二、计划经济时期的中国出版业规制
新中国成立后，政府通过没收国民党政府和官僚资本的出版机构、改造民营出版业，分别建立了中央和地方两级人民出版社以及各地的新华印刷厂和新华书店，很快在全国范围内建立起了以国有出版、印刷、发行机构为主体的社会主义出版业。到1956年中国出版业的社会主义改造基本完成时，全国已有出版社97家。此后，在整个计划经济时期，中国政府对出版业的规制实质上属于政府对意识形态部门和国有出版事业的行政管理。这一时期的政府规制主要有如下特点：
1.形成高度集中的计划管理体制
新中国成立之初，国家就把言论出版自由作为公民基本权利的重要内容和手段，载入政治纲领和宪法之中加以保护。1949年9月第一次全国人民政治协商会议通过的、具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：中华人民共和国人民享有言论、出版等自由权；第九条规定：发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报。
1950年之后，政府部门先后颁布了一些出版法规，把出版业纳入了严密的直接规制体系。如1950～1952年，政务院连续颁布《关于改进和发展全国出版事业的指示》《国外印刷品进口暂行办法》《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》《期刊登记暂行办法》等；1955年文化部发布《关于书籍、杂志使用字体的原则规定》《关于汉字书籍、杂志横排的原则规定》，至今仍发挥效力；颁布《关于国营出版社编辑机构及工作制度的规定》《全国杂志书籍定价标准》等，建立了书籍编校制度、书刊定价制度、稿酬制度等。通过这些法规，中央政府确立了出版业发展的基本方针，建立了出版业的计划管理体制。
2.设立专门出版管理机构
1949年11月，中央人民政府出版总署正式成立，作为指导和管理全国出版事业的总机关；之后，出版总署逐步统一了全国的出版事业，形成了以国营出版为主体的编、印、发专业分工的出版体系。1954年11月，出版总署撤销，所有出版行政业务改由文化部管理，文化部设置出版事业管理局。“文革”之后，全国的出版行政机构陷入瘫痪，绝大部分出版机构和出版工作处于停滞状态，1970年10月国务院“出版口”成立，出版工作才有所恢复。1973年9月，国务院设立国家出版事业管理局，恢复了对全国出版事业的管理，但出版事业的根本问题仍未根除。
3.确立图书定价制度
1956年，文化部发布《全国杂志、书籍定价标准的通知》，从而确立了中国图书产品按印张定价的计划价格模式，其基本特点是不计成本、不问需求、不管质量，基本原则是保本微利。按规定，全国出版社一般书籍、课本正文的定价共分11大类26小类，其中，中小学课本定价为最低，每印张0.046元～0.049元，一般书籍为0.06元～0.2元。这一标准一直执行到20世纪80年代初。此后，政府又多次制定有关图书定价的文件，大多要求降低书价。可见，分类定价、保本微利的定价原则反映了计划经济条件下生产性事业单位管理的典型特征。
1949～1965年间，中国平均年出版图书21695种，年均图书总印数为12.5亿册（张），平均每种图书印57616册（张）。到1965年，全国有出版社87家，出版从业人员10149人，图书20143种，印数21.71亿册（张），平均每种图书107779册（张），基本满足了社会需要。
“文革”爆发后，中国出版事业遭到极大破坏，在高度集中的计划经济体制下，出版业逐渐成为政治宣传的工具，整个行业严重衰退。
第三节 中国出版业政府规制的现状
经过三十年的市场化转型，我国出版业的政府规制较计划经济时期已经有了很大变化；但由于它所遵循的意识形态，即出版作为党和国家“喉舌”、应该“为人民服务、为社会主义服务”，始终没有发生变化，所以它与其他市场经济国家相比仍有根本上的不同。
一、出版业规制体系
1.规制体系
和大多数国家普遍采用的规制方式不同，在进入转型期后，中国逐渐建立并完善了对出版业进行规制的双重管理体系，即执政党的有关机构和政府专门机构共同对出版业实施管理。一方面，中国共产党的宣传部门——各级党委宣传部，主要对出版进行意识形态和舆论导向方面的领导和管理；另一方面，政府职能部门在党的宣传部门的领导下，除了负责出版的意识形态和舆论导向外，还对出版的编辑、出版、印制、发行等环节依法进行管理。同时，为保障整个出版业的正常运行，各级出版行政管理机构又在相当程度上对各出版机构的经济行为采取了多种形式的经济性规制措施。这种规制体系反映了转型期中国出版制度的两个基本特征：一是出版业的意识形态特性。在转型过程中，出版业的文化属性和产业属性被相继得以承认和彰显，但它作为上层建筑重要构成部件的意识形态属性一直没有淡化；同时，现行宪法规定了我国意识形态的一元化，这就为中国共产党从意识形态角度对出版业进行管制提供了充分的合法性。二是在目前我国的政党和政府体制下，党对政府虽然具有领导和监督的责任，但二者对出版业的规制具有明确分工。
2.政府规制机构及职能
在我国，“各行各业的管理部门往往就是该行业的管制部门”，它们在管理行业事务的同时一般也都会针对行业内的许多具体事务进行管制。出版业的规制机构就是我国出版行政管理部门——国家新闻出版总署及地方各级新闻出版局。
我国出版规制机构的规制目标及具体职能是在法律框架下规定的。
2002年国务院颁布的《出版管理条例》设定了我国政府规制出版业的基本目标：“加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设。”同时，该条例还对出版规制的政府机构职能予以明确规定：“国务院出版行政部门负责全国的出版活动的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府出版管理的行政部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”其中，国务院出版行政部门是国家新闻出版总署，地方出版管理部门是地方各级政府的新闻出版局（包括省、市、县三级）。
国家新闻出版总署作为全国出版业规制的政府主体，其职能先后有所调整。根据2008年7月国务院发布的《国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定》，目前新闻出版总署的主要职能包括十三项：（1）起草新闻出版、著作权管理的法律法规草案，拟订新闻出版业的方针政策，制定新闻出版、著作权管理的规章并组织实施。（2）制定新闻出版事业、产业发展规划、调控目标和产业政策并指导实施，制定全国出版、印刷、复制、发行和出版物进出口单位总量、结构、布局的规划并组织实施，推进新闻出版领域的体制机制改革。（3）监管出版活动，组织查处严重违规出版物和重大违法违规出版活动，指导对从事出版活动的民办机构的监管工作。（4）负责对新闻出版单位进行行业监管，实施准入和退出管理。（5）负责出版物内容监管，组织指导党和国家重要文件文献、重点出版物和教科书的出版、印制和发行工作，制定国家古籍整理出版规划并承担组织协调工作。（6）负责对互联网出版活动和开办手机书刊、手机文学业务进行审批和监管。（7）拟订出版物市场“扫黄打非”计划并组织实施，组织查处非法出版物和非法出版活动的大案要案。（8）拟订出版物市场的调控政策、措施并指导实施，指导对出版物市场经营活动的监管工作。（9）负责全国新闻单位记者证的监制管理，负责国内报刊社、通讯社分支机构和记者站的监管，组织查处重大新闻违法活动。（10）负责印刷业的监管。（11）负责著作权管理工作，组织查处有重大影响的著作权侵权案件和涉外侵权案件，负责处理涉外著作权关系和有关著作权国际条约应对事务。（12）组织开展新闻出版和著作权对外交流与合作的有关工作，负责出版物的进口管理工作，协调、推动出版物的进出口。（13）承办党中央、国务院交办的其他事项。
地方出版规制主体是地方的出版行政部门，包括省、市、县三级新闻出版局，但以省级为主，它们在国家新闻出版总署的领导下，对本地区出版业依法实施规制。根据《出版管理条例》第六条的规定，“县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门（以下简称出版行政部门）负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”
《出版管理条例》第二十一条规定：“出版行政部门应当加强对本行政区域内出版单位出版活动的日常监督管理。出版单位应当按照国务院出版行政部门的规定，将从事出版活动的情况向出版行政部门提出书面报告。”
对于出版业的日常管理，基本上按照“属地管理”原则，由出版机构所在行政区域内的省、自治区、直辖市、计划单列市新闻出版局进行管理，军队系统的出版机构由军内出版管理部门管理。
二、出版业规制的方式和依据
1.规制方式
我国出版业的政府规制具体采取的是预惩制与追惩制相结合的方式。预惩制就是根据有关法规，对部分出版行为事先设定必须执行的规范和程序，并通过申报、审查、核准等方式，对各出版机构的有关行为的决策做出严格的规定。追惩制则是根据相应法规，对出版机构或个人可能发生的一些违法行为和违规行为做出必要的惩治。由于我国的所有出版机构都被纳入到国家行政管理体系中，因此在通常情况下，政府对出版业采取预惩制方式显得更为有效。
在具体规制手段的设计方面，目前我国出版业政府规制主要采取法律约束和行政管理两种方式。法律约束指国家通过颁布并实施一系列法律、法规，对出版机构的各种行为予以明确的规定和约束。由于我国出版业政府规制涉及面广、专业性强，所以需要不同层次、不同效力等级的出版行政法律规范加以调整。行政管理手段主要是指国家新闻出版总署、各级党委宣传部和各级新闻出版局按照行政隶属关系，运用行政手段直接干预或约束各级出版社的有关行为，甚至直接干预出版社内部的有关规章制度和工作程序。一般包括，上级主管部门对下属出版社的垂直综合管理和垂直职能管理，上级主管部门下达的指令性计划，上级主管部门与下属出版社之间横向关系的协调等。
2.规制的法律法规依据
新时期以来，我国出版业经历了一个从单纯的行政规制向行政规制与法律规制相结合的发展过程。20世纪90年代，我国先后颁布实施了以《中华人民共和国著作权法》《音像制品管理条例》《出版管理条例》等为代表的出版业法律法规；在我国加入WTO前后，我国一方面对原有的出版法律、法规进行修订，另一方面新颁布实施了《印刷业管理条例》《出版物市场管理规定》等法规；近年来，我国又颁布了《行政许可法》《公务员法》等规范政府和国家公务人员行为的法律。至今，我国已经建立起比较完整的法律法规体系，使政府的出版规制行为有法可依。
在我国出版业的法律体系中，有关著作权和出版的法律、法规处于核心地位，也是我国出版业政府规制的主要法律法规依据。
同时，一些地方立法机关也根据本地区实际情况，制定颁布了一些地方性法规、规章。这些法律法规成为中国出版业政府规制体系的重要组成部分，对出版业行政管理机构转变职能，加强行政监督，提供了有效的法律依据和手段；同时，对规范出版业经营行为，促进出版业发展将起到重要的保障作用。
