8.2治理理论的中国适用性
治理理论有其实践针对性，也有其理论针对性；毋庸置疑的是，尽管世界银行1989年报告对治理概念的风行有很大贡献，治理理论主要还是针对着西方的政治和行政实践及理论。因此从严格的结构意义上说，将治理概念用于讨论非西方国家（特别是发展中国家）的问题可能是不合逻辑的。但治理理论诞生不久，便占据了发展研究中心，东亚的发展型国家，以及受到新自由主义深刻影响的南美新兴国家、东欧及前苏联转型国家由于发展的困境，都面临着现代国家建构的历史任务，其中最主要内容之一便是现代行政制度建设。治理理论主张的参与民主有可能不以宪政民主为先决条件，只有在完全的极权体制下，参与式民主才被完全杜绝；治理主张的公共管理方法，在西方是嵌套于原有的治理结构中的，在发展中国家，那些公共管理方法也存在嵌套于某种结构的可能。另外，发展中国家与发达国家面临的许多问题是共时的。如此，兴起于西方情境的治理也就与善治无法分离，治理理论向非西方国家（特别是发展中国家）的扩散成为理所当然的过程，但这又势必要求研究者给出适用性的证明。
如果我们谨慎地回避在发展中国家使用治理概念，而只是使用善治概念，或许有助于我们摆脱逻辑上的不利地位。但由于善治概念实际上包含了法治、透明性、有效性、回应性、有效性等善政的内容，又将接近于西方意义的治理看作是实现善政的最可能路径，因此在发展中国家的善治问题讨论（而非一般性的发展问题讨论）中，须以这些国家的治理问题为核心；对于中国的国家建构、现代政治行政体系建设（善治）研究而言，治理的适用性及其限度是最基本的研究问题。而用治理理论检视中国的治理方式变革，非但可将之前的公民社会、国家-社会关系研究带离纯粹政治社会学领域，也可望形成一个关于中国近年来行政变革、公共服务转型的有效解释和分析框架；以这一框架为基础，可以讨论中国现代性公共行政体系及国家建构的可能途径、如何应对现代性与后现代性交织的背景等重大问题，如此可能将中国的公共行政和自主的中国公共行政学研究推向全新的境地；同时，以中国为对象的治理研究也可能推进治理理论自身的进步。
自治理理论进入中国以来，就一直存有关于治理理论在中国的适用性的争论。本书将适用性规定为：基本符合治理理论描述的治理方式能否在中国得到应用；此一应用能否在国家建构及现代行政体系建设方面得到有价值的成果。对适用性持反对意见的主要理由在于，中国的现代国家建设尚未完成（或政治制度有不完备之处），中国的公民社会和公民身份的培育远未完成。
但遵循着杰索普的“策略性-关系性”研究路径，本书通过理论研究指出两个推论：
其一，中国非政府组织缺乏理想的独立性是不争的事实，但如果业已存在国家体系之外的社会力量，那么就不必再纠缠于中国是否有独立于国家的民间组织、是否有成熟的公民社会。换言之，暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的“另一种力量”，那么它们对政府的依附性便不能成为反对治理适用性的证据。
其二，中国当前的经济社会结构确实与西方存在极大的差异；不过，中国政治和行政体制作为一个整体，内部存有碎片化的迹象，加之市场化进程的作用，公民得到了一定的参与空间。我们特别应看到，地方政府由于拥有一定的独立性，而且特别面临着为公民提供公共服务的艰巨任务，因此在采用新的政策工具、与社会力量合作方面有一定的主动性。
来自地方层面的三个个案（温州商会的自主性、宁波海曙区政府购买居家养老服务、温岭民主恳谈会）分别提供了治理理论中国适用性的几个关键证据：第一，市场经济的发展和社会力量的壮大，加之地方政府有一定的独立性，使得我国至少在地方和局部公共事务治理中拥有了政府和市场主体之外的另一类治理主体，这类拥有“镶嵌自主性”的主体的存在并不以完全独立于政府为条件。第二，政府职能重心转向公共服务，凸显了政府能力的不足，地方政府的能力局限和信息不足问题尤为严重，于是地方政府在培育社会力量、造就合作者方面更加主动，以便用网络合作方式克服不可治理性。第三，非政府组织在参与公共事务治理的过程中，自主性可能逐渐增强，甚至能够主动促进治理网络的生长。第四，地方政府许可或主导的公民参与行为虽然难以撼动政治制度和权利构架的核心部分，但对于地方行政的改革具有积极意义。与前述理论推论相呼应，我们可以得出结论，治理理论主张的公共管理方式在中国（至少在局部公共事务和地方公共事务意义上）具有适用性，对推进行政（执行）模式和行政（决策）民主也具有显着的意义——这些内容也是现代国家构建和国家能力建设的必要组成；然而，治理推进“政治进步”的功能可能是较为有限或缓慢的，甚至治理目前也不能迅速改变中国公共行政的整体面貌。
事实上，关于发展中国家的治理研究文献绝大多数仍停留在项目水平上，研究目标在于实现个别类型和形式的“善治”（Chhotray&；Stoker，2009，p.221）。发展中国家欲实现治理由项目水平（局部、单一水平）向制度水平（整体、多层级）的过渡，可谓任重而道远。以上结论也许意味着，西方治理理论主张模糊政治和行政的界限，而在中国，我们应继续主张两者的界限，这既是应对泛政治化所必须的，也是现代公共行政建设的要求。当然，这也意味着治理的中国适用性必定在相当长的时期内存有严重的限度。
但同时，对治理的中国适用性的恰当认知也可能丰富治理理论的论点，如在发展中国家进行现代性国家与现代公共行政体制建构的过程中，应有意保持建构与治理实施之间的张力，而又要缓解两者之间的过度紧张关系；将国家和政府作为推进发展中国家治理的着重点；在有关研究中的方法论中更凸现“策略性-关系性”的研究路径等等。
8.3未来的治理与治理理论的未来
治理成为这个时代的“元话语”，既是治理理论的幸运，也可能是它的不幸。幸运在于它出现之后不久，就成为全球范围内多学科共同探讨的话题，在冲突的意见中，治理理论的主张逐步地但迅速地走向清晰，这一理论又在全球范围内的众多发达国家与发展中国家得到了应用。治理理论的迅速兴起，与实践的强烈需求有关，实践成就了治理理论，也在冲击着治理理论，促使它迅速发展。不幸之处在于，这一“元话语”在各种学科、各种地区、各种水平上被使用，以至于经常被用来讨论问题的治理理论本身却很难得到深入的讨论；迄今研究者们对于治理的微观机制、方法论原则、与当代其他重要理论之间的关系仍然没有较全面的了解。
提及治理理论，人们便会联想到分权化、政府中心地位的部分丧失、公民的全方位参与、多中心和自主治理等；但从最近的研究进展看，西方的治理理论有两个走向。首先是重新向现代性回归，其明显特征便是国家的元治理地位在实践中得到确立，而且公民参与被逐渐纳入制度性的框架，政府与第三部门的责任得到明确，零散的、未必有持续性的公民参与逐渐淡出，新公共管理的私人部门代理公共服务的方式也得到了反思。Dunleavy等人将治理的这一新趋势成为“治理的重新整合（reintegration）”，其中包括（NPM中的）“代理化”逐渐减少，政府结构和功能重新整合的治理（joined‐up governance（JUG））、重新的政府化（re‐governmentalization）、国家及中央政府地位恢复（reinstating）等内容（Dunleavyetal.，2006）。治理的后现代的色彩似乎正在被冲淡，等级制的作用和政府的地位重新得到重视，这让治理理论与传统公共行政的距离重新拉近了。从中可以看出，在决策和执行中引进治理要素是必要的，但可持续的治理必须是制度化的，而政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须在位。但政府仅仅是到了元治理者的位置上吗？对此我们还需要进一步观察。可以肯定的是，在未来的治理中，人们会对科层制、工具理性继续持有矛盾的态度，既无法否定其在公共事务治理中的功能，又不满于其功能。
第二，项目水平上的治理在西方得到高度重视，研究者通过项目来比较等级制、市场和网络的治理绩效，从而找出决定各种治理绩效的那些因素。
如Alford和Hughes（2008）、Svensson等人（2008）的研究工作便体现了这种研究取向，他们基本的研究结论无一例外地否定了“唯一正确道路”的可能性。这些研究对特定任务、特定情境的治理方式选取毫无疑问具有参考价值；但另一方面，项目研究中的实用主义倾向可能使得治理理论成为工具的堆积，丧失其作为一种理论的价值。一旦治理理论成了工具箱，那么它也将变为永远无法证伪的东西，因为一旦理论假设与事实不符，我们便可归咎于工具与使用条件不能匹配。一种话语如果无可辩驳，就很难得到发展。治理理论本来就论点庞杂，如果不致力于理论的精致化，那么最终很可能成为能解释一切，而又什么都不能解释的“万应灵药”。许多最新公共行政讨论以“后新公共管理”（Post‐NPM）为名，而不是以“后治理”为名，是显示了治理理论方兴未艾的生命力，还是预示了某种危险性呢？将治理理论解释为或发展成一种新范式的努力一直存在，但如果在“形而上学”和逻辑层面上缺乏统一性，治理理论可能永远无法成为新的范式。
如果说传统公共行政理论产生于对公共管理领域规律性、标准化、程式化的“形而上”认知，那么未来的公共事务治理一定会继续面对动态性、复杂性和多样性的世界，不可治理性和新的不可治理性将不断涌现。可以断言，未来的治理绝不可能完全回到传统，治理理论的许多核心主张经历理论和实践的批判后将得到保留，因此治理理论是最为可能的“胜利者”。但治理理论必须寻找到自己的可靠逻辑基础，且与当代其他重要的社会科学理论“兼容”；而目前的情况是，公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论、社会资本理论、社会权力理论等似乎都与治理理论有呼应，但这个“理论群”内从基本假设到方法论原则是存有矛盾的，这说明治理理论必须得到理论基础的“刷新”。描述复杂性、不确定性的系统科学、混沌学应该在治理理论发展中担当更重要的任务。另外，治理理论应继续追求“解难题”的能力，以造就作为新范式的最主要标志；这就要求治理理论继续构造出政治学及行政学某些基础性难题的解决方案：如国家的未来角色、可操作的各种参与式民主及其与代议制民主的关系框架、公共行政效率与价值的结合点、公共利益和公共性的实现方式等。
由于治理理论的出现，多学科的支持者和反对者们得以汇合在一起，进行激烈的批评与反批评，它已经造就了一个焦点，但它能否成为下一代的公共行政理论、政治学理论的支点，取决于它的未来发展。或许有这样的可能，有一天那种基础性、划时代的新理论终于出现了，但却不再被称之为“治理理论”，即使如此，这也是治理理论的胜利而非失败。
“战争结束了，胜利者却不在场。”
——这或是治理理论可能的未来。
