2.6财政扶贫体制有待进一步完善
目前的财政扶贫体制还不能适应形势发展的需要。由于目前省管县财政体制的原因，市财政对欠发达地区的支持力度明显不如省里，致使由扶贫体制导致的问题也很多。
在苍南县的调研发现，由于县级报账制滞留时间长，审批手续复杂，省市资金下达时间不合理；农民一般在每年3—4月份就要增加投入，发展生产，而年初的项目一般10月份才能拿到资金。在泰顺县的调研发现，珊溪水库源头产业发展受严格限制，而珊溪库区乡镇和农户的生态补偿机制和财政转移补助支持力度不足。在文成县的调研发现，浙江省规定下山移民的指标为80％，这样搞一刀切是不合适的。再者，下山移民的工作难度本来已很大，移民点建房却按房地产开发程序审批，一跨年度，验收就成问题，钱就用不完；而土地指标一年用不完，就要被省里收回去。此外，各种收费名目繁多，农民负担过重。还如，各地享受的政策优惠差距很大，如泰顺县的罗阳、司前、三魁3个镇没有享受到下山移民等扶贫政策，而事实上原来并入这些镇的乡都是欠发达乡，而附近同样条件的没有并入这些镇的万排乡却享受了1000多万元的扶贫款。“1＋8”帮扶政策对小规模专业合作社、科技示范户作用不大，享受不到政策的优惠，还需制订出更细的政策。
2.7扶贫资金的投入模式面临新情况
从20世纪80年代初期我国开始从单纯“输血”式扶贫向旨在增强贫困地区“造血”功能的开发式扶贫转变，扶贫方式转向以户为扶贫开发单元的整村推进模式，开始实施家家能干、户户受益的一些生产经营性的开发项目和计划，资金开始向这方面倾斜，也取得了一些成效。但从目前情况看，这种扶贫战略指导下的资金投入模式也面临着新的情况：①分散扶持的贫困户的生产经营项目竞争力较差，在不少地方这些项目很难与大市场对接，要形成一个产业非常难。
省市扶贫资金具体落实到一个村，管得太细了。②目前扶贫资金中用于促进贫困户经济发展的多，用于转移的劳务输出、技能培训的资金还不多。配套农民建房补贴可少一点，政府应多提供一些公共产品。③财政扶贫资金投入农业基地补助农民种植具体作物的实质是扶小贫，其实高速公路早一年通车农民就早一年脱贫。交通环境改善了，工业、旅游业、农产品流通就跟上去了，农民就增收了。现在种植500hm2补助5万元的做法只能扶小贫。改善投资环境，一个厂子办下来了，几百几千人的就业问题就解决了。该农民做的事却由政府来做，错位了。政府应抓政策规划，抓重点项目，抓面上扶贫。
总之，公共财政扶农是一个系统工程，不仅仅是如何提供政策，还要考虑提供政策的制度建设；不仅仅是提供财政资金，还要考虑资金的使用；不仅仅是一次两次的局部扶贫，应该是全面的持续的致富。对此，要进一步认清形势，增强信心，强化措施，克难攻坚，坚定不移地打好富民攻坚这场硬仗，千方百计地增加农民收入，努力实现欠发达地区的“共同跨越”。
3提高扶贫资金使用的有效性和针对性的对策
基于上述，资金投入不足是欠发达地区发展的最大制约。但由于地理位置、资源禀赋、生态保护、基础设施等条件限制，仅仅依靠市场力量去推动欠发达地区发展，显得困难重重。从当前看，政府主导、农民主体、社会参与仍是扶贫开发比较现实的路子。因此，要坚持政府主导、社会帮扶和群众自主创业相结合的原则；坚持开发式扶贫为主、救济救助式扶贫为辅的原则；坚持以低收入农户奔小康为基础，整体推进的原则；坚持欠发达地区全面协调可持续发展的原则；坚持以城带乡、以工促农、区域联动的原则。
当前，在欠发达地区遇到的最大难题，就是如何整合方方面面的资源，强力推进欠发达地区实现连片、整体、跨越式的发展，使欠发达地区经济综合实力、区域竞争能力、社会发展潜力得到全面、快速、健康的发展。笔者认为，扶贫资金投向应随着经济形势的发展和变化进行适当调整，以提高扶贫资金使用的有效性和针对性。温州市一些地区开展的“整体推进富民行动”试点工作亦为此提供了经验。
3.1走出去，通过劳动力转移增加农民收入
“走出去”发展是温州市欠发达地区农民收入的一个重要来源。从调查情况看，2007年温州市139个欠发达乡镇农民人均收入4029元，其中外出务工收入1806元，占44.8％，远远高于全市农民人均纯收入中外出务工收入8.4％的水平。走出农村、外出务工，是农民增收的主渠道。如乐清市大力发展“域外农业”的做法值得借鉴。
3.1.1乐清市欠发达地区以农业增效、农民增收为目标大力发展效益农业
面对该市可开发利用资源日趋贫乏的难题，欠发达地区采取域内不足域外补的方法，鼓励农户以投资、合作和订单等形式大力发展“走出去”农业。如，福溪农民，由于当地生产、生活条件差而移居到台州、宁波、绍兴等地开发种植；而一些掌握种植、养殖生产技术的农民，到江苏、广东、宁波等地大面积承包海涂养殖；又如仙溪、龙西一带农民有一套嫁接果树苗木的绝活，分别到云南、贵州、广西发展苗木培育。几年下来，逐步形成“域外农业”规模效应。根据“域外农业”迅猛发展的态势，该市因势利导，制订了支持“域外农业”发展的措施，促进农业增收增效，提高农户收入。同时，为了更好地帮助欠发达地区农户发展“域外农业”，鼓励更多的农户发展“走出去”农业，解决农户资金缺乏的问题，温州市对欠发达乡镇发放小额扶贫贷款，财政给予贴息。
小额扶贫贷款为做大做强“域外农业”提供了有力支持。据统计该市欠发达地区从事域外农业近6000人，足迹遍布海南、广州、贵阳、萧山、温岭、台州等10多个城市，共发展水果、花卉苗木等域外农业0.73万hm2，2007年产值近3亿元。目前共有规模较大的专业合作社4个，其中红麟果蔬合作社2007年经审核被评为温州市扶贫专业合作社。福溪乡2007年刚成立的西瓜专业合作社，已筹集风险基金41.5万元。
3.1.2有效地扩张了区域经济，再造一个新的乐清农业
乐清市欠发达地区从事域外农业近6000人，主要涉及仙溪镇、龙西乡、镇安乡、福溪乡等重点欠发达乡镇，遍及31个乡镇。这些创业在外、基地在外、市场在外的“3外”农业经营者已经在浙江省省内外建立起0.73万hm2的水果、花卉、苗木、瓜菜等基地。实践表明，域外农业的发展，有效地扩张了区域经济，再造一个新的乐清农业。如，2007年龙西乡域外农业成为该乡经济的重要组成部分，在外花卉、苗木和水果基地达466.7hm2，年终产值达到5205万元，纯收入1676万元。
3.1.3改善可利用资源日趋贫乏问题，促进农业增效
乐清市域外农业发展，解决了该市土地资源匮乏的难题，域外农业发展拓展了欠发达地区农业发展空间，使外地丰富的资源能够为己所用，促进农业增效，同时扩大了欠发达地区农副产品的销售市场。如，仙溪镇本镇只有耕地433.3hm2，人均0.018hm2，但该镇农户在海南、广东等地种植大棚西瓜面积就达到了0.4万多hm2，相当于该镇耕地面积的10倍，平均净收益为45000～75000元/hm2，成为该镇的支柱产业。
3.1.4解决劳动力就业问题，拓宽农民增收的渠道
欠发达乡镇域外农业的发展的成败已直接影响欠发达乡镇的人均收入水平。乐清市欠发达地区域外农业的发展，有效地增加了农民的收入，带动了富余劳动力转移就业。如，福溪乡有2600多人通过常年在外从事西瓜种植，增加了收入，加快了农民脱贫致富的步伐。仙溪镇大岭头村1997年人均收入仅有300来元。该村村民通过在外从事西瓜种植业后，如今人均收入增加到了18000余元。
3.1.5扩大了农民的视野，开拓了新的经济增长点
欠发达地区农民通过农业“走出去”的发展，相当一部分农民实现了原始资本积累，完成了农民到老板的角色转换，迅速成长为新兴的农民企业家。他们具备了坚实的经济基础，提升了自身素质，开阔了视野，通过取得的利润反哺农业，进一步推动欠发达乡镇“农业走”出去的规模，培育了新的经济增长点。如，仙溪镇绿叶农业合作社法人代表余定固在海南种植西瓜等水果，通过一年的运营，社员从7人增加到现在60人，注册资金由去年的10万元增加到如今的300万元。2007年下半年在海南种植西瓜80多hm2，投资了500多万元，进一步推动了仙溪镇农业走出去规模效益。该镇大岭头村农民牟帮贵在海南等地主要从事西瓜等果蔬种植，于2002年组建了乐清市红麟果蔬专业合作社，“红麟”牌西瓜品质一直高于同类产品。牟帮贵的业绩于2005年9月在中央电视台《致富经》栏目播出，个人被广东省雷州市授予“创业之星”的光荣称号。
3.2立足当地，发展产业龙头
在欠发达地区还有很多走不出去的农民，就要考虑就地发展的问题。从现在欠发达地区农民的收入结构来看，就地发展这一块比重过小，这也是导致欠发达地区农民整体收入不稳定的主要因素。因此，要努力挖掘潜力，做好就地发展的文章。①大唱“山海经”。靠山吃山，靠海吃海。如何结合欠发达地区山水资源的特点，发展特色优势高效农业，尤其是如何搞好山林的利用，因地制宜发展效益林业，需要深入研究。②大力发展来料加工。发展来料加工，能够与温州的优势结合，是一举多得的好事。③积极发展非农产业。欠发达地区那么多的农村劳动力，如果全部从事农业生产，发展是没有希望的。欠发达地区要结合资源特点，加快发展二、三产业。一个地区特色产业、特色品种的形成，是党委、政府和广大干部群众长期摸索和持续努力的结果，来之不易。像泰顺县竹产业发展，一直做了10来年，才达到今天的规模。如何巩固、扩大这些优势，把这些特色产业、特色品种做优做强，需要开动脑筋，多想办法，帮助农民克服生产中自然和市场的双重风险，使这些特色优势成为长远的发展优势。
竹产业推进泰顺县欠发达乡镇的发展。泰顺县整体推进司前片区包括司前畲族镇、百丈镇、仙稔乡、岭北乡、碑排乡、峰门乡、竹里畲族乡、黄桥乡等8个欠发达乡镇。山地土壤成土母岩为变质岩类风化物，土层深厚，土壤肥力较高，是泰顺县全县山地土壤的黄金宝地和用材林基地的重点建设区，适宜竹笋两用林的生长，素有泰顺“竹乡”之称。该片区现有竹林面积0.73万hm2，毛竹立竹量达1200万株，是当地农民主要经济收入来源之一。该片区现有各类竹制品加工企业15家，主要生产竹制餐具、竹制地板、竹炭等一系列产品，远销欧美等多个国家和地区，以及国内市场。
因此，司前片区竹产业体现了当地的特色，形成了龙头企业＋基地＋农户的生产模式，是一个重点发展产业，对区域经济社会发展至关重要。对欠发达地区低收入农户带动作用大，既为县乡两级财政增加收入，又是当地广大农户实现增收的好项目。该县大力发展产业龙头，不断进行新产品开发。毛竹全身都是宝，除了可以加工生产竹筷、竹餐具、竹地板等产品外，还可利用竹头、竹枝、竹废料生产竹工艺品、竹炭等产品。由于市场竞争非常激烈，只有不断进行新产品开发，增加科技含量，引进新的加工生产线，才能提升产业层次，把整个竹产业做大做强。2007年，以司前竹制餐具厂为龙头，生产竹筷、竹工艺品等奥运产品，大大提升了企业和产品的知名度，品牌建设得到进一步加强。同时，搞好生产技术培训，不断增加就业机会。通过就业培训、岗位培训、加工技术培训，使峰门、黄桥、竹里等下山脱贫小区和珊溪水库移民安置点的广大农户掌握毛竹生产加工技术，一方面可以到企业里打工，一方面可以通过建立半成品加工点提供给企业收购，使下山农民及库区移民“稳得住”、“富得起”。
3.3因地制宜，发展旅游业
温州市把旅游业作为欠发达地区发展的一个主要经济增长点来抓，目标是把旅游业发展成为欠发达地区的支柱产业甚至是主导产业。当前，正在围绕旅游市场热点，精心包装推出一批“农家乐”、“渔家乐”、“生态之旅”、“红色旅游”等特色旅游项目。要发挥资源优势，依托农村自然生态、田园风光、民俗风情、农耕文明，培育一批农业观光型、休闲度假型、民俗文化型和特色餐饮型乡村旅游强村。加强乡村旅游环境、道路、饮水等基础设施建设，农村沼气、乡村道路、人畜饮水、乡村清洁等支农工程项目向乡村旅游点倾斜。温州市市财政专项安排100万元资金专项用于革命老区的资源保护和开发利用项目。如，平阳红色旅游区2007年年接待游客达10多万人次，极大地带动了周边乡镇各项产业的发展。
