进入20世纪后，世界各国普遍把德国的教育制度视为楷模来学习。将基础教育视为公共产品，而不是私人产品，已经构成一种根深蒂固的全球性共识。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第26条规定：“教育应属免费，至少初级及基本教育应然。初级教育应属强迫性质。”
宣言可以把话说得漂亮，但要落到实处，却不是一件易事，这在发展中国家尤其困难。其最根本的问题就是缺教员和经费。教员缺，既是因为国民素质的整体落后，也是因为读过一点书的人不愿意留在农村教书，而更愿意到城市中去寻找新的机会。经费之缺，根蒂是经济落后，政府无财可敛。黄仁宇曾举例说明民国政府的财政收入，偌大一个中国，30年代初政府一年收入还抵不上哈佛大学。这还是解放前经济发展的最好时期。在这种情况下，即使没有战乱与外债，甚至也没有任何贪污，假定制度运行的效率极其高，将所有钱都填到基础教育中去，迅速实现义务教育也是件不可能的任务。这两者之中，最关键的问题是缺钱。而缺钱，也是所有发展中国家在面临发展义务教育时所面临的根本困境，这也是清末和民国在义务教育上踟蹰不前的根本原因。
以教育基础雄厚的安徽为例。清政府曾于光绪二十八年、三十二年及宣统三年，先后公布实施“义务教育”、“强迫教育”。光绪二十九年，清政府规定，小学堂初办五年之内，每400家必设初等小学一所。按此要求，到光绪三十四年，安徽全省至少须设初等小学7855所（据宣统三年统计，全省人口为3142184户）。实际情况是，宣统元年全省初级小学为407所，仅及清政府要求数额的二十分之一，实施“义务教育”不过是一句口号而已。到了民国最好的时期，即1936年，小学数量上升到3800所。虽然较清末略优，但离目标值仍然相距甚远，并且其中所规定的义务教育期限极低，仅仅只有一年。从清朝到民国，徽商雄甲天下，安徽教育也一直较他省为优。安徽尚且如此，其他各省可想而知。
中华人民共和国成立后，面临的问题与此前并无二样。但是，中国共产党却发明了一种极其特殊的教育制度，奇迹般解决了这个难题。这就是史无前例、后无来者的民办教师制度。所谓民办教师，根据《中华人民共和国教师法》的界定，指由“国家补助，集体支付工资的中小学教师”。它与我们今天所谓民办（私立）学校的老师有着本质意义上的区别，后者只是私人产品的提供者，而前者却是履行国家供给基础教育的义务。
解放初，政府鼓励群众办学，一批民办学校和民办教师便应运而生。不少研究民办教师的论著都追溯到50年代初的政府政策，但实际上此时的民办学校和民办教师与今天的私立学校基本上没有差别，而与本文所讨论的民办教师制度有着本质上的区别。1957年，社会主义改造完成，许多民办小学也因此而改成了民办公助性质的学校，而一些教师也因此成为民办教师——这实质上仍是民营学校的老师，不等于作为历史专有名词的民办老师。此时，民营学校仍然不足以完成普及基础教育的目标，这是因为国家仍然无力承担大面积的民办教育。
以我家的故事为例，我的父亲是在上个世纪50年代接受的初等教育。我婆婆常常向我讲起，当年为了支持父亲上学，她如何含辛茹苦，如何不顾公公的反对而坚持送父亲上学。须知，这在当年是一件极其难得的事情，虽然每年的学费只有几十元，但这几十元已经是一笔不小的支出，更何况，对于农民——比如我公公——来说，读书所可能带来的预期并不高。我母亲的经历也大致一样。她常常说一生中最感激的就是外婆支持她上学。在外婆的那个村子里，她当时是唯一上过高小的女学生，更何况上完初中。
说到底，穷国无法普及初等教育是很正常的。1956年1月，中国教育部印发的《十二年教育事业规划纲要》提出，“7年内在全国基本上普及义务教育”。但当年召开的中共八大，又将这一目标提高到“普及义务教育”，时间延长为12年，亦见政府深知普及初等教育的艰巨性。
古往今来，基础教育的供给，不外乎两条基本的路径：要么私人提供，要么国家提供。古代社会所通行的是前者，所谓私塾就是典型的私人购买教育。当然，也有官学存在，比如县学、州学、府学和国子监（太学），但它们不属于基础教育。更重要的，从受教育群体来看，它们仅仅面向一个极其狭窄的阶层——士，而不是面向所有人。
由国家供给基础教育是现代国家通行的做法。这对富国来说不成问题，而对于穷国来说，实在是一个不小的负担。现在许多第三世界国家都实现基础教育免费。这两年，有人拿许多穷国的小学生上学免费来说事，以批评中国的小学生还要交纳费用。但是，我们看这些国家的识字率，便可知所谓的免费教育，其实只能免费为一部分人提供教育。由于教育资源的稀缺，许多人根本就没学可上，只能沦为文盲。
上个世纪50年代，中国其实也是实行国家供给基础教育的做法，由国家支付教师工资，学生仅仅支付书杂费，但是它仅仅保证了城市以及部分农村的基础教育。对于相当一部分农村子弟来说，他们根本就没有学校可以供他们上学。而且虽然书杂费并不高，但对于一个农村家庭来说，却也是一笔不小的负担。50年代中后期和60年代初期，小学书杂费仅仅只有几块钱，但仍然有许多家庭不愿意负担孩子。由此可见，仅仅依靠国家供给基础教育的做法，是不可能在那个年代实现普及识字目标。我母亲说，她的那个村子许多人都没有读小学，因为几块钱的书杂费，要一个家庭来供给，其实也并不容易。至于初中，由于学费（无法确认是学费抑或单纯是书杂费，笔者仅仅从所交费用相比小学的大幅上升姑推断为学费）上升到几十元，更不是普通家庭所敢想。整个村的女子，她那一代人就只有她一个人读了初中。为此，外公外婆就比别人付出更多的艰辛来挣到这笔钱。
60年代初，教师工资并不高。最艰难的时候，教师一个月的工资仅仅抵得上一只母鸡。我的一个姑外公就是在三年困难时期辞了教职，回家当农民。当时，教师的工资由国家支付，已经非常之低，可见政府微薄的财力之下为供给尽可能多的教师所做出的努力。即使如此，仍然有许多儿童不能入学。可想而知，对于大多数贫穷的农民来说，让子女识几个字，成本实在太高。如若基础教育全部由私人支付，也就是说，让基础教育成为一种私人产品，上学的比例只可能更低。
总之，如果是穷国，国家供给相比较私人购买而言，其对于普及教育的作用更大一些。但很显然，国家供给的作用终究是有限的，由于受制于国家财力，实现普及教育似乎是一个漫长的过程。不过，中国的特殊之处恰恰在这里，它几乎是在短短的几年中就基本完成了这一过程。《剑桥中华人民共和国史》这样描述中国的教育成就：70年代末，小学的净入学率为93％，比其他92个发展中国家的平均入学率高30％；25岁以上未受过教育的人口比例估计为38％，而同时其他亚洲国家“未受教育”的比例是：巴基坦，81％；印度，72％；新加坡，48％；日本，1％。有理由认为，中国所以在这些穷国中能够脱颖而出，最关键的制度创新就是民办教师制度。
历史地看，民办教师制度真正在全国范围内确立起来，两位普通小学老师的倡议起了关键性的作用。1968年11月14日，《人民日报》发表了山东省嘉祥县马集公社马集小学教师侯振民、王庆余的一封信。信中建议，“所有公办小学下放到大队来办，国家不再投资或少投资小学教育，国家不再发工资，改为大队记工分”，“教师都回本大队工作”。该信举出许多理由，除了一些意识形态上的表述外，最关键的是“减轻国家负担”，可谓一针见血，它直接所针对的就是穷国普及教育的基本困境。
