2.导致草原危机的三因素。知识因素，体现为生产技术与生产方式上，更具体地说表现为放牧超载、人工草场发展滞后、农畜联营系统短缺、畜产品加工能力不足、以及对草原的其他破坏性开发方式等方面。放牧超载长期以来一直是我国草原破坏的直接因素。这一因素至今不但未弱化，而是强化。现在我国草原整体的理论超载率已由80年代的10％升至20％，然而就具体牧场（如经常使用的牧场）和具体时段（如冷期放牧）而言，超载率高达数倍。我国人工草场的发展严重滞后，人工草场的产草能力约为天然草场的10倍（相对未退化草场而言）至50倍（相对退化草场而言）。发达国家的人工草场平均达30％，而我国现在仅为3％。我国牛、羊肉价值仅为国际市场的20%和46%。这种低价是建立在对天然草场的破坏性利用上的，是以草原可持续性和生态效益的丧失为代价的。我国牧区与农区的畜牧业联营体制远未普及和完善。在牧区进入冬季时，架子牛不能输往农区育肥，羯羊不能有效地宰杀，从而极大地影响着草原畜产品的生产效率与效益。我国的畜产品加工严重落后，与发达国家相比，我国的畜肉加工转化率仅为它们的1／10，乳类约为1／8。这种低下的加工转化率极大限制草原畜产品的可利用性及其增值能力。在我国，广泛存在的滥垦（变草原为农田），滥挖（挖掘甘草、发菜、虫草等药用植物）、滥建（营建未经过科学论证的道路、工业设施、民居等）则是直接破坏草原的另一导因。导致我国草原退化的社会因素是草原人口的激增与草原社会居住方式的改变。自20世纪50年代以来，我国草原地区人口普遍增加了3～4倍，居住方式也基本由游牧变为定居。然而，传统的畜牧业经济内容未变，传统的天然草场放牧的生产方式未变。这使中国草原定居点周围出现与发达国家不同的景观。后者的定居点主要由人工草场环绕着，产草量优于天然草场，生态上也与天然草场相和谐。在中国草原，定居点主要由天然草场包围并直接用于放牧，从而呈现出以1.5km、2.5km、5km为半径的重度退化、中度退化、轻度退化，并且上述退化半径随着定居点人口增长导致的放牧量增长而扩展。
导致我国草原退化的第三类因素是政府政策。我国在土地和自然植被的经济、生态、环境等方面或显或隐地表现出“三重三轻”的政策倾向，即：经济上重农轻牧；生态上重林轻草；环境上重水蚀轻风蚀。重农轻牧问题存在最久，虽早已呼吁纠正，但迄今未能彻底（如内蒙古与新疆一再发生得到政府批准的变草原为农田的事件）。风蚀问题很长时期并未得到认真关注，只是90年代频发的沙尘暴，才唤醒了人们对它的警惕。重林轻草问题恐怕至今尚未得到充分认识与有效纠正，以至仍出现诸如“植树造林，绿化荒漠”的提法（按：荒漠的主体植被是“草”而不是“林”，因此，人类的恢复行动应当顺应自然规律，而不应与之相杵）。“三轻”的本质是草原管理问题。我国草原政策的不完善是我国草原经济滞后和草原生态破坏的根本因素。
3.拯救草原关键在政策我国草原危机的克服，或者说我国草原的可持续发展的真正关键主要不在技术方面，而是在政策方面。我国草原管理体制和制度的改革，是推动和落实各项技术措施的基础与前提，然而，这些问题的解决比那些科学技术问题困难的多，因而也更为重要和迫切。它们可以概述为以下10个方面：土地承包制。我国草原现已实行的土地承包制亟待完善。一方面，承包期越短，越不利于承包者对土地资源进行稳定而持久的投入，另一方面，对草场经营没有一定的生态标准，也不能有效的利用土地。它们都不利于保护和提高草场的生产力，反而会因掠夺性利用而造成草场破坏。因此，为实现草原可持续经营，我国既应加长草场承包期，又应像林地承包那样规定一定的生态标准，以鼓励牧民为持久利用草原而进行必要养护。人工草场鼓励政策。广建人工草场，是大力发展可持续畜牧业的必经之路。一方面，要明确规定定居点周围的草场；另一方面，对牧民营建人工草场，要给以一定的财政支持，如贷款、减税等方式。草原与农区的畜牧业联营政策。这种联营，对于我国干旱的寒温带地区的畜牧业发展，是必要的。它既能使双方成本有效的提高畜牧业效率和收益，又能有效地保护草原生态环境。国家对此应有更为积极的政策和制度安排。
技术转让和服务的鼓励政策。现代草原畜牧业是由现代技术支撑的，因此必须引导和鼓励技术转让和服务。这种转让和服务，可以是提供者的有价出售，也可以是提供者与使用者之间的联营。在初期，应对这种技术转让和服务给予政策支持，但同时应对“假、冒、伪、劣”给予严打，这是中国农业技术普及中的一个深刻教训。投资鼓励政策。应鼓励国内和外国投资者向草原畜牧业和加工业进行各种形式（资金和／或技术）的投资，尤其是含有较高技术成分的投资，如人工草场、牧农联营企业、大型畜产品加工和设备制造企业等。
牧业税收政策。我国畜牧税应从草原可持续发展出发作更广泛的考虑。第一，应由“均等税”改为“累进税”，即随着单位面积载畜量或人均牲畜存栏数的提高而增加税率，这是发达国家为保护草原早已采用的。第二，应对一切有利于草原可持续发展的技术进步、体制和制度创新、开拓性投资等较高风险性活动，在初期给予减税优惠。
草原产业政策。对于我国牧区的经济和社会发展，有必要提出“草原产业”概念。根据近20年来我国在东部发达地区实施农业经济变革的经验，我国现代化的草原产业应包括以下三个部分：①适应于国内外市场竞争的、具有较为完善的配套服务系统的、以人工草场为主的畜牧生产业；②具有相当市场竞争能力的畜产品加工业；③具有特色景观吸引力的牧区旅游业。应当按此思路构建牧区经济，并制定相应的产业政策。
人口政策。除强化计划生育政策外，应注意以下三方面：①充分利用人口数量优势，发展人工草场；②广泛开展一切形式的社会教育，提高牧民素质，以利于在产业升级和职业流动中顺利转轨；③恰当处理生态移民问题，既要有利于移民和原住民的共同发展，又不会造成新的草原退化。
加强中央政府和东部地区对牧区的支持。这种支持应是全方位的：不仅是经济方面，同时还应是文化、精神方面；不仅是资金与设施方面，同时还应是人才、知识、技能方面；不仅是无偿性服务，同时还应开展施援地区与受援地区的共赢性商业合作。只有这样，才能促使牧区发展目标全面有效地实现。草原退化治理是我国防治沙漠化战略中的主体。20世纪90年代以来我国沙尘暴加剧，主要是草原退化造成的沙漠化引起的。日前公布的《中华人民共和国防沙治沙法》将这一工作委托国家林业局主管。然而，对草原退化的处理与对森林破坏问题有很大不同，应切实纠正“重林轻草”思想，应与农业、土地、环境诸部门有更紧密的协调。加强牧区的边贸活动。我国主要的草原牧区多与蒙古、哈萨克斯坦接壤，应充分利用改革开放以来的新的经济形势以及由睦邻外交形成的良好的区域政治局面，大力开展边贸。这种边贸，其一是依托内地经济，使边境牧区成为对外贸易的桥梁，从而带动牧区经济发展和产业更新；其二是借助和协助内地资金对邻国投资，包括草原开发投资（蒙古国人均国土面积为内蒙古自治区的20倍），这样做有利于蒙古国经济，有利于内蒙古经济，也有利于减轻内蒙古草原的负荷。
绿色草原呼唤生态平衡
我国拥有各类天然草原4亿公顷，约占国土面积的40％，占全国绿色植被的64.1％。我国草原总面积仅次于澳大利亚，居世界第二位，主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、宁夏等省区。草原在生态环境建设中具有特殊重要的作用，是抵御沙漠的前哨阵地，又是重要的水源涵养地。黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区，上中游都流经草原区。草原的保护和建设工作能否做好，草原能否发挥出其特有的防风固沙、防治水土流失的作用，也直接关系到中部、东部地区能否免受沙漠和恶劣气候的侵袭，关系到大江大河的生态质量。
由于自然、社会、历史等多方面原因，我国天然草原严重退化，随之而来的是载畜能力大幅下降，草原生态环境持续恶化，荒漠化面积不断增加，江河断流，湖泊干涸，沙尘暴等自然灾害频繁发生……这些，不仅制约着草原畜牧业的发展，影响农牧民收入增加，而且直接威胁到国家的生态安全。加强草原保护、建设与管理，对于维护和改善生态环境，加快牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，促进民族地区经济繁荣和社会进步具有十分重要的战略意义。因此，遏制草原生态环境继续恶化，保护和恢复草原生态平衡，已经成为我们进行国土治理的当务之急。
1.草原缘何累累伤痕。
目前，我国严重退化草原近1.8亿公顷，并以每年200万公顷的速度扩张，天然草原面积每年减少约65万～70万公顷。草原质量不断下降，20世纪90年代与60年代初比较，北方天然草原产草量下降了30％～50％。农业部遥感应用中心的监测和调查结果显示，80年代以来，北方主要草原分布区产草量均呈下降趋势，平均下降幅度为17.6％。下降幅度最大的是荒漠草原，达40％左右；典型草原的下降幅度在20％左右。从省份看，产草量下降幅度最大的几个省区分别是内蒙古、宁夏、新疆、青海和甘肃，分别达27.6％、25.3％、24.4％、24.6％、20.2％。
造成草原大面积退化和草原减少的原因，除气候因素外，最主要是不合理利用所致。专家认为，人口急剧膨胀的影响，草原牲畜数量激增，超载过牧。据农业部遥感应用中心测算，目前我国牧区草原平均超载36.1％，比80年代超载程度增加了18个百分点。草原长期超载过牧，使牧草生产力和覆盖度下降，土壤结构遭到破坏，草原退化速度加快。自20世纪50年代以来，我国累计开垦了1930万公顷草原，其中一半已经撂荒成为沙地。据全国农业区划办公室遥感调查，1986年～1996年10年间，黑龙江、内蒙古、新疆、甘肃四省区的35个县开垦了174万公顷草原，其中即有近一半被撂荒沙化。
近年来，受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割（简称“三滥”）草原药用与经济植物，使草原植被破坏雪上加霜，仅内蒙古草原就因此被破坏1267万公顷，其中200万公顷已完全沙化。此外，在牧区由于非法开发矿藏、淘金、采沙等活动占用和破坏草原现象也非常严重，例如数万淘金者将青海西部草原挖得千疮百孔。
长期以来，对草原重利用、轻建设，草原基础设施建设，尤其是牧区水利设施建设滞后。据统计，1978年至1999年，中央每年投入草原建设的资金平均每亩不到2分钱，尽管近几年国家加大了对草原保护和建设的投入力度，2000年～2002年国家共投入中央财政债券资金20亿元，但平均每年每亩草原也仅为0.1元钱。加之牧区大多处于边远贫困地区，经济相对落后，地方财政和广大牧民拿不出更多的钱来搞草原建设，致使全国几十年累计保留人工种草和改良草地的面积仅占草原总面积的4％，草原长期处于超负荷的严重“透支”状态。
2.加强草原保护促进西部发展。
草原是我国重要的绿色生态屏障，大都位于西部年降水量小于400毫米的干旱、半干旱区和青藏高原生态环境脆弱地区。西部草原是黄河、长江、珠江等几大水系的源头和上中游流经区，草原的水源涵养能力直接影响着江河水量、质量和泥沙淤积。我国土地荒漠化主要发生在干旱草原区，草原退化成为沙尘暴的主要沙源地。加强草原生态保护建设对于防止沙尘暴、减少水土流失和降低水灾隐患，保护和改善我国生态大环境具有重大战略意义。
我国西部地区土地总面积6.75亿公顷，其中草原面积约占一半，达到3.31亿公顷，占全国草原总面积的84.1％。中央提出西部大开发要加强生态建设和环境保护，力争用5到10年时间，使西部地区生态环境的改善有突破性进展。草原既是西部地区生态环境系统的主体，又是西部地区经济和农业发展的基础。草原畜牧业是西部地区的基础产业，草原保护建设将推动草原畜牧业增长方式由传统向现代的转变，也是西部地区农业结构调整的重要内容，是牧民增收致富的主要途径。加强西部天然草原植被恢复建设与保护，不仅是西部大开发战略顺利实施和生态环境建设的根本所在，也是促进西部地区经济、社会发展的客观要求。
畜牧业是牧区的主要就业门路。加强草原保护和建设，在保护和改善草原生态环境的同时，改变牧民生产生活方式，实现环境与畜牧经济的协调发展，可以使牧区在确保生态安全的前提下，增草增畜，保持畜牧业的发展，提高牧民生活水平。同时，牧业生产的不断发展，也将为以畜产品为原料的加工业提供进一步发展空间，进一步促进西部工业化发展的步伐，进而达到增强当地综合经济实力的目的，缩小东西部的差距。除此之外，加强草原保护和建设还将有利于牧区生物、历史、人文和景观资源的有效开发，促进牧区特色经济和旅游经济的健康发展，进一步提高西部经济的发展水平，尽快促进西部全面小康目标的早日实现。
3.依法护草、治草、兴草。
遏制草原生态环境继续恶化，保护和恢复草原生态平衡，一要认真学习草原法，增强依法行政、依法监督的自觉性，不断提高依法护草、依法治草、依法兴草的能力和水平。二要加强宣传，增强广大群众的法律意识和生态保护意识，使群众依法维护正当的权益，认真履行应尽的义务。三要加快制定草原法配套法规，进一步增强法律的可操作性。四要加大执法监督力度，严厉打击各种破坏草原的违法行为。
新草原法对草原监督管理机构的法律地位做出了明确的规定。今后，要进一步加强草原的执法检查力度。一是要加快草原监理机构和队伍建设，积极改善草原执法工作条件，充实和完善办公、交通、通讯、办案等实施设备，不断增强执法手段。二是要加强对草原监理人员的培训，不断提高政治素质、业务素质和执法水平。三是要加大草原执法监督力度，严厉打击各种破坏草原的违法行为。当前，要重点查处乱开滥垦、乱采滥挖等人为破坏草原的案件，禁止采集发菜，严格对甘草、麻黄草等草原野生植物的采集管理。
