三、我国广播电视公共服务体系的具体组成
在上述框架中，我国广播电视公共服务体系主要由以下几部分组成：
1.产权制度
不解决产权问题，广播电视改革就无从谈起，更不要说提供公共服务了。产权是一种权利束，也就是所有权、使用权与收入权、转让权等多种权利的组合，是规定人们相互关系的一组基础性社会规则，产权限定了交换中个人的责任、义务界限，非常清楚地界定了人们对未来的预期收益。总的来说，产权就是一个由于人对物的关系而形成的人与人的关系。
在我国，广播电视是属于国家所有的，由国家代表人民占有生产资料，并在经济活动中成为全民所有制的唯一表现形式。在这种所有制中，政府代表国家占有与行使产权，因而从某种角度来说国家所有制实际上就是政府所有制，政府是决策主体，并由政府委任经营者。在这种情况下，政府既是管理者又是所有者，同时又是广播电台生产经营的决策者，国家所有的财产虽然有明确规定，却是一种虚拟的。这种产权只是一种排他性的公共产权（外来者禁止入内），因而不能起到排他性产权那样的作用。因此，必须明确广播电视的产权制度，对产权的归属关系中各种权能归属给出明确的边界。
2.财政制度
完善有效的财政制度是广播电视公共服务的物质保障，能够有力地支持广播电视公共机构的各项活动。而且，广播电视行业其他方面的改革，也离不开财政制度的保障与支撑。
公共财政是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式。公共财政制度的实质是为了满足社会公共需求，弥补市场机制在提供公共产品、维持宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的失灵。媒介财政制度是公共财政制度的一个重要组成部分。
在公共广播历史较长的欧洲，公共媒介机构通常是通过一个简化的公共捐助系统而获得资助，如政府收取纳税人缴纳的收音机、电视机执照费，再把公共资金统一拨给受委托经营的媒介机构。这样做的目的是使广播从业人员同政党、公司等权势集团的利益相隔绝。我国的媒介财政制度从最初的依靠政府全额拨款，到上世纪80年代以后的自收自支、自负盈亏，再到现在的尝试利用各种途径进行资本融资，仍然处于不断的探索过程中。问题在于，公共服务和商业服务往往由同一个媒介组织提供，其间经济关系交错复杂，这必然在公共内容的提供上带来一些问题。因此，应把借鉴外国公共广播的有关经验，结合我国的基本国情，建立一套行之有效的公共广播电视财政制度作为一个重大课题，认真研究解决之道。
3.规制体系
在市场经济越来越发达的今天，市场调节已经无法使广播电视的商业服务和公共服务平衡发展，媒介规制体系的介入则可以一定程度上保证公平竞争，维护公共利益。一般认为，规制就是在市场经济条件下，政府为矫正和改善市场机制内在的问题通过行政、立法、暂行条例等手段对经济活动的一种干预行为。其目的就是为了矫正市场失灵、保护公共利益，使市场机制在资源配置与提高经济效率上发挥作用。
在市场经济和媒介产业最为发达的美国，媒介的生存与发展也不完全决定于市场调节，而是在国家制定的“游戏规则”下运行，即媒介规制体系。我国由计划经济体制向现代市场经济体制转型，由高度集中的公有制形式向多元所有制经济发展，国家或政府不再对国民经济进行直接控制，而是在一定的规制体系的框架下依法对国民经济实行间接的干预和管理，保持宏观经济运行的稳定和发展，维持市场经济秩序和社会公平。三十年来，中国广播电视业发展迅速，但是规制体系的发展却十分缓慢。
一个完整的媒介规制体系主要包括三个方面，即法律规制体系、行政规制体系和行业规制体系。
法律的规制处于最高的层面，它通过媒介法律的制定，明确媒介市场各种行为人的法律地位，对行政规制和自律规制的权限和方式作出规定，并对行政规制机构和自律规制机构的行为进行司法审查，对它们的不当行为进行司法纠正。法律规制大致决定了一国媒介行业的规制基本结构，具有决定性的意义。
法律是由国家制定或认可的，依靠国家强制推行的社会规范体系，它具有强制性、稳定性和广范性的特点。大众传媒法规是国家制定的有关大众传媒工作的法律、法令、条例、决定、规则等法律文件的总称，是大众传媒运作过程中必须遵守的行为准则。在我国传媒领域，法规这把“利器”的供给明显不足，表现在：缺乏透明的法律框架；相关法律体系不健全；现行大部分与媒介相关的法规基本属于行政管理范围；调整大众传媒活动中权利义务关系的专门法律规章则尚未出台等等。
第二个层面是政府行政规制。行政规制的引入是为了弥补法律不完备以及法庭被动执法的不足。行政规制引入的条件是损害行为的后果相当严重且规制者能对损害行为的类别加以一定的区分和预测。
媒介法律一般都授予行政规制机构较多的行政立法权。同时，行政规制可以被授予广泛的主动执法权力，这些权力包括对违规违法事件主动进行调查的权力、主动对违规违法行为发出禁止令的权力，控制市场准入的权力，监督行为人各种市场活动的权力，进行行政处罚的权力等。行政规制通常在两个方向上展开：一是对媒介市场的自律性组织实施规制，二是对媒介市场的各种行为人实施直接的规制，对违规行为进行预防、禁止、处罚。
第三个层面是行业规制，也称为自律规制和伦理规制。自律性规制之所以必要，是因为行政法规具有内在的不完备性，且自律规制具有的柔性和弹性可以弥补行政规制的刚性和强制性造成的不足，从而在某些规制范围内比行政规制拥有优势。自律规制还是市场参与者表达愿望和建议的重要渠道，可以在规制中发挥民主自治的作用。
在西方，行业自律性规制经过几十年的发展已经占有重要地位。我国的公共广播电视必须对国家、社会和公众承担责任和义务，如维护国家安全、提倡高尚的社会道德、提高公众教育水平、加强各民族团结、给予未成年人积极向上的引导，保证多元文化，等等。
媒介规制体系通常是由法律规制、行政规制、自律规制共同构成的一个结构化整体。在媒介规制体系中，各个组成部分有着自己独特的功能和作用，它们相互补充又相互制约，共同形成媒介市场的规制结构。
4.广播电视公共服务机构
广播电视公共服务机构是指面向全体公民，专门提供广播电视公共产品和服务，满足广大人民群众公共文化需求的机构。它作为公共服务提供的主体，受产权制度、财政制度和规制体系的制约和规范。
上世纪80年代“事业单位，企业化管理”的定位，曾经使媒介摆脱了经营管理上的意识形态束缚。但是，“事业化单位，企业化管理”并不是一个目标的终点，而只是达到某种目标的一个手段和过程。随着市场化、产业化的深入，作为政府宣传部门和事业单位追求社会利益最大化与作为企业集团追求经济利益最大化的矛盾越来越严重，造成媒介在发展过程中的身份不明和目标定位不清，即“政事不分、政企不分、事企不分”，成为媒介发展的瓶颈。
因此，有必要对原有的广播电视机构进行改革，将经营性企业从公共事业中剥离出来。新的媒介体系中，具有事业单位属性的是广播电视公共服务机构，除担任所有广播电视节目的播出任务外，仍保留部分节目制作班底，制作公共广播电视节目。广播电视公共服务机构还可以进一步进行结构性调整，由传统的金字塔形的层次结构演变为网络型组织结构，在产权明晰的条件下，实现跨媒介、跨地区、跨行业的网络交叉式结构布局。
5.广播电视公共服务与内容
服务与内容是广播电视公共服务体系最终产出的公共品，它向所有公民平等提供。公共品一般由政府提供，无偿服务于大众并从整体上影响公众，而不管其中任何个人是否愿意消费。公共品具有非竞争性和非排他性的物品。所谓非竞争性是指对于某一物品或服务，消费者人数的增加并不对生产成本产生影响。所谓非排他性是指对某一物品或服务，某一消费者消费时并不同时排斥其他消费者消费，或者即使是能排斥，但排斥的成本或代价太高以致得不偿失。显然，一套广播电视节目并不会因为收听（观看）的人数多了而增加制作成本，也不会因为一个听众（观众）的消费使得其他人都不能再消费。因此，广播电视服务与内容具有公共品的性质。
公共广播应提供优质且多样性的服务，满足现代社会中所有群体（不论其权力、地位或影响）的需要。但是，完全由政府提供公共物品往往效率不高，再加上技术进步等因素的变化，使得私人部门的引入变得必要和可行。我国的广播电视公共服务与内容也主要由政府组织广播电视机构提供，但同时可以考虑由依法经营的企业实体、媒介集团和其他社会制作机构的节目作为补充和竞争。
〔作者单位：中国传媒大学电视与新闻学院〕
