在美国，特别区积极参与公共产品和服务提供已经有两个多世纪的历史了。早在16世纪，英国殖民政府就特许私营和公共企业提供当时地方政府责任范围之外的各种产品和服务，如修建隧道、公路和桥梁，目的是以较低的成本为居民提供更加便捷的交通。这些企业事实上带有“准公共”性质：资金部分来自公共财政，部分由私人筹集，实行理事会治理，企业的股票通常由政府收购，企业对自身运营拥有很高的决定权。
（一）19世纪的特别区
到了19世纪，随着美国城市的扩张，人口居住越来越分散，相应地产生了对区域性公共产品和服务的需求。在此背景下，美国大城市中出现了美国第一种特别区类型，即跨区域特别区。特别区作为当时一种主要的区域整合机制，把美国的大城市中心城区及其周边享有极大政治独立性的郊区地方的公共产品和服务提供联系在一起。最早被用作区域整合机制的特别区出现于1790年，是费城及其周边10个郊区政府联合成立的监狱巡官特别区。在随后的60年间，这些地方政府又先后联手成立了9个新的跨区域特别区，提供济贫、卫生、警察和教育等服务。这些特别区为今日美国的跨区域特别区确立了典范，它们征收税款、制订预算计划、决定服务供应的水平，并且在进行这些活动时不会受到来自其创建者的任何干预。
19世纪的美国还见证了另一种截然相反的特别区形式的出现，即特别税收区（Special Assessment Districts）。如果说跨区域特别区旨在实现公共产品和服务的区域性整合，从而更好地服务于分散定居的人口，特别税收区的目的则是使服务供给更加“地方化”。特别税收区为居民提供道路建设、街灯等各种可收费产品，这种安排所依据的原理是人们享受的公共产品和服务水平应与其付出的费用大致相当。大多数特别税收区规模较小，通常完全处在单个城市的边界以内。由于特别税收区提供的产品和服务大多建立在可量化的服务收益之上（如将居民住房毗邻的新建马路长度作为居民缴纳该道路建设费用的依据），因此这种特别区被普遍认为公正、不易受到腐败侵蚀，并且与党派纷争绝缘。特别税收区的这个特点使今天的学者在谈到特别区的优点时，往往倾向于将其描绘成一种能够保持政治中立、技术官僚型的地方政府形态。
（二）20世纪的特别区
步入20世纪，美国各州的跨区域特别区和地方性的特别税收区数量继续增加，不过，特别区出现的原因发生了一定的变化。一方面，区域性特别区的增加源于人口就业和定居的不断分散化，原先集中于大城市中心城区的公共产品和服务不得不向郊区扩展，一些中心城市逐渐将其郊区加以兼并，用建立跨区域特别区的方式来为居民提供各种产品和服务；而另一方面，20世纪早期美国的地方自治运动又使得美国一些由郊区主导的州立法机构对中心城市兼并周边郊区的做法进行严格限制。在此背景下，一些地方性的特别税收区建立了起来，为那些没有被并入中心城市的小型市镇提供产品和服务，从而保障了这些地方的政治自治性，同时又满足了当地居民对公共产品和服务的需求。
到20世纪上半叶，美国一些城市在经济危机的影响下债务缠身，公民组织担心地方政府因此提高财产税而游说州立法机构对中心城市的征税水平加以限制。这导致城市既不能违反州所规定的负债上限，又无法任意提高财产税额，与此同时还要维持原有的公共服务水平。在此情况下，美国出现了第三种特别区类型，那就是与中心城市边界重合的特别区。由于特别区可以不受州对县、市财政资金筹集的限制，为城市提供了一条规避负债和税收限制，同时又不需要完全放弃对公共服务控制权的途径，因此特别区便成为城市官员的理想选择。事实上，一直到今天，财政原因仍然是美国地方政府建立与中心城市边界重合的特别区的主要原因。
另外，20世纪二三十年代，美国进步主义运动蓬勃发展，为美国的第四种特别区类型——公共权威机构的出现创造了良好的政治气候。进步主义改革的一个主要目标就是褫夺政治领导人对公共职能的控制。人们认为，正是政治领导人的治理风格和所制定的公共政策滋生了城市社区中的腐败和低效等大量问题。与之相对照，公共权威机构因其独立性、非党派性和职业化管理，以及不具备征税权而被看作实现“好政府”的关键。美国最早的公共权威机构是成立于1921年的纽约港口机构，这之后的几十年间美国各地又出现了几百个这样的公共实体。
到了20世纪30年代，上述的四种特别区在美国城市事务的治理中都拥有了一席之地。在罗斯福时代，联邦政府规定把成立独立的公共权威机构作为地方获取联邦拨款的先决条件，从而进一步催生了大量新的特别区。在罗斯福担任总统之后的几十年间，获得联邦和州的拨款一直是各地建立特别区的主要动力。特别区这种地方政府形态也逐渐地出现在执法、卫生保健、规划、空气质量控制、资源保护、经济发展、公交、污水处理等形形色色的政策领域中。
从20世纪70年代初开始，美国的大城市逐渐抛弃了“二战”后持续多年的一味追求经济增长的做法，转而重视服务供给和环境保护，并开始对经济增长进行规制。主导城市话语权的房地产开发商们认为拥有相对自主性、与政治纷争隔绝、具有管理灵活性的特别区是公共产品和服务提供的最佳形式。还有一个重要原因是，特别区可以通过发行债券进行负债融资，这对地方上的基础设施建设也是非常有利的。在地产商人的推动下，许多新的小型特别区建立了起来，为社区提供自来水、道路等服务项目。
近些年来，美国公众对庞大的政府开支日益不满，一再要求政府降低赋税，与此同时，公众对公共产品和服务的要求却越来越高，这导致了美国各州政府和县、市、镇地方政府的财政压力越来越大。在此背景下，特别区再次成为一种最优方案，提供各种所在地政府无法供应的资本项目。由于特别区不受地方选举的影响，并且在很大程度上也不受各种来自行政方面的控制，它们能够较快地开展一些造价高昂，甚至当地居民不见得欢迎的发展性项目。在美国，目前有大量的公共权威机构负责大型会展中心、体育馆、工业园等争议性公共项目的融资和运作。
从特别区的历史演变中我们可以看出，特别区在美国产生的原因是多种多样的，归结起来有以下几点：特别区可为公众提供专门化的公共产品和服务。县、市、镇政府只能为地方上的居民提供多数人所需要的具有普遍性的产品和服务，却无法照顾到人们的差异性需求，而特别区可以为特定社区提供“量身定做”的公共服务项目。特别区突破了公共服务的地域限制。特别区既可以为单一社区、若干社区、整个城市地区服务，也可以为州际地区服务，特别区边界设定的标准是能否实现公共产品和服务的规模经济效应，而不是囿于既定的政府疆界。绝大多数的特别区是跨越多个市镇，甚至是跨越了两个或多个县的。特别区政府的设置能够使地方社区在问题的疆域范围内，与组织起来解决这些问题的管辖范围之间，获得更密切的配合，从而提供更高效的公共服务。特别区具有财政上的灵活性。美国大部分州都对综合功能的县、市、镇政府限制其借债数量和财产税额，这导致有时候这些地方政府虽然很愿意提供某种服务，但往往因缺乏资金而无力提供。而特别区不同，它们拥有独立的征税和举债权力，不受州的限制，从而为兴办较大的地方事业提供了充足的财力。特别区不受党派政治的干扰，具有自主性。许多特别区成立的目的是进行大型的基础设施建设，如自来水供应、排污、运输等，如果由综合功能的地方政府当局来从事这些建设，就必须经过地方议会的审核过程。由于这些项目涉及大量公共资金，可能会在地方政治家之间引起耗时较长的争议。而设置特别区则会避开政治因素的干扰，较快速地开展大型基础设施的建设。
