二、独立学院领导体制存在的问题
虽然目前不同模式的独立学院采用不同的领导体制，但教育部从进一步规范独立学院办学考虑，在《若干意见》中明确规定独立学院应该采取董事会领导下的院长负责制这一领导体制。教育部原副部长张保庆在独立学院改革和发展网络视频工作会议上的讲话中指出：“独立学院内部的基本管理体制，是董事会领导下的院长负责制，这是针对独立学院的民办特点而制定的。”发达国家在董事会制度上已经形成了比较成熟和完善的模式，而我国独立学院的董事会制度则需要不断地摸索前行。目前由于独立学院的产权关系复杂和管理主体多元等问题，一些独立学院董（理）事会制度一时难以建立或者不够完善，为此，《办法》针对独立学院董（理）事会的设置、决策方式、权力范围作了详尽的规定，以规范独立学院董（理）事会制度的运作。
独立学院董（理）事会制度目前存在的问题主要表现在以下两个方面。
1．董（理）事会人员构成合理性有待讨论
独立学院的领导体制实质上就是办学者和投资方利益分配的保障制度，不同的独立学院办学模式下有不同的利益主体，需要独立学院采用不同方式进行组织管理和资源分配。如以母体高校为主组建董（理）事会，以投资方为主组建董（理）事会，或母体高校和投资方共同组建董（理）事会，等等。但独立学院董（理）事会的人员构成到底如何安排才合理，很难有一个明确的标准，需要根据办学者和投资方的具体情况进行分析，需要根据独立学院如何实现管理决策的科学性和公正性来确定。
2．董（理）事会的职责权限不够清晰
独立学院本身创办时间短，伴随独立学院而产生的董（理）事会存在的时间也不长，董（理）事会制度的自身发展还不够成熟，其制度建设还不够完善。因此，在独立学院创办初期，董（理）事会存在职责权限不清的问题，在董（理）事会职责履行上出现失范行为，存在缺位、越位现象，甚至违反教育规律，简单按照办企业的方法管理学院。教育部虽然在宏观上对独立学院实行董（理）事会制度作了规定，但独立学院董（理）事会制度如何建，还只是一个原则的“意见”。为此，对董（理）事会制度进行完善和规范成为新时期独立学院领导体制建设的重要内容。
三、独立学院领导体制的完善
（一）健全和规范董（理）事会制度
1．优化董（理）事会人员结构
董（理）事会人员结构是否合理，直接关系到董（理）事会对独立学院的领导和管理能力。董（理）事会人员结构包括董（理）事会人员的年龄结构、专业结构、社会参与度等。《办法》规定，独立学院的管理中应当体现社会参与管理的要求：“理事会或者董事会由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成。理事会或者董事会中，普通高等学校的代表不得少于五分之二”。《办法》虽然对董（理）事会组成的各类人员作了相应规定，但并未涉及参与人员的年龄结构、专业结构等，尤其是专业结构，一些投资方代表没有接受过高等教育，对高等教育的规律不了解，在领导独立学院发展的进程中，不可避免地要与普通高校代表在办学理念方面产生冲突，不利于独立学院发展。因此，投资方的代表应尽可能选择有高等教育经历的人员参加。
2．明确董（理）事会的职能，确保实运转
在董（理）事会与独立学院院长关系处理上，董（理）事会是独立学院的最高决策机构，董（理）事会的主要职责是筹集资金，决定校长的聘任，决定学校经费预算及学校的重要财政决策、制定或变更学校规章制度、提出学费标准及处置经营的收益、决定学校工作的基本原则。根据决策和执行分开的原则，院长有权对学院的发展规划、重大的改革措施、师资队伍的建设以及机构设置等实施具体的管理工作，董（理）事会原则上不参与独立学院的具体管理；另一方面，董（理）事会也不能形同虚设，要充分履行其最高领导机构的职责。
3．完善董（理）事会任期制度
为了扩大独立学院的影响和维护长期的利益，独立学院应对其董（理）事进行定期的按照一定比例的更换，实行董（理）事任期制度，使决策更加科学和民主。
（二）恰当处理各方利益关系
独立学院、母体高校、独立学院投资方等各方利益关系的处理，是独立学院领导体制要解决的最重要的问题，也是独立学院不同于普通高校，建立董（理）会的重要因素，如果独立学院在管理者层面不能很好地处理各方的利益关系，那么在具体的办学过程中就会逐步暴露出更多的矛盾和问题，难以处理和协调。在这一方面，我们可以借鉴印度公立大学与附属私立学院的办学模式，他们通过长期实践，奉行管理体制和运行机制分离的做法，尽可能淡化公立大学与附属私立学院之间的利益矛盾，以确保私立学院自主办学，并在竞争中办出特色，促进私立学院人才培养质量的提高。独立学院要能健康持续发展，也需要恰当处理各方的利益关系，其中，母体高校与区域政府在更多从高等教育社会效益提升角度考虑问题的同时，应充分考虑投资方办学的经济效益问题，保证投资方办学有一定的经济回报；投资方则在考虑办学的经济回报的同时，要更多地考虑办学为企业带来的社会效益，对企业声誉提升产生的作用；独立学院则更多地从如何办学，如何提升人才培养质量及更好地为区域社会发展服务出发，做好具体的教学、科研、管理和育人工作。
第三节 独立学院的权力构成及其配置
权力在独立学院内各层面和不同利益群体间的分配，以及它们相互间的权力作用关系，即构成独立学院的权力结构（配置）。
一、高校权力的一般构成
高校内部的最基本权力是行政权力和学术权力。把整个组织或机构分成若干个垂直约束强、横向联系弱的科层，各科层所拥有的管理行政性事务的权力，就是行政权力。行政权力具有重视整体性、等级性和层次性的特点，是为了保障组织高效运转，在严格的等级制度基础上，由组织机构各个层次之间进行传递。基于学科组织的权力是学术权力，指拥有学术优势的人所具有的对他人的强制力或影响力。相对于行政权力来说，学术权力具有自主性、松散性、民主性等特点。行政权力的实现可采取强迫命令的方式使得下级服从于自己的观点和安排，而学术权力却无法让学术权威的个人见解强加于别人，学术活动也要通过平等民主的形式开展，否则就会压抑不同的观点和见解，扼杀知识的创新。
高校权力除上述两种以外，还包括一般教师和学生等其他利益群体权力和外部权力。它们在高校权力结构中处于相对次要的地位，但其作用不可小视。随着社会的发展进步、民主法制制度的健全、对外开放程度的提高，我国高校一般教职工和学生要求参政议政、参与学校事务民主管理的意识大为增强，教代会、工会、学代会的制度得到了重视，同时职能和权威性也得到了一定的加强。同样，外部系统（主要是政府和市场）对高校的影响越来越大，例如政府的经费支持、社会对人才的需求等。当然，严格地说，政府力量和市场力量并不是校内权力，但这些外部力量对校内权力结构和权力运作方式，都会产生深刻影响。
二、独立学院权力关系的现状分析
多元的投资主体和举办主体与独立学院之间存在着错综复杂的权力关系，这种错综复杂的权力关系与普通高校、一般民办高校的权力关系不同，主要表现在以下几个方面。
（一）举办主体和管理主体的多元性
1．普通高校和社会力量是独立学院的共同举办主体
独立学院的投资主体主要包括两个方面：一方面是社会力量以资金形态投入，包括独立学院的基本建设等；另一方面是普通高校精神形态资本投入，包括举办高校的品牌价值、教师及其管理的经验等。按照谁投资谁举办的原则，独立学院的举办主体由普通高校和社会力量共同构成。
2．政府、普通高校和资本投资者是独立学院的管理主体
作为高等教育的一种新形式，我国高等教育的管理模式决定了政府必然是其核心的管理主体；此外，举办独立学院的普通高校和资本投资者也是独立学院的管理主体。普通高校是独立学院的申请者，是独立学院形成的重要条件。在独立学院办学过程中，普通高校以其品牌资源、教师资源和管理资源介入独立学院运行。资本投资者通过资金形式投入独立学院的建设，必然要求资本的保值和增值，为此，资本投资者同样要参与到独立学院相应的管理事务中。
（二）外部权力构成的复杂性
投资主体和举办主体的多元性，决定了独立学院的外部权力关系构成复杂，在政府、普通高校、资本投资者和独立学院之间存在着不同的外部权力关系。
1．政府与独立学院的权力关系
政府和独立学院的权力关系主要是政府和独立学院的权力分配问题。
在这对关系中，政府对独立学院的管理定位、独立学院民办机制如何体现，办学自主权如何实现等将是政府和独立学院权力关系的主要问题。当前，独立学院在许多政府分配的竞争性资源争取中基本上没有资格，不能享有与普通本科高校完全平等的法律地位。因此，厘清政府与独立学院的关系不仅利于独立学院办学水平和办学质量的提高，也有利于独立学院的发展和稳定。
2．普通高校与独立学院的权力关系
透过独立学院的发展过程，我们会发现，独立学院与举办独立学院的普通高校之间是一种寄生和依附的关系，因此，我们习惯性地称独立学院的举办高校为母体，作为母体，自然要对独立学院的事务起到主导作用；而从法律关系上看，独立学院和母体高校都是独立的法人主体，两者是平等关系，独立学院拥有自主的办学权。在独立学院的实际运行过程中，母体高校与独立学院的权力关系应逐步理清，但如何在独立学院办学自主权和母体对独立学院的管理权上进行调节依然需要进一步解决。
3．资本投资者与独立学院的权力关系
从资本投入的角度，按照现行的企业相关法律规定，资本投资者应该成为独立学院的法人，资本投资者与独立学院的权力关系可以看成是委托和代理的关系。在这种前提下，资本投资者追求回报和利润的运行要求，容易与高等教育的公益性产生矛盾，因此，资本投资者与独立学院之间必然存在着盈利性和公益性的矛盾。
4．普通高校与资本投资者的权力关系
如前分析，普通高校和资本投资者的权力关系也存在对立合作的关系。
母体高校希望通过有效的管理，保证独立学院办学质量，维护其品牌声誉；资本投资者希望尽早得到一定回报率。而母体高校和资本投资者均是独立学院的管理主体，双方在独立学院的管理介入程度和内容上需要进一步明确。
（三）内部权力群体的特殊性
与普通高校一样，独立学院权力可以分为行政权力、学术权力、其他利益群体权力三种类型。这三种类型的权力在不同的主体之间进行分配，形成了教师权力、学生权力、管理人员权力和其他辅助人员权力。
1．权力主体构成特殊
独立学院在权力主体上有着特殊性。这是因为，独立学院管理主体和举办主体的多元特点决定了其内部管理权力必然由管理主体和举办主体共同介入完成，即通过母体高校和资本投资者的委托共同完成独立学院的管理，如母体高校或者投资主体委派管理干部参与独立学院的管理与建设，母体高校教师参与独立学院学术事务的管理和决策。这种特殊性是独立学院自身性质决定的合理表现，也是独立学院现实工作的需要。但在具体的权力运行过程中，组群之间的权力之“争”需要引起重视，必须合理界定。
2．权力力量对比失衡
独立学院内部权力关系中，权力力量对比严重失衡，具体在学术权力和行政权力力量对比上最为典型。由于独立学院的学术研究历史短，存在着学术研究总体气氛不浓，学术机构成员素质不高等问题，学术力量总体较小，难以与行政权力抗衡。从学术权力的来源和特点看，独立学院还缺乏有水平、有学科权威和声望的学者，在这种情况下，很难形成在某一学科领域令人信服的学术成果，教师对学术权力的要求不高。因此，独立学院的行政权力与学术权力失衡现象明显，办学者更多地关注行政权力而忽视学术权力作用的发挥。
3．权力机制尚须理顺
学术权力的制度化没有形成。承认并尊重学术权力，就是要在学术管理活动中通过制度设计给学术权力以应有的地位和权威，建立并发挥其制度保障机制。由于在独立学院起步期，在学术权力作用发挥机制上没有投入过多的精力，往往会出现“因领导人的改变而改变”的情况，若遇上开明的领导或是熟悉学术事务的领导，会发扬民主，充分听取专家、教授的意见，否则，就可能使学术机构形同虚设。
教师和学生的权利需得到重视。独立学院作为学术文化组织，最终目标是培养高质量的人才。在经历了初创时期的规模发展之后，独立学院办学质量需要得到进一步提升，这不仅需要办学者理清办学理念，加强制度建设和管理，而且需要将权力重心逐步下放，让更多的教师和学生参与到教学和人才培养的管理中。因此，从行政权力集中的结构向矩阵式的结构演变是独立学院权力运行机制发展的一个趋势。
