劳动监督检查概述
一、劳动监督检查的概念
劳动监督检查有广义和狭义之分。广义的劳动监督检查是指具有监督检查权的国家机关、社会团体和人民群众对用人单位执行劳动保障法律法规和相关政策所进行的监督检查活动的总和。狭义的劳动监督检查即劳动保障监察，是指劳动保障行政部门对有雇工的用人单位执行劳动保障法律法规和相关政策所进行的监督检查活动的总和。
二、劳动监督检查的分类
1.依内涵与外延的不同，可分为广义的劳动监督检查和狭义的劳动监督检查。两者在监督检查的主体、监督检查的法律依据、监督检查的方式和监督检查的法律后果方面都有所不同。
2.依监督检查的属性不同，可分为人民群众监督检查和职权机关的专门监督检查。其中，人民群众监督检查又可分为劳动者举报（投诉）、人民群众举报、社会团体监督检查和新闻媒体监督检查。职权机关的监督检查又可分劳动保障行政部门的监督检查和其他行政机关的监督检查。人民群众监督检查的具体方式有举报、投诉、参与执法和媒体报道等。职权机关的监督检查方式有受理举报（投诉）、开展专项检查、日常主动检查和部门联合检查等。
3.依行使职权机关不同，可分为劳动保障监督检查、劳动安全监督检查、劳动卫生监督检查和其他行政机关的监督检查。
三、劳动监督检查的管辖
（一）职权管辖
职权管辖是劳动保障、卫生、工商、安监等国家机关之间，在处理劳动违法案件方面的分工或权限范围的划分。不同的行政机关，依其职权行使监督检查权。
（二）级别管辖
级别管辖主要是针对劳动保障监督检查（劳动保障监察）而言，是指上下级劳动保障行政部门在处理劳动保障违法案件时的权限分工。《劳动保障监察条例》第3条第1款和第4条对此作出了明确规定，结合省级权力机关和省级行政机关制定的地方性法规、地方性规章，我国现行的劳动保障监察的级别管辖如下：
1.国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。
2.省级劳动保障行政部门主管省级登记用人单位的劳动保障监察工作和在全省有重大影响的劳动违法案件。
3.县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。
4.县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门和省级劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。
劳动保障监察制度
一、我国劳动保障监察制度的发展
西方在19世纪初期建立劳动保障监察制度的初衷是“政府担心儿童承受的繁重劳动会毁掉未来一代士兵的健康”。劳动监察赋予监察人员较大的权力，在本质上发挥着“社会警察”的作用，被看做是一支为保障社会进步而建立的辅助性警察力量。[黎建飞：《强化劳动监察的意识与职能》，载《中国劳动保障》2005年第12期，第43页。]19世纪末期，随着社会法的兴起，劳动监察的职能有所变迁，逐渐加入了一些着眼于保护劳工权益的内容。第二次世纪大战后，劳动监察的职能发生了实质性的变化，主要原因是：一方面，战争在《非战公约》和《联合国宪章》中都被确认为非法，侵略战争和殖民战争受到国际社会的普遍谴责；另一方面，社会主义制度的建立促进了国际工人运动，劳动权和社会经济权益受到了前所未有的重视，并被载入《经济、文化和社会权利国际公约》之中。为顺应历史潮流，各国劳动监察范围都逐步扩大，从早期监察工厂、矿场中有关工作时间、劳动安全与卫生、童工、女工劳动保护等方面的法律执行，扩大至对所有劳动法律、法规负责监察检查。在一些国家，甚至是在履行国家对于公民的宪法义务，如公民就业权保障。劳动监察的立法也因此已成为劳动工作中的人权宪章。可以说，劳动监察制度从无到有，从粗糙到精细，从狭隘到宽泛，既反映了立法技术的进步，也伴随着价值取向的转换。
我国劳动保障监察制度建立相对较晚，其发展大致可以分为四个阶段。
（一）初步建立阶段
早在20世纪50年代，我国就有了进行劳动监督检查的规定。1950年7月24日，政务院财经委员会发布的《关于各省、市人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》中，规定了劳动局有权监督、检查国营企业贯彻、执行劳动法规的情况。
（二）由兴转废阶段
文化大革命期间，国家的法律制度建设停滞不前，已经初步建立起来的法律制度也遭到了不同程度的破坏。劳动监督检查制度也未能幸免于这场灾难。
（三）逐步完善阶段
改革开放后，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的总目标后，为适应社会主义市场经济发展需要，各地劳动保障部门积极转变职能，借鉴国际劳动监察惯例，逐步探索开展了劳动监察工作。1993年8月，原劳动部发布了《劳动监察规定》，对劳动安全监督检查、劳动卫生监督检查以外其他方面劳动监督检查的一般规则作了规定。1998年，国家行政机关进行机构改革，国务院批准的《劳动部“三定”方案》中规定了劳动部负责全国劳动方针政策和劳动法规的监督检查工作。
同时，在一系列单项劳动法规中也明确具体地规定了劳动部门负责贯彻执行劳动保障法律、法规的监督检查。《全民所有制招用农民合同制工作的规定》、《企业职工奖惩条例》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《工人考核条例》、《私营企业暂行条例》等法规中明确规定了劳动部门的监督检查权限。这些规定只要不与《劳动法》相抵触，就应贯彻实施。
随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，上述规定的不足也日益显现，主要有以下几个方面：
1.劳动监察对象不清。由于对劳动监察性质认识不深，导致在确定监察对象上认识不一，给监察工作的实施带来了混乱。
2.劳动监察受理时效缺失。《行政处罚法》出台之前，对此并没有相关规定。《行政处罚法》出台后，原劳动部办公厅于1997年在《关于职工对企业做出的行政处分不服能否通过劳动监察途径解决等问题的请示的复函》中指出，根据《行政处罚法》第29条规定，为便于劳动行政部门调查取证和采取有力措施制止和纠正劳动违法行为，劳动者一般应自用人单位违法行为发生之日起两年内举报。据此，一般认为，劳动监察受理时效为两年。但从复函的依据和权限来看，两年并不能作为劳动监察的受理时效，而只适用于涉及劳动行政处罚的案件，对于劳动行政处理的案件并不适用。
3.监察内容界定不清。一是劳动监察内容与劳动争议仲裁内容界定不清。将《企业劳动争议处理条例》和《劳动监察规定》相对照，两者发生交叉的条款有：《企业劳动争议处理条例》第2条的第2、第3项，《劳动监察规定》第8条的第2、第4、第6、第8、第9项。上述条款可归纳为：因执行国家有关工资、保险、福利、劳动保护规定发生的争议，因履行劳动合同发生的争议。劳动者因这五个方面的事项与用人单位发生争议，既可向劳动仲裁机构申请仲裁，也可向劳动保障监察机构投诉。[熊仁星：《浅谈劳动仲裁和劳动监察在受案方面的交叉》，载《中国劳动》2001年第7期。]二是各地立法不一致。有的以地方性规章的形式立法（上海），有的以地方性法规的形式立法（四川），同时，内容上也各不相同。
4.法律的缺陷难以适应监察执法的需要。一是劳动保障行政执法缺乏强制手段；二是劳动保障监察的行政处罚力度不够；三是强制执行程序与劳动违法案件的特殊性相矛盾。根据《行政诉讼法》第42条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”劳动违法案件特别是工资拖欠案件有其自身的特殊性。工资是劳动者赖以生存和发展的基础，得不到工资，意味着劳动者的生存权受到挑战，因此具有很强的时限性。从实践来看，这种繁杂冗长的诉讼执行体制也给企业主逃避法律责任提供了条件和机会，给劳动保障部门的执法带来了很大难度，劳动者的合法权益得不到有效保护，甚至会引起社会的不稳定。[洪在有：《劳动监察制度需要改革和完善》，载《研究探索》2004年第11期，第13～15页。]
（四）走向成熟阶段
2004年12月1日起施行的《劳动保障监察条例》与《劳动监察规定》相比，有明显进步。例如职权范围扩大、劳动保障监察手段增多、立法层次提高等。标志着我国劳动保障监察制度开始走向成熟。
二、劳动保障监察的法律规定
我国《劳动法》第85条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监察检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”《劳动保障监察条例》第3条第1款规定，“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”
（一）劳动保障监察的原则
《劳动保障监察条例》第8条规定：“劳动保障监察遵循公正、公开、高效、便民的原则。实施劳动保障监察，坚持教育与处罚相结合，接受社会监督。”据此，我们认为劳动保障监察有如下原则[也有学者认为劳动保障监察的原则是保护劳动者权益、向社会公开、高效与便民相结合和保障相对人权利四项原则。我们认为，保护劳动者权益应当是指导整个劳动保障法律法规和政策制度的宗旨，与原则不处在同一逻辑层次。参见关怀主编：《劳动法》，中国人民大学出版社2005年版，第307～308页。]：
1.公平原则。公平原则是指劳动保障行政部门在行使劳动保障监督权力时，在侧重于保护好劳动者合法权益的同时，应当兼顾用人单位的正当利益，做到执法公允。例如不得损害用人单位的商业秘密，区别劳动者的合理性要求和不合理要求，并作相应处理。
2.公开原则。劳动保障监察执法应当向社会公开，接受来自各方面的监督。劳动保障监察执法机构应当从执法程序上引入社会监督的制度性机制，使涉案的劳动者、用人单位和其他关心案件处理进展和公正性的人士都能适时地了解到案件的处理情况。
3.便民原则。便民原则包括方便劳动者，也包括方便用人单位，使行政相对人都能方便地掌握到可能对自身利益带来实质性影响的案件处理情况。《劳动保障监察条例》第13条规定的劳动保障监察管辖权就是为了便于劳动者举报投诉和接受调查处理而作出的规定。
4.高效原则。一方面，劳动监察案件往往涉及劳动者的切身利益，涉及他们的基本生活需求，如果不能及时处理，对劳动者的正常生活有可能带来重大影响。另一方面，法律关系久久不能确定下来，对用人单位也不利，用人单位对违法程度有多严重，将会受到何种处罚都不清楚。为此，《劳动保障监察条例》第17条对结案时间作了明确规定，给劳动保障监察执法的结案时间提出了硬性要求。[《劳动保障监察条例》第17条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”]
（二）劳动保障监察的内容
按照《劳动保障监察条例》第11条规定，劳动保障监察的具体内容有：用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。
（三）劳动保障监察员的权利与义务
《劳动保障监察条例》第10条规定，劳动保障监察机构和人员有以下职权：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”
劳动保障监察员在进行监察时应履行以下义务：（1）不得少于两人，并应当佩戴劳动保障监察标志、出示劳动保障监察证件。（2）劳动保障监察事项与本人或者其近亲属有直接利害关系的，应当回避。（3）应当忠于职守，秉公执法，勤政廉洁，保守秘密。（4）进入生产场所进行实地检查时，应遵守相关的生产纪律和规章制度。（5）为举报和投诉人保守秘密。（6）对不属于劳动保障监察事项的违法案件，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。
