熊希龄还主张地方自治，认为建立两级自治是建立民主政治的前提。对于熊希龄的主张，袁世凯则认为不过是书生之见，没有实行的可能性。所以，尽管号称“第一流人才内阁”的熊希龄内阁制定了庞大宏伟的施政纲领，但都未能付诸实施，因为真正的权力都控制在袁世凯及其北洋集团手里，袁世凯之所以要进步党人组织内阁，并未对他们情有独钟，而是要他们替自己做事而已。所以，当熊希龄内阁完成了选举袁世凯为正式大总统、解散国民党之后，其垮台的命运也就在劫难逃了。
1913年11月底和12月初，北京的一些报纸突然不断登载所谓的热河行宫宝物失窃案，矛头直指国务总理熊希龄。熊希龄颇为震惊，是谁吃了熊心豹子胆，竟敢与国务总理作对？便两次致函内务总长朱启钤，要求该部“讯饬警厅派员前往详查，按照报律将该馆登载此件之人从严究办”（熊希龄：《〈群强报〉任意登载热河宫宝物案有违事实致朱启钤函》，周秋光编：《熊希龄集》第4卷，湖南人民出版社2008年版，第419页。），然而，此风还是愈演愈烈，很显然，这背后有一个强力人物在暗中操纵。焦头烂额的熊希龄被迫于1914年2月初两次提出辞职，汪大燮、梁启超也相继辞职。熊希龄内阁的政治观念和代表的实际利益与北洋派是截然不同，内阁的政治、经济措施严重威胁到了北洋集团的利益。既然熊希龄内阁不能被袁世凯所用，反而会阻碍袁统治的障碍，袁世凯当然也不会允许熊希龄内阁的继续存在，便顺水推舟，批准了熊希龄等人的辞呈，熊希龄内阁就这样倒台了。不久以后，袁世凯宣布废除《临时约法》，将责任内阁制度改为总统制，将国务总理改为国务卿，作为资产阶级民主共和国的主要象征——责任内阁制度就这样不复存在了。
民初内阁风潮跌宕起伏，可谓是一部形象的政治剧，革命派、立宪派和北洋派是这场戏剧中的主角，而斗争的焦点就是责任内阁的组织权。南北统一以后，以孙中山为代表的革命派为了维护民主共和的成果，防止袁世凯的专擅行为，急急忙忙颁布了《临时约法》，将总统制改成了责任内阁制，企图利用国务员来牵制袁世凯，唐绍仪内阁倒台以后，宋教仁等人立即制订了一个和平夺权计划，彻底架空袁世凯。袁世凯处心积虑地破坏责任内阁制，终于使责任内阁制名存实亡。而立宪派呢，则希望中国走上立宪的道路。他们更倾向于采用温和的手段以达到建立资产阶级共和国的目标，虽然政治目标与革命派一致，但又不同意革命派的激进做法，企图通过支持袁世凯加强中央集权来维护民主共和制度，在客观上帮了袁世凯的大忙。在三派势力争取内阁的控制权的斗争中，责任内阁逐渐失去了其基本精神，沦为袁世凯集权统治的工具。就在社会各界为责任内阁制度的命运忧心忡忡的时候，共和政体最主要的象征——国会也是岌岌可危。
