2.5公共产品的后续提供，配套政策配套服务跟不上
公共产品提供了，若要达到预期效果，还必须要有配套服务跟上。比如下山移民，如果没有为移民创造收入，那么这种扶贫也过于死板，难以达到效果；比如科技扶农，若为农民提供经济作物优良品种的种子种苗，却没有定期提供栽培技术培训服务，也是白搭。这种后续提供能巩固已有的财政支农效果，深化已有的政策。富民攻坚措施的落实，包括部门资源整合、资金捆绑使用等方面还没有真正形成合力。苍南县仙居乡的来料加工虽能促进农民增收，但遇到了土地问题，无法建造标准厂房，加工规模扩大受到限制。该县沿浦镇紫菜基地两万亩左右，紫菜由粗加工到深加工，在理想的状态下产值将翻十倍；但由于深加工基地无法解决，严重影响了效益。土地问题、产业扶持政策、农民培训政策等配套服务有待进一步跟上相关的富民政策。
2.6财政扶贫体制有待进一步完善
目前的财政扶贫体制还不能适应形势发展的需要。由于目前省管县财政体制的原因，市财政对欠发达地区的支持力度明显不如省里，致使由扶贫体制导致的问题也蛮多。
我们在苍南县的调研发现，由于县级报账制滞留时间长，审批手续复杂，省市资金下达时间不合理；农民一般在每年三四月份就要增加投入，发展生产，而年初的项目一般十月份才能拿到资金。在泰顺县的调研发现，珊溪水库源头产业发展受严格限制，而珊溪库区乡镇和农户的生态补偿机制和财政转移补助支持力度不足。文成县的同志则认为，省里规定下山移民的指标为80％，这样搞一刀切不合适；再者，下山移民的工作难度本来已很大，移民点建房却按房地产开发程序审批，一跨年度，验收就成问题，钱就用不掉；而土地指标一年用不掉，就要被省里收回去；此外，各种收费名目繁多，农民负担过重。还如，各地享受的政策优惠差距很大，如泰顺县的罗阳、司前、三魁等三个镇没有享受到下山移民等扶贫政策，而事实上原来并入这些镇的乡都是欠发达乡，而附近同样条件的没有并入这些镇的万排乡却享受了一千多万元资金的扶贫款。“1＋8”帮扶政策对小规模专业合作社、科技示范户作用不大，享受不到政策的优惠，还需制订出更细的政策。
总而言之，公共财政扶农是一个系统工程，不仅仅是如何提供政策，还要考虑提供政策的制度建设；不仅仅是提供财政资金，还要考虑资金的使用；不仅仅是一次两次的局部扶贫，应该是全面的持续的致富。对此，我们一定要进一步认清形势，增强信心，强化措施，克难攻坚，坚定不移地打好富民攻坚这场硬仗，千方百计地增加农民收入，努力实现欠发达地区的“共同跨越”。
3欠发达地区农民增收的公共财政对策
解决农民增收难问题，是富民攻坚的首要任务。要解决欠发达地区农民增收问题，需要增加各类农村公共产品的投入和供给。鉴于欠发达地区公共产品需求快速增长与供给不足之间的矛盾状况，政府需要在公共领域采取以下措施：
3.1加大投入欠发达地区农村基础设施，改善欠发达地区经济发展环境
温州市在农业基础设施的建设方面欠账很多，目前普遍存在着农业基础设施老化的问题。为推动农业的持续稳定发展，政府应逐步加大对农村基础设施的投资力度。首先，应将农村道路、供电、供水、通信等乡村公益性基础设施的投入，列入各级政府的预算支出范围，改变乡村公益性基础设施建设主要依靠向农民收费和集资来解决的现状。对于目前涉及乡镇范围的基础设施实行的“一事一议”政策不应“一刀切”，应因地制宜，要视地区、工程大小、条件不同制定具体实施政策。通过加大基础设施扶贫力度，逐步解除欠发达地区的经济发展的瓶颈制约，改善发展环境，缩小欠发达地区与发达地区的差距。
3.2做好“走出去”服务，通过劳动力转移增加农民收入
“走出去”发展是温州市欠发达地区农民收入的一个重要来源。从调查情况看，去年该市139个欠发达乡镇农民人均收入4029元，其中外出务工收入1806元，占44.8％，远远高于全市农民人均纯收入中外出务工收入8.4％的水平。走出农村、外出务工，是农民增收的主渠道。坚持把组织劳务输出作为促进农民增收致富的一件实事来办，加强就业服务和联系，切实解决“有人无处就业，用工找不到人”的现象。相对其他地方来说，该市欠发达地区农民“走出去”发展是有条件且有优势。现在很多温籍企业家在全国各地经商办企业，各地温州商会就有146个。在同等条件下，在外的温籍企业家更喜欢招用温州本地人，因为大家都是乡里乡亲，语言相通。下一步工作，要加强与各地温州商会的联系，积极为农民“走出去”发展牵线搭桥，鼓励在外的温籍企业家积极招用温州本地人。同时，要加大对转移劳动力的培训力度，提高培训的针对性和有效性，做到供需结合，促进更多的农民“走出去”。
3.3立足当地，引导其发挥优势，就地发展
在欠发达地区还有很多走不出去的农民，就要考虑就地发展的问题。从现在欠发达地区农民的收入结构来看，就地发展这一块比重过小，这也是导致欠发达地区农民整体收入不稳定的主要因素。要努力挖掘潜力，做好就地发展的文章。一要大唱“山海经”。靠山吃山，靠海吃海，如何结合欠发达地区山水资源的特点，发展特色优势高效农业，特别要把发展订单农业、发展专业合作组织、发展龙头产业基地作为效益农业发展的重点，切实加以引导和扶持，最大程度地惠及广大农户。尤其是如何搞好山林的利用，因地制宜发展效益林业，需要我们深入研究。我们讲调整农业产业结构，发展经济效益高的农产品，应该发展在哪里，像马蹄笋、瓯柑的种植，不能光看亩数，还得考虑种在什么地方；若在平原耕地上种植，占用基本农田，那意义就不大；而若能够利用低山缓坡，就能实现经济效益和生态效益的统一。二要大力发展来料加工。发展来料加工，能够与温州的优势结合，是一举多得的好事。温州许多工业企业属于劳动密集型，许多工序可以与主生产程序分离，像打火机、圆珠笔、皮鞋、箱包之类的后期加工，可以外包给人家去做。这些东西没有什么污染，不需要什么高技术，也不需要多少生产设备的投入，完全可以转移到欠发达地区，让农民来做加工。而对农民来说，在家里每个月挣500元，比到外面挣1000元还实惠。三是积极发展非农产业。欠发达地区那么多的农村劳动力，如果全部从事农业生产，发展是没有希望的。欠发达地区要结合资源特点，加快发展二、三产业。像一些欠发达乡镇，可以依托丰富的生态资源和乡村人文资源，积极发展红色旅游和生态旅游，搞好“农家乐”等特色旅游产品的开发，促进农民增收致富。一个地区特色产业、特色品种的形成，是党委、政府和广大干部群众长期摸索和持续努力的结果，来之不易。像平阳县晓坑乡的农民发展长毛兔养殖业，一直做了22年，才达到今天的规模。如何来巩固、扩大这些优势，把这些特色产业、特色品种做优做强，需要我们开动脑筋，多想办法。像苍南沿浦镇的紫菜养殖，只顾2万亩的面积还不行，还要认真研究如何育苗、管理、加工和销售的问题。比如紫菜的加工，现在一条生产线要200多万元，靠农民个人去弄，难度非常大。像这些事情，乡镇党委、政府就要采取切实有效的办法，尽力去帮助农民解决问题。
总之，我们要立足现有的优势，搞好服务和引导，帮助农民克服生产中自然和市场的双重风险，使这些特色优势成为长远的发展优势。
3.4继续加大欠发达地区的教育培训投入，提高农民素质
抓住“以人为本，提高人的素质”这个根本性问题，坚持走“扶贫先扶志扶智”的路子，切实提高劳动力素质。我国农村的义务教育主要是由县、乡政府以及村负责，中央和省级政府所承担的责任较少。基础教育的管理权限下放得过低，使得基础教育投资严重不足。市财政应该加大对这种农村公共产品的投入，做到知识扶贫，人才扶贫，健全教育支撑体系。同时，加大对各类专业人才的扶持力度，为欠发达地区发展建立人才支撑体系。现在农村里农业生产，往往都是年纪大的、文化层次低的，素质不高的劳动力，缺乏现代农业人力资源支撑。这就要深入实施“百万农村劳动力素质培训工程”，切实抓好“专业农民”的专业技能培训、“转业农民”的就业技能培训和“务工农民”的岗位技能培训，使其有一技之长，适应就业需要，提升劳务输出的层次。今年要力争培训欠发达乡镇劳动力5万人以上。提高劳动力素质，还要抓好农民的下一代。如果一个贫困家庭出了个大学生、出了个高级技师，会给他们这个家庭带来很大的转变。
所以，去年开始，市委、市政府实施欠发达地区预备劳动力培训，为139个欠发达乡镇未升学的初、高中毕业生提供职业教育，政府包揽所有学杂费和开支，甚至免掉贫困生食宿费。
3.5健全农业保险和农村社会保障，确保农业生产安全
建立以农业收入保险和农民社会保障为核心的农业支持体系，为农民生活提供有效的保障，对于农村的稳定有着特殊的重要意义。一方面，可以通过增加对农业生产亏损的补贴和税收减免、建立农业专项风险基金等办法，建立农民收入保障制度；另一方面，还应从温州农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，逐步建立起适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障制度，以及对困难户和孤寡老人实施生活补助等制度，并循序渐进地将社会保障体系覆盖到广大农村地区。
3.6在省管县财政体制下进一步完善现有扶贫体制，深化改革现有扶贫政策
扶贫就是体现公平的行为，必须要有个能体现公平的体制。扶贫项目的审批、资金到位、项目招标，以及最终检验等，都要理清思路，细化政策，提高效率，体现公平，有针对性地把康庄工程、科技服务等政策实施程序透明化，有针对性地对一些政策进行督促。
总之，全市努力实现第三次跨越的重要阶段，公共财政应重点向欠发达地区倾斜和延伸，为农村提供更多的公共产品，更好的公共服务，形成以工补农、以城带乡的格局。支持欠发达地区发展，促进农民增收，更重要的还是增强内力，增强造血功能。中医理论认为，一个人身体要健康，就需要体内自我调节、自我平衡。如果自身内力不强，自身系统不平衡，任何药物都起不了作用。扶贫也是这样，我们要把整个富民攻坚工作作为一个系统来考虑，千方百计增强欠发达地区发展的内力，不能头痛医头、脚痛医脚，只见树木、不见森林。
参考文献
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[10]陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2004.3.
（注：本文发表于《安徽农业科学》2007（35），作者：陈国胜 胡文显 金胜华）
欠发达地区产业开发促农民增收的财政对策研究——以温州市为例
摘要：以浙江省温州市为例，介绍了欠发达地区经济落后的现状，分析了产业发展对温州市欠发达地区农民增收的重要作用，探讨了在欠发达地区进行产业开发的5点制约因素，最后，提出了推动温州市欠发达地区产业开发的相关财政对策。
关键词：产业开发 农民增收 财政对策
经济欠发达地区产业发展滞后，农民增收困难。自2005年6月浙江省温州市实施“富民攻坚计划”以来，取得了显著的成效，发达乡镇贫困落后的状况大有改观，但由于区域广、村落多、人口多，全市目前仍然有众多低收入农户尚未脱贫致富。为加快低收入农户奔小康步伐，促进欠发达地区共同跨越，温州市委、市政府正在实施新一轮富民攻坚计划。笔者认为，结合欠发达地区经济发展实际，开发农村产业、加大产业扶持力度是促农民增收最为有效的途径。
1温州市欠发达地区低收入农民的现状分析
1.1低收入农户为数众多
“三农”发展问题是整个经济社会发展的一个重点和难点，而低收入农户发展问题则是“三农”发展的重中之重。经过几年努力，温州市委、市政府推行的“富民攻坚计划”取得了显著成效，全市139个欠发达乡镇的165万农民人均纯收入年均增长15％以上，发达乡镇农村普遍贫困、整体落后的状况大有改观。
但由于区域广、村落多、人口多，至今全市仍然有低收入农户21万户，有低收入人口53.5万人。
