（一）《食品安全法》的立法思路
1.《食品安全法》的基本定位
《食品安全法》应是食品安全的基本法。有专家提出基本法以外还有综合法，但它不是综合法，在行政管理当中很难找到一部在食品安全领域取代基本法的综合法。基本法强调的是什么呢？全国人大有制定基本法和非基本法的区别，《食品安全法》作为基本法对于食品安全领域的一些基本原则、基本体制、基本制度、基本方针都应有所规定。所有这些规定应当基于一种基本的理念，就是要树立食品安全的基本理念，在过去一系列的立法当中没有这个立法理念。《食品安全法》的定位就是基本法。基本原则包括：食品生产经营企业对食品安全承担首要责任的原则；充分依靠科技不断提高食品安全水平的原则；广泛开展食品安全国际交流与合作的原则；以监督为中心，监、帮、促相结合的原则，等等。基本体制应包括综合监督与具体监督相结合的体制、部门决策与综合执法相结合的体制等。基本制度应包括“从农田到餐桌”全过程的各项重要制度。
另外，从立法思路上来说，我们要关注监管责任。也就是说从总则到后面的具体条款，要突出强调的是食品安全监管机构的监管责任，通过《食品安全法》将监管机构的基本职能法定化。这是我国国家行政立法的一个发展趋势，我们过去行政立法中存在的一个重大问题是监管主体在立法上的定位不明确，甚至职能模糊，这也是各领域行政监管在行政法律法规上存在的相当突出的一个问题。在食品安全监管领域当中，应该解决这个问题。
2.《食品安全法》的路径选择
立法时要考虑《食品安全法》的路径选择，所谓路径选择就是涉及我们现在如何处理好食品安全法制与食品卫生法制的关系等问题。我们认为应在保留和适当修改《食品卫生法》《产品质量法》等的同时，修定《食品安全法》。将《食品安全法》定位为基本法，可以将食品安全标准、食品安全信息、食品安全风险评估、食品安全监测（检测、评价）、食品安全标识、食品安全信用、食品安全事故处理、食品安全损害赔偿等基本内容纳入其中，也可以将种植、养殖、食品加工、食品包装、食品贮藏、食品运输、食品销售、食品消费纳入基本法，具有较大的选择空间。
3.突出组织建设
《食品安全法》应当突出组织建设。我们认为《食品安全法》首先要考虑的就是目前的食品安全监管领域的组织法体系不健全，组织机构框架当中缺少了主线，这些问题是非常突出的。因此，应突出强调食品安全监管组织的建设，比如说国务院应该设立食品安全监管委员会，应该有这么一个有权威的机构。目前我国食品安全监管最为集中的问题，是没有形成统一的、职责明确的食品安全监管组织体系，表现为：部门分割，各自为政；多个职能部门重复建立食品检测组织；各个监管部门自上而下的组织体系不尽一致；市场准入组织体系杂乱。
监管体系的杂乱必然造成执法体系的诸多问题，现行食品执法体系的主要问题表现为：多个主体（部门）分别执法；农产品安全监管缺少对农民的事前引导；食品安全社会信用体系还没有全面建立；食品安全还缺少对相关主体的全面监督。
联合国粮食及农业组织（FAO）和世界贸易组织（WTO）在《强化食品安全体系导则》中指出，当前各国食品安全监管的模式主要有三种：“齐抓共管”型，建立一套建立在多个机构联合监管、共同负责食品安全的体系；部门垄断型和单一机构型，有一个单独的、统一的食品安全管理机构进行管理的体系；“整合”型，在国家层面上对食品安全管理体系进行协调整合。美国、加拿大、日本三国各代表一种模式，其经验对我国都有一定的借鉴意义。
4.强调监管机制
强调监管机制的建设，实际上是强调监管机制的合理化。机制主要是指在既定的权力及组织体制之下的组织运作流程与方式组合方面的具体的正式或非正式的规则设置。设置食品安全监管机制是为了有效预防、及时控制和消除食品安全危机的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，恢复公众对政府的信任。强化监管机制要求各级政府部门及社会各方依法建立处理食品安全问题的一整套权力配置和组织建构方面的制度体系，以及在既有的管理体制之下各方运作的实际流程和方式如何组合方面的正式或非正式的规则设计。只有这样，才能顺畅建立一个落实监管职能的机制体系。食品安全委员会职能的行使，要通过机构改革和职能调整，与国家食品药品监管局和卫生部等部委的职能分工格局的变化相一致，做到体制配套、协调，才能保障其高效运转。
5.强化监管责任
《食品安全法》应从总则到具体条款，强调食品安全监管机构的监管责任，通过《食品安全法》实现监管机构基本职能的法定化，强调食品安全监管机构的监管责任，通过《食品安全法》的制定将食品安全监管机构的基本职能法定化，有效地避免了原则性、概括性和抽象性的泛化规定。
（二）《食品安全法》的总则
1.立法目的
在目的方面，进一步强调《食品安全法》究竟要解决什么问题。通过目的的界定，把《食品卫生法》与《产品质量法》区别开来。制定《食品安全法》的目的主要在于以下七个方面：
（1）综合推进确保食品安全的基本原则和政策方针，国家有责任进一步加快有关政策方针的制定。
（2）推动和促进有利于食品安全领域的科学技术的发展，这种发展对整体社会和人类都应该是良性的。
（3）保证国民的健康问题。我们所说的食品安全不仅仅指食品卫生领域，它还包括大量食品卫生以外的问题，凡是食源性的因素可能对国民健康带来现实和潜在不利影响的，都是我们要关注的。
（4）关注食品安全的国际化进展问题、国际方面的标准问题、国际方面食品安全出现的各种食源性的不安全因素问题。
（5）强调国民的饮食生活环境和生活条件的改善问题。
（6）强调国家、政府、企事业单位在食品安全方面的法律责任、义务问题。
（7）强调消费者在食品安全监管方面应发挥的作用。
总之，《食品安全法》的立法目的，应是一个综合性的立法目的。为了确保食品的安全性，改善国民的饮食生活条件，防止国民健康受到不利的影响，促进有利于食品安全的科学技术发展，关注食品安全的国际化进程，明确国家、政府、企事业单位在食品安全方面的责任，明确消费者在食品安全监管方面的责任，《食品安全法》应依据宪法制定。
2.食品安全与食品供给过程
食品安全问题除了要严禁有毒有害物质，还需要防止各种食源性因素和其他管理性因素可能对国民健康造成的不良影响。同时还要注意食品安全与食品卫生的异同，要明确两者的根本区别，食品卫生注重食品的技术标准，而食品安全注重食品的法规规制及合格评定。《食品安全法》考虑的食品安全问题主要有三方面因素：
（1）食品供给过程的安全。从种植、养殖开始，到食品的生产、加工、制作、包装、贮藏、运输、销售、消费各个环节，强调所有供给过程的各个阶段、各个环节的安全措施，以及落实相关的责任和义务。
（2）突出强调防止食品对国民健康的不良影响，也就是说食品安全问题，不仅要处理那些涉及有毒有害物质的问题，更重要的是防止各种食源性因素和其他管理性因素可能对国民健康造成的不良影响。
（3）应该考虑与食品安全相关的管理性因素，在国际化视角下，这个问题越来越突出。
总之，前两类因素应该是该法律考虑的有关食品安全的主要因素，后一个因素是关联因素。
3.法律责任
首先，法律责任要强调国家的责任与义务。国家的责任与义务是国家有责任和义务确保食品安全，应采取措施、制定和实施有关政策。《食品安全法》一旦写入了这一条，就意味着我们的《行政诉讼法》的修改和《行政许可法》的实施；一旦出现了问题，公民可以到法院起诉国家有关部门没有履行该法律所指定的义务。
其次，地方政府的责任与义务。地方政府的责任与义务是指在当地的管辖范围内，根据当地的条件与具体情况，制定和实施有关的政策。目前出现的食品问题很多是地方政府责任没有到位、义务没有履行及履行不到位所造成的。
再次，相关企事业单位的责任，食品企事业单位有责任与义务在食品供给过程的相关环节，根据国家和地方的法律规定采取相关措施确保食品安全，否则要承担违法的法律责任。这是《食品安全法》的总则当中要思考的几个重要问题之一。
最后，在总则当中把食品安全监管工作定为原则，这个原则问题还可以进一步斟酌，包括科学治理、综合治理、统一治理、协作治理、责任治理等原则，整个食品安全监管工作的总体原则应明确提出。
（三）食品领域各环节的规范管理
1.强调食品安全标准体系的建设
关于食品安全标准的有关规定，重点应强调三个方面：
（1）关于食品安全标准化的问题。我国食品安全标准体系的建设必须尽快与国际标准接轨。要按照世界卫生组织的有关规范要求和国际食品法典委员会的食品安全规范的设计方向，来逐步建立我国的食品安全标准体系。食品安全标准化水平要不断提高，使国家标准与国际标准接轨。这个接轨必然会有一个过程，逐步实现这个标准需要约15～20年的时间，对这个时间必须有一个法定的要求，依法确立实现的时间目标。
（2）强调食品安全标准要以科学分析为基础。现在很多部门颁布的标准缺乏科学和法律依据。一些部门无法解释其颁布的标准的基本依据，这说明在制定标准时缺少对食品问题危险性的分析。建立食品安全标准体系，要求相关部门在制定食品安全标准时，必须对食品问题的危险性进行分析，在制定标准时要以此为根据并运用这些资料。
（3）在食品安全标准方面，要树立一种新理念。食品安全标准要向社会公开，保障社会各方的知情权，使社会各方监督食品安全时有明确具体的参照依据。根据我国的行政规制改革方向，现在的行政管理理念趋向公开透明。《行政许可法》中规定了许可听证程序、行政许可的公开方式等，国家下一步制定的《政府信息公开法》，将致力于保障消费者、企业等各方的知情权等。保障社会成员的知情权与听证权等一系列权利，能够促进食品安全标准体系的建立。
2.强调食品安全信息的监管
强调食品安全信息的监管是非常必要的。目前我国食品监管部门很多，主管部门公布的食品安全信息的统计数据，使社会上产生了对政府食品安全信息统计能力的严重不信任，这就需要通过《食品安全法》的制定，建立有效的食品安全信息统计系统，保障政府公布的信息的可信性和权威性。现在食品安全领域凸显的信息，可以说已经影响了政府在群众中的形象及群众对政府的信任度，主要表现是政府向社会公布的食品安全方面的信息不准确、信息混乱，对此社会上存在着普遍的不满。比如，2001年卫生部公布的有关食品安全问题的统计数据有三种版本，一年内卫生部三次公布的数据自相矛盾，根据卫生部卫生统计信息中心公开的《卫生统计提要》，2001年食物中毒611起，中毒人数19781人，死亡135人；而该中心发布的《2001年全国卫生事业发展情况统计公报》则称，据不完全统计，2001年食物中毒624起，中毒人数20124人，死亡143人。在卫生部对全国人大常委会的《食品卫生法》执行情况汇报中，这三个数字却又分别为706起、22193人和184人。杂乱的统计数据显示了食品安全总体上信息混乱的一面，在显现出来的死亡数字背后，尚存在无法确知的危险。
同一政府部门向社会公布的同一时期的同类信息不一致、杂乱，社会和媒体对此反响非常大。怎样确保政府信息统一是需要考虑的问题，包括如何加强政府信息联合发布办法，如何提高信息合格率通报，如何确定信息通报准确率的指数等，把这些问题和监管的制度化建设结合起来，有利于食品安全信息的监管。
3.加强食品安全评价制度和其他有关制度的建设
评价内容有两类，即风险评价和健康评价，这两类评价要在对食品实施风险评估、健康评价等基础上对食品安全进行分类治理。在这个评价基础上进行分类管理，是目前我们在食品安全领域当中严重欠缺的。对食品实施风险评估、健康评价应强调对永久性有机污染物当中的农药残留和其他化学物质对国民健康的影响。这个方面的评价强调食源性疾病的检测与食品生产的整个过程的检测相结合的问题，以及各个有关部门和单位在食品安全检测、监测评价方面要如何保证加强协作、资源共享特别是信息共享的问题。
4.建立和完善食品安全标识制度
食品安全标识问题是社会上普遍关注和不满的问题。食品安全中存在的典型现象有三类：伪造食品标志；扩大食品标志展示信息，用虚伪和夸张的方法展示该食品本不具有的功能和成分；滥用外文食品标识，让公众无法辨认。立法要充分考虑这些问题，通过制定《食品安全法》，建立和完善食品安全标识制度。
5.建立食品安全紧急状态的应急机制
关于食品安全事故的处理，主要是建立应急机制，强调监管过程当中建立危机发生前、发生中、发生后的应急机制。应急机制包括食品安全危机的计划系统、训练系统、感应系统、指挥中心检测系统和资源管理系统等，这些都是对政府提出的要求。
6.建立食品安全监管体制
关于食品安全监管体制的问题，重点要突出以下内容：强调综合监督与具体监督相结合的原则。随着这一轮行政机构改革和职能调整的进行，这个问题现在已经形成了一个格局，这个格局要把它的改革成果通过《食品安全法》巩固下来。成立食品安全监督委员会，包括专门委员会和其他机构的相应问题。强调地方政府和相关的各个部门与食品安全监管委员会的关系。整个监管体制应该突出强调以上问题，在立法上应该立足全局。食品安全领域当中监管存在的根本问题是部门分割现象严重。如何立足全局、统筹规划、全面安排、系统建设？就是要避免部门冲突与地区冲突，减少社会治理成本。同时还要强调社会协作，共同应对食品安全危机问题。另外，在整个监管体制当中，还应强调消费者作为社会团体、社会群体以及个人在监管方面的作用。
7.明确食品安全监管机构的职责
关于食品安全监管机构的职责在法律中要有明确的规定，除传统意义上的监管职责外，还应该包括新职责。监管职责包括办事机构的综合监督，这个职责是综合监督方面的，通过法定化，把食品监管机构的职能逐渐在法律上体现出来，这一点也是非常重要的。此外，要强调一个新的职能，对参与中国食品供给的国内外食品厂商进行完整的登记造册应该放在综合监督部门，而不是具体监督部门，因为综合监督部门履行这一项职能，很多问题就容易落到实处。我们现在缺少的综合监管往往比较空，必须依赖于具体的部门职能来履行综合监管的职能，这种状况就要通过立法予以改变。
8.推广食品安全教育问题
关于食品安全教育的问题，不仅涉及对社会主体的食品安全意识教育，还涉及学习新知识和其他与食品安全有关的问题。
9.明确不同社会主体的法律责任
立法要明确各社会主体的法律责任。法律责任是保障食品安全的最后纠正机制，这是非常重要的。法律责任涉及几类主体的责任，如生产经营者的责任、食品安全监管人员的责任和其他方面的责任。对这些主体的责任都要细化，保证在现实社会中的可操作性和可实施性，通过明确法律责任，强化社会各主体的守法意识，保证食品安全监督体系发挥作用。
