将治理概念用于更广阔的范围，就只能接受UNDP的说法：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”（UNDP，1995，pp.2‐3）。简短地说，应对复杂性（以及动态性、多样性）挑战的方法必然也是复杂的，这就使得治理的概念必须具有包容性；为了外延，治理概念的具体内涵必定要有所损失。也有一些理论家如弗里德里克森对治理做了更严格的限定，他认为，治理似乎指涉“任何事及每件事”（any‐thing and everything），如：“政治制度的结构”、“从官僚国家转向空洞化的国家或第三方政府”、“以市场为本的途径推动政府”、“社会资本、公民社会及高水平公民参与的发展”、“具有活力、承担风险之公共企业家的职务”、“第三条路”、“新公共管理”、“公共部门绩效”、“跨管辖权的合作及网络管理”、“全球化及合法性”、“企业监督、透明及会计标准”（Frederickson，G.H.，2005，p.285）。但在公共行政领域内的治理应该集中体现为以下三种：一是“跨管辖权的治理”（inter‐jurisdictional governance），包括水平及垂直跨职权和跨组织的合作；二是“第三方治理”（third‐party governance），也就是透过契约或补助的方式把国家功能或职权移转到行政与立法部门之外的第三者；三是“公共非政府治理”（public nongovernmental governance），即非政府组织的行为者参与公共政策制订（Ibid，pp.294‐295）。这种表述固然更加简明，但其实际所指仍然是复杂的，并且可能已经丢失了许多细节。
“第三者治理”与“公共非政府治理”虽然都是针对非政府组织，不过两者参与的角色与法制地位明显不同，“第三者治理”特别针对受到契约规范的行为者，如企业、准非政府组织或半自治机构（quasinon‐government alorganizations，quango），“公共非政府治理”则针对参与公共事务的各类团体，不论是私益或公益团体。
3.2治理理论的主要论点与解释力
3.2.1治理理论的论点与主张
尽管无法获得一个关于治理的一致性定义，会让人感到失望，但揭示了各种版本的治理所具有的共性，今后的讨论就有了一个较可靠的基础。如斯托克所说，治理观点对于理论的贡献并不在于因果关系分析这个层次；它也不提供一种规范性的理论。治理观点的价值在于它有能力提供一种有组织的（分析）框架，据此可理解统治的变化过程。斯托克（2000）将这个有组织的分析框架表述成五个互补而不是竞争的论点：
1）治理指一套出自政府但又不限于政府的社会机构和行为者。一方面，我们不能仅仅以宪法和正式规范来理解政府体制；国家的权力中心可能不止一个，而且地方、区域、国家、跨国家水平上的政府机构之间有多样性的联系。
另一方面，政府之外的组织愈来愈多地参与决策、提供公共服务。
2）治理断定在求解经济社会问题时，（各方）的界限和责任是模糊的。无论是左翼还是右翼都不再接受鼓励依赖思想的福利国家体制。享有福利支持的权利，就应当以责任补偿。责任的转移在体制上表现为公私界限的模糊，转而体现为一系列志愿性机构的出现。
3）治理断定涉及集体行动的各机构之间存在（相互）权力依赖。这表现为，参加集体行动的组织依赖其他的组织；为达到目的组织必须交换资源，并就共同目标进行谈判；交换产生的结果不仅取决于各方参与者的资源，也取决于游戏规则和进行交换的环境。
4）治理是关于自治、自主的行动者网络（的理论）。在治理的环境中，最终那些合作的行为将塑造自主治理的网络。行为者和机构获得了将他们的资源、技能和目标糅合在一起的能力，形成一个长时期的联盟，即一个“体制”
（regime）。
5）治理认识到办事的能力不在于政府下命令的权力或者政府权威的使用，政府可以使用新工具和技术来掌舵和指导，以增强自己的能力。这些能力可能体现为建构和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制的能力。
上述论点涵盖了治理的一系列主张，主要有：1）去中心化，国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方分权、向社会分权、甚至将权力让渡于跨国家的组织成为一种趋势；2）多中心，政府之外的治理主体须参与到公共事务的治理中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态；3）反对夸大纯粹的市场的作用，（更具体地说，治理理论反对新自由主义对市场调节作用的过分崇信，尽管治理实践经常需借助于市场机制）；4）多种水平的治理与多种工具使用的并存，治理可以在跨国家、国家、地方等多种水平上进行，在实践上则可以“通过规制、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等”不同的工具（杰瑞·斯托克，2007a），并借助于市场、等级和网络的结构使用这些工具。另外，治理理论强调，在治理中，国家（政府）和公民双方的角色均要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民则不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者；在公民参与中，第三部门成为了主要的组织载体。
要更深入地理解治理理论主张的合理性，以及治理实践如何可能，不仅需要我们观察不同统治和治理手段的绩效，也需要我们进一步探究治理的理论基础。
3.2.2治理的理论基础
在学术界，对治理理论本身的论述要远远多于对治理理论的理论基础的论述。斯托克将网络管理理论、授权理论、社会解释理论看成是治理理论的三个主要理论支柱（杰瑞·斯托克，2007a）。
网络理论认为治理的关键任务是有效地管理网络。“从治理视角提出的一个观点是，治理就是许多主体和组织混合而成的网络的运作。”由于政府在治理体系中的位置（参见3.3.3），网络不是完全自治、独立的，政府需对网络进行指导和推动。威廉·科科特（William Kickert）领导的荷兰学者将政府对网络的战略管理分为经营管理和网络建构两个类型。经营管理指对现存网络内的关系进行管理，网络构建指改变和参与网络结构的努力。丹麦的伊娃·索伦森（Eva Sorensen）界定了“自我建构的不介入”、“故事叙述的不介入”、“支持和促进的介入”、“参与式的介入”等四种网络管理方式。“网络管理理论成功地指出了一条管理公共行政的不同道路。作为一种新行为方式的描述以及管理者和政治家们的思想资源，网络管理理论有着相当大的力量”。（杰瑞·斯托克，2007a）
授权理论认为有效治理的关键在于建立恰当的授权机制。斯托克指出，授权理论的基本假设是，恰当的激励会导致期望的结果。而除了严厉监督和过度看管之外，还存在其他的控制方式，例如授权理论中的“委托人盟友”方案，即选择与领导有着相同理念的下属或伙伴。授权理论的许多文献都认为，制定出保证委托人指导地位和影响力的治理体系是可能的。“尽管现代治理高度复杂，如果代理人在接受授权时是慎重而负责的，那么他们是可以领会‘人民的意愿’并将其转化为实际行动的。”（杰瑞·斯托克，2007a）“授权理论假定人们会在给定的制度激励下做出理性回应，而社会解释理论普遍认为人们解释世界的差异是其研究起点，政治沟通远不是那么简单的事情，这正是治理所面临的最大挑战。”（杰瑞·斯托克，2007a）社会解释理论将治理看作是具有开放、发展、反思特征的“沟通关系”。在社会解释学派看来，所有社会生活都是可沟通的，如果想进行有效的、合法的治理（公共管理），也不得不采用（有别于统治的治理）这种（沟通）方式。由于启动一项政策，总是会有意无意地触及更大范围内的社会争论和社会效用，且政策文本不可能充分体现立法者表达意图时的背景和情境，执行者必须从他们自己和组织的角度理解政策的含义，因此理性的沟通就显得尤为必要，但这一过程又充满了复杂和不确定性。
在晚近的研究中，Chhotray和斯托克又从新制度主义经济学出发，探讨了治理作为一种制度供给方式的必要性和可能性（Chhotray&Stoker，2009）。他们认为，新制度经济学把注意力放在评估不同组织模型效力的治理。治理的解释性作用被理解为不同的体制框架——市场、混合的、等级制的制度等。基于规则的制度概念正是新制度经济学对治理的最主要贡献，在今天它也得到广泛接受，因此新制度主义为治理理论提供了可靠的理论平台。然而同样应看到，新制度主义经济学存在一个基本的矛盾：制度可以减少人类行为的不确定性，但制度本身的产生过程可以避免奥尔森所说的集体行动的困境吗？如果人们遭遇社会困境，他们会创造新的制度去跨越它，但是“如果新制度能够使情况变好，制度本身仍旧是一个公共物品，那么它的提供是否创造了搭便车的动机呢”？（Bates，R.H.，1988）从个人面对的动机方面来看，对体制的需求并不意味着它们的供给能自动实现。埃莉诺·奥斯特罗姆关于公共池塘资源（CPR）的分析解决了新制度经济学未解决的治理的集体困境。奥斯特罗姆反对哈丁把国家集权或私有化作为唯一的解决集体行动问题的方法，因为两个都意味着体制变革必须来自“外界”，并且“强加”给有关个人（埃莉诺·奥斯特罗姆，2000，pp.23‐31）。奥斯特罗姆试图理解为什么有些公共池塘资源的占用者可以自己提供规则，并且互相控制对规则的遵守，而另一些则不能。她的多层次制度分析说明，自主治理作为制度供给方式是必要的，也是可能的，但是同样充满了失败的风险。那么，自主治理的成功是否仅仅是一些特例呢？
治理理论试图否弃国家的唯一中心地位，不过需注意到，国家的中心地位曾经被广泛接受，有其政治哲学的根据。一种成熟、成功的社会科学理论，应当有一种坚定的“世界观”和方法论；就此而言，治理理论被各个派别共同接受，很可能体现了其政治哲学基础的不足。这一不足已经得到部分治理理论的研究者的重视。Catlaw在他的研究中认定，造就现代公共行政体系的政治哲学可称为“表征论”（representation），其基本本体论概念是“人民”（thePeople）。“人民”是一个关于人间的实在论或客观的概念；用解构的语言来说，这一概念假定了一个接近于形而上学的东西来作为宗旨。表征论断言，对于任何形式的国家或政府而言，都有一个先在的既定政治联合体（commun‐nity）。这样，政治制度就不是生成的（generative），而是类似于一个反建构主义的科学化概念，表征了“人民”既定的偏好和愿望。在现代政治话语中，表征论已经和民族国家融为一体，从中可以引出主权和代议制政府的思想。表征论将人民视为一个整体，但从来没有这样一种“整体性的人民”（Peopleasone）存在过，人民的意愿事实上是无法被表征的，因此失去了方向感的权力无法维持秩序的稳定，只能进行一系列的分割与排除，来重新捏造一种“人民”。
最基本的分割是，本国人与外国人的分割；第二种常见分割是将公共世界分为公共、私人和社会等“部门”；再就是将公共领域的功能区分为政治和行政。
理论家们在批判或支持这些分割之间陷入两难——如果放弃这些区分，公共行政学领域将陷入危险境地，也意味着放弃了表征论。治理（理论）第一次做到了放弃这些区分。Catlaw将治理理论称为一次思想的彻底转化，这是一次向“建构主义”的转化，“建构主义”认为世界不是仅靠自身发展而来的，而是被“造就”（madeup）的。由治理理论的论点可以觉察，它的政治哲学基础是“共同生成论”（composition）——多方的主体共同“构建”了制度和治理结构。
共同生成论背后的本体论不是“人民”，而是界限极为模糊的政府、市场、社会之间的互动行为以及（社会、文化和经济）资本（Catlaw，T.J.，2007）。由于对治理理论哲学基础的既有专门讨论较为有限，很难判断Catlaw的论点是否已经准确揭示了治理的政治哲学基础，而且其论点中明显的后现代倾向与治理理论的主流观点并不一致（参见本书3.3）；不过，他的研究确实极为必要，因为“形而上学”的混乱已经构成治理理论进一步发展的重要障碍，没有可靠哲学基础的社会科学理论很容易走向实用主义（参见本书5.3）。
