一、加强森林保险的政策法规建设
森林保险作为政府保护林业生产、稳定林农收益、促进森林可持续发展的一项保险保障制度，对相关法律的依赖程度很深。然而，我国目前还没有制定或出台专门针对森林保险业务的法律法规，现有的保险法主要是规范和保障商业性保险公司的经营，森林保险业务的具体开展主要依靠各级政府所印发的政策性文件来规范。在无法可依的情况下，森林保险的许多问题出现规制真空，比如，森林保险的性质得不到界定；政府在森林保险中的地位不明确；森林保险的组织形式、经营范围、保险金额、费率厘定及赔付标准等也缺乏法律的规范。
瑞典、芬兰等世界上森林保险业务开展较早的国家，都以专门的法律对其地位和运作规则进行了特别规定。日本早在森林保险运行之初就设立了《森林保险法》，从国外森林保险立法的背景和森林保险制度变迁乃至林业经济发展的历史视角考察，森林保险立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。而我国现在仍没有一部规范的森林保险法规。相比发达国家的林业投入之所以能够稳定而可靠，最主要的一个原因就是林业投入是以法制化为保证的，这使得林业投入不受时间和外界的其他因素的干扰和影响，能够得到稳定的支持和持续的供给；国家对林业保险的政策支持同样需要有相关的法律加以约束。森林保险法的制定和完善将实现森林保险的法制化、规范化，从而推动森林保险乃至整个林业的发展。因此，应尽快制定适合我国森林保险特点的《森林保险法》，并加快相关配套法规制度的建设，将整个森林保险事业完全纳入法制化轨道，保证森林保险有法可依。要通过森林保险立法，明确森林保险由政府支持的政策性，并以法律形式明确政府在森林保险中应发挥的职能和作用，避免政府支持森林保险的随意性；同时规范森林保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。
因此，应尽快制定适合我国森林保险特点的森林保险法，并加快相关配套政策法规的建设，将整个森林保险业纳入法制化轨道。要通过森林保险立法，明确森林保险属政策性保险的定性，明确政府在森林保险业务开展中的职能和作用，规范森林保险的供给主体、投保主体、受益主体间的权利义务关系，保障森林保险业务持续稳定、健康有序地开展。
（一）森林保险立法的重要意义
回顾各国森林保险业务的发展过程，可得到一个重要的启示，即设计规划符合我国国情的森林保险运行模式需要稳定的法律制度加以规范。森林保险作为一种为森林灾害提供灾后补偿的林业保护制度，具有非盈利的性质，其运行机制与普通商业保险不同。通过森林保险立法，可以以法律的形式明确森林保险业务的具体操作规程，规定各参与方之间的权利义务关系；规范森林保险的投保、承保、理赔、基金管理和使用、分保和再保险等一系列细节流程；细化森林保险条款费率的厘定、保障水平的确定、林农参保方式的选择、保费负担原则、税收优惠、巨灾的理赔和处理等方面的内容；明确规定各级政府在森林保险开展过程中的职能和作用，森林保险的组织形式、经营方针与原则、保险基金和巨灾风险基金的筹集与管理，强化森林保险的政府补贴效应。此外，结合森林保险的特点，为使森林保险业务的开展更具备保险的大数法则要求，森林保险立法应对森林保险的强制性或准强制性的特征做出相应规定。通过对森林保险属性的明确界定，才能尽量扩大承保规模和承保范围，尽可能实现森林灾害风险在时间上和空间上的分散，保障森林保险业务开展的稳定性和持续性。
因此，随着各地政策性森林保险业务的进一步开展，为进一步将森林保险在全国范围内全面推进，不仅要继续出台各级各类政府的政策性文件，同时还要积极构建我国的森林保险法律体系。在短期内要尽快制定有关森林保险的基本法律法规，修订和完善与之相配套的保险法、农业法、森林法、灾害救助条例等相关法律法规，使各类法律法规之间相互配套、相互补充、相互协调，共同形成一个完善的森林保险法律体系。
（二）森林保险立法的基本制度设计
1.明确森林保险立法的立法目标和立法原则。立法应首先明确森林保险的政策性。只有确立了森林保险的政策性，才能逐步解决森林保险本身政策性目标与实践中经营者的商业化目标的矛盾；才能使政府为实现森林保险的政策性目标，发挥其应有的主体作用，加大对森林保险的支持力度，扩大森林保险的供给能力，刺激森林保险的有效需求。其次，立法应要求森林保险的经营管理必须符合其自身的目标与设立目的。实施政策性森林保险是国家宏观调控政策的重要组成部分，是国家发展林业经济、保护生态环境的重要手段之一。因而对森林保险立法必须依据调控政策的目标和要求，从我国的国情出发。基于这样的原因，我国森林保险的立法目标可以分以下三个方面：推动林区和林业发展，保障林农的经济收入稳步增长；以森林保险作为林业支持政策，促进林业的可持续发展；以森林保险作为支林性收入再分配手段。
在森林保险的立法原则上，由于森林保险与一般商业保险的必然联系，森林保险的立法原则与《保险法》的立法原则存在着相通之处，可以借鉴《保险法》原则中适合森林保险的部分内容：如诚实信用原则、保险利益原则、保险业务专营原则和本国投保原则等。但是由于森林保险不同于商业保险的特性，森林保险立法还应着重体现以下特殊的立法原则：
一是非营利原则。即森林保险补偿应以整个社会为核算单位。森林保险的开展，目的应着眼于保护森林、保障林业经济的顺畅运行，着眼于社会效益的最大化，而不是个人利益最大化或是公司利益最大化。应将政策性森林保险业务的经营亏损计入社会总成本中，运用风险补偿基金加以补偿。保护森林不仅是林业的一项事业，而且是整个社会的责任，将森林参加保险，由林业一家承担风险转为整个社会共同承担森林风险，更好地保护森林。
二是基本保障原则。根据我国林区的经济发展现状，森林保险业务的开展必须考虑保险公司与林业生产经营者的承受能力。要科学合理地制订森林保险的费率，费率过高林农受支付能力限制交不起，费率低了保险公司赔付多，要亏损。其次，在保障范围的确定上，要根据森林保险的发展以及我国林业经济的发展阶段来定，初期采取“保成本”的原则，保障林农的基本投入费用，并规定适当比例的免赔额度，既可促使保户提高保险标的管理责任心，防止道德危险，又可保障林业生产经营者受损时能迅速得到补偿，恢复生产，继续保持森林良好生态效应的发挥。后期随森林保险市场的逐渐成熟，可稳步开展收益保险、产出保险等险种。
三是强制保险与自愿保险相结合的原则。鉴于森林保险社会效益高而自身效益低这一特性，实行强制保险与自愿保险相结合的原则。一方面强调森林保险的强制性，使森林保险更适合大数法则规则，可以尽可能地扩大同质标的物的投保规模，尽可能在空间和时间上进行分散风险，以保证林业生产经营的稳定性。另一方面，由于森林灾害的种类繁多，地区间、林种间分布不同，森林保险可开设的险种也十分广泛，这意味着把全部森林保险都纳入强制保险的范畴是不可能的，也是没有必要的。加之受政府财政支出能力的限制也决定了不可能毫无选择地把全部森林保险都定性为强制保险。只能采取基本险+附加险的实施方式，对基本险实行强制投保，而对附加险则实行自愿参保。
四是政府扶持原则。实践表明，森林保险单纯由商业保险公司经营，其结果只能是陷入供需双冷的困境，这是由森林保险的准公共物品性质决定的。因此在森林保险的立法中必须要将森林保险与普通商业保险分开，形成政策性保险独有的运作体系和操作模式。政府扶持原则上要求国家对森林保险给予经济上、法律上和行政上的必要支持，加强相关投入，出台相关法规，监督协调森林保险和其他各方面的关系。这一原则对于森林保险的发展是必不可少的，也是森林保险健康发展的必要保证。
五是循序渐进原则。从森林保险法的法律体系讲，该法需对森林保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的划分、经营主体的组织形式、各级政府的管理职能和作用、保险费率形成机制、再保险机制、政府各部门的协调机制等内容加以明确。但由于森林保险立法需要森林保险实践对上述问题有一个准确的印证，需要保监会与税收、财政、金融等部门加强沟通协商与研究，所以我国的森林保险立法不会是一蹴而就的过程。现阶段可先根据《农业法》《保险法》和即将出台的《农业保险法》，以及促进森林保险发展的国家和地方性政策措施，制定部门规章或行政法规，解决森林保险急需规范的问题，为制定《森林保险法》创造条件。
六是因地制宜原则。因地制宜原则应该是地方层级的森林保险规章制度中应该着力体现的。地方性的森林保险规章制度及政策性文件可根据这一原则具体规定本级政府森林保险的补贴比例、强制保险与自愿保险的险种、条件等，以突出地方特色。还可根据不同的林种、树种和价值以及所处的地区分别确定不同的保额和保费。
2.界定森林保险的性质、适用范围及其实施方式。森林保险性质和适用范围的界定是下一步确定森林保险经营的主体、森林保险经营模式、森林保险相关制度的基础，因此，我们必须加以明确。首先，要明确森林保险的政策性性质。这是森林保险法律对森林保险性质的必要定位，也是森林保险与一般商业保险的重要区别，是森林保险从一般保险分离出来单独立法的重要依据。我们前面已经从经济学角度分析了森林保险具有的公共物品的性质。高风险、高损失率和高费率所导致的参与率低、赔付率高、逆选择等情况往往使得大多数保险公司不赚反赔。因此，我国只能采取财政支持下的政策性森林保险运作模式。
其次，应根据我国的国情确定我国森林保险的范围。从适用的主体范围上，我国的森林保险法适用于国境内从事森林保险业务的国家机构、商业保险公司及森林保险合作社和互助组、森林保险互保协会等各类森林保险组织，以此来鼓励各类保险机构经营森林保险；从可保的风险范围上，我国森林保险的范围可定为森林灾害财产损失险，并根据各地森林灾害情况变动调整这样一个弹性保险标的。
再者，明确森林保险的实施方式。针对这个问题，在前面第三部分中已经做过相关分析，我国的森林保险业务可以分为可商业化运作的商业性保险和无法商业化运作的政策性保险两类，而其中政策性保险可以分为一级政策性保险、二级政策性保险。一级政策性保险是指关系国计民生的基本险，它享受国家的保费补贴，保险公司的经营管理费用补贴，营业税、所得税的减免；二级政策性保险是指除一级政策性保险以外的政策性保险，它只享有以上税收优惠但无相关的补贴。另外，这种一级二级政策性保险的范围不是固定的，我们可以在国力强大的情况下逐步改变其范围，扩大补贴的范围，加大扶持的力度。这种实施方式下，一级政策性保险强制投保，将二级政策性保险与有关林业的其他补贴挂钩。采用这种分级保险的方式，在森林保险的发展初期有重点有选择性地开展森林保险业务，在逐步完善、发展之后再进一步扩大政策性森林保险的范围。
3.细化森林保险的具体运作环节。规定森林保险的经营细则，包括针对森林保险投保主体的投保方式、保险金额、保险费率、保险责任、保障范围、承保理赔服务、免责事项及保费的缴纳方式等；针对森林保险经营主体的组织形式、设立条件、最低资本要求、业务范围、险种的开发、费率的厘定、赔偿办法、准备金的提存、业务核算与精算、保险资金的运用等；建立森林保险巨灾风险基金。通过提供再保险或建立巨灾保险基金等形式为森林保险机构提供政策支持；规定各项优惠政策；为加强森林保险工作的监管而采取的各项措施等。
实行政策性森林保险分账管理、单独核算机制。分账管理和单独核算有利于加强森林保险经营和基础管理，有利于准确地归集成本、监控风险和对制度落实、费用支出、服务质量等的监督考核。防止资金分散使用，提高资金使用效益，防止行政部门越权干扰森林保险的正常开展，对于政府补贴做到专款专用。建立森林保险业务的保险公司偿付能力评测体系，监测森林保险业务的综合赔付率，并将其与森林保险业务的经营资格相挂钩。
建立和完善森林保险实体理赔机制。森林资源是以多年生木本植物为主体的可再生资源，必须通过再生才能维系陆地生态系统的平衡和多种功能的发挥。森林保险的目的不仅要对投保人的损失进行补偿，同时要保证森林实体恢复。要通过制定森林保险赔付相关管理办法，建立有效的监督机制，确保保险赔款在支付给林农、林场、合作组织、专业协会等被保险人后，能应用于森林的再植、补植，以恢复森林生态功能。
