企业作为通过从事生产经营活动获取最大利润的经济组织，具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的特征，并有自己的独立利益。国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节。现代企业制度则是适应现代市场经济要求的微观基础，是我国国有企业改革的方向。建立健全符合社会主义市场经济要求的各类国有资产监管体制和制度，对于深化国有企业改革、健全现代企业制度、完善社会主义市场经济体制具有重大的理论和现实意义。
一、国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节
党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二〇一〇年远景目标的建议》提出了一条重要方针，就是“把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节”。之所以把国有企业改革当做整个经济体制改革的中心环节，主要是由以下几个方面的原因决定的：
第一，国有企业改革的目标是建立现代企业制度，而以公有制为基础的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。社会主义市场经济体制，就是力求把社会主义初级阶段的基本经济制度和现代市场经济形式结合起来，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为了实现这个目标，必须建立由五个基本环节构成的社会主义市场经济体制。这五个环节是缺一不可的，但其地位又不是并列的，其中，建立现代企业制度是整个市场经济体制的基础。在现代市场经济体系中，有三个要素是最基本的：作为微观基础和市场主体的企业，作为企业交易关系和流通过程总表现的市场，以及作为在竞争性市场之外起调控作用、规范作用和平衡作用的政府。在这三个基本要素中，企业又是市场经济体系的基本要素和核心要素。这是因为，在市场经济中，市场调节虽然是它的特征性标志，但是市场不过是市场主体之间的交易关系，没有市场主体就没有市场。我国建立社会主义市场经济体制，首先必须建立它借以存在的微观基础，即作为投资主体、市场主体的企业，就是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。因此，没有国有企业本身的根本性变革，没有建立起现代企业制度，其他方面的改革就不可能到位。
第二，国有企业存在的弊端是整个经济体制所存在弊端的集中体现。我国原有的经济体制存在多方面的问题，诸如所有制形式和所有制结构不合理，国有企业效率低、效益差和行为不合理，资源配置方式和调节体系不合理，价格形成机制和价格体系不合理，分配制度不合理，社会保障制度有缺陷，等等。其中，由于国有经济和国有企业无所不在，在国家经济生活中起着决定性的作用。因此，整个经济体制中几乎所有的问题都同国有企业有着直接或间接的关系，许多问题都是国有经济体制不合理造成的。反过来，国有企业的问题也就成为整个经济体制存在问题的集中表现。例如，所有制结构不合理，实际上是过分夸大国有经济的作用、国有企业无限扩张的结果。首先表现为国有经济和地方政府所有制经济对民有经济的排斥；其次发展多种所有制经济，就不仅要在国有经济以外发展，而且国有经济还必须根据经济合理的要求适当退出一部分。又如，传统的计划经济体制和与此相联系的价格体系，都是以庞大的国有经济为基础的，资源配置方面的不合理主要是通过国有经济和国有企业表现出来的；再次国有企业的根本性改革是由计划经济体制转向市场经济体制的关键。这就说明，国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，也是当前所有改革的重中之重。
第三，其他所有改革都应当围绕国有企业改革这个中心来进行。我国的经济体制改革可分为体制内和体制外两个方面，国有企业改革主要是在旧体制内进行的。我国经济体制改革相对滞后的恰恰是体制内的改革，包括国有企业的改革和管理体制的改革。从建立现代市场经济体制的基本框架来说，我国国有经济体制的改革主要涉及三个层次：即国有企业的改革；市场的培育、价格的改革和竞争机制的形成；政府职能的转变和重新定位，以经济政策为核心的宏观调控体系的建设。无论是就整个经济体制来说，还是就国有经济体制来说，改革只能以国有企业为中心来进行。在一定意义上，其他各方面的改革都是围绕国有企业的改革配套进行的。这是因为，国有企业改革的方向是建立现代企业制度。为了做到这一点，就必须改革国有资产（资本）的管理和经营制度，就必须在国有经济体系内部创造出多元的独立的竞争性投资主体，就必须培育出以资本市场为核心的金融市场，就必须继续改革国有银行体制和财政体制，就必须形成地区性和全国性的劳动力市场，就必须建立健全覆盖所有城镇乃至整个社会的社会保障制度，就必须精简和计划经济相适应的政府机构，等等。这一切都说明，其他各方面的改革都是围绕着国有企业的改革来进行的。
二、深化国有企业改革，健全现代企业制度
（一）现代企业制度及其特点
企业制度就是有关企业财产关系及组织实现形式的制度的总称，它既体现生产力属性，也体现生产关系属性。
企业制度随着社会生产力和生产关系的发展变化而发展变化。企业制度的发展大致可以分为两个阶段，即古典企业制度和现代企业制度。古典的企业制度通常是指企业的所有者同时就是企业的控制者并拥有剩余索取权的企业制度。在这种古典企业中，所有者同时又是经营者，由其聘任的企业管理人员只是决策指令的执行者和日常事务的管理者，并不是独立的决策者。随着生产社会化的不断发展，企业的规模和交易范围也随之不断扩大，企业资本的增大不仅依赖于资本的积累，也愈来愈依赖于资本的集中。同时，由所有者完全独立控制企业的经营活动愈来愈受到所有者自身能力的限制。当所有者不能有效地执行社会化生产赋予企业的职能时，职能同所有权分离就成为不可避免的趋势。现代企业制度正是适应生产社会化的发展和这种分离的趋势而产生和发展起来的。
现代企业制度是伴随着公司制企业的产生而产生的。公司制企业的主要形式是股份有限公司和有限责任公司。在这两种公司制企业中，企业作为法人组织依法享有法人所有权，出资者则以其出资额承担有限责任，实现了所有权与控制权的分离。所谓法人，是指具有一定的组织机构、拥有依法归自己所有或能够独立支配的财产，能够以自己的名义进行经济活动并享受相应的权利和义务，能够独立地在法院起诉和应诉的社会组织。公司作为法人，同自然人一样具有民事能力即权利能力、行为能力和民事责任能力。所谓权利能力，是指具有参加民事法律关系取得权利、承担义务的资格；所谓行为能力，是指具有独立进行民事活动的能力或资格；所谓民事责任能力，是指法人在自己权利能力范围内，对自己的行为承担民事责任的能力。法人一方面要有权利能力，才能进行各项民事活动，享受民事权利和义务；另一方面要有责任能力，才能承担民事责任，保证民事活动的正常进行。在法人制度下，财产的所有权同经营权相分离，出资者享有终极所有权或原始所有权，企业享有法人所有权，公司的财产作为一个整体，是法人的独立财产，它既独立于法人自己成员的个人财产，也独立于设立法人的国家财产和其他法人的财产。在民事活动中，公司法人只以归其所有的或归其独立支配的财产承担责任。法人财产制度构成现代企业制度的核心。
现代企业制度具有产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的特点。具体说来就是：
第一，在产权关系上，由法律明确界定出包括国家在内的出资者所有权和法人财产权，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权。企业作为法人财产主体，能够独立地占有、支配和依法处置法人财产，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，与所有者处于平等的民事主体地位，从而在所有权与经营权分离的基础上，实现了所有权与法人财产权的分离。出资者的财产所有权是指财产在法律上归谁所有、归谁支配的权利，其核心是对财产的支配权和收益权。企业法人财产权是指对财产整体的实际占有、使用、处分和收益分配权。出资者的财产所有权和法人财产权通过法律严格界定，并受到法律的保护。明晰的产权关系构成现代企业制度的一个基本特征。
更进一步讲，国有企业改革，建立现代企业制度，产权制度改革是核心。产权制度是指产权主体形成、产权界定、产权经营和转让的制度。我们所说的产权制度改革，就是指在社会基本经济制度不变的前提下，对原有的不适应生产力发展和社会经济运行的、低效率的产权制度进行调整、变革或重新选择。国有企业改革的方向是建立现代企业制度，现代企业制度的特征可以概括为四句话，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。这四句话是一个完整的整体，缺一便构不成现代企业制度。但是，它们在现代企业制度中的地位和作用是不同的。其中，产权清晰是建立现代企业制度的前提，不进行产权改革，其他改革都谈不上。对国有企业来说，按照建立现代产权制度的要求，一是要严格界定产权；二是要科学配置产权；三是要顺畅流转产权；四是要依法保护产权；五是要积极培育产权市场。因此，建立现代企业制度，深化国有企业改革，首先要进行产权制度的改革。否则，如果产权界定不清楚，就不能解决企业投资主体问题，企业就很难成为真正的法人，政企分开、责权明确、管理科学也就都谈不上；如果企业产权界定不清楚，企业就不能进行产权交易，不能搞活存量资产，也不能通过市场进行资源配置。以清晰的产权关系为基础的公司制企业也就建立不起来，现代企业制度改革也就无从谈起。可见，建立现代企业制度的核心是产权制度的改革。
第二，权责明确。在明晰产权关系基础上，出资者按照投入企业的投资额享有所有者权益，包括资产收益、重大决策和选择经营者等权利，并以其出资额承担企业债务的有限责任。企业则以其全部法人财产，在经济活动中依法经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值责任。
第三，政企分开。在现代企业制度下，政府和企业承担的职能是不同的。政府主要承担宏观管理职能，企业承担微观经营职能。政府不直接干预企业的生产经营活动，企业与政府之间没有行政隶属关系，企业能够从法律和经济上获得独立性，能够作为独立的法人主体和市场竞争主体，按照市场需求组织生产经营活动，能够独立地承担经营风险和民事责任，在竞争中求得生存和发展，那些长期亏损、资不抵债的企业要依法破产。因此，在现代企业制度下，既不存在企业对国家的行政依附关系，也不存在企业对国家的经济上的依赖关系。
第四，管理科学。现代企业制度是适应现代生产力发展和企业管理现代化的要求建立起来的，具有科学的企业领导体制和组织管理制度，在企业内部形成了合理的决策、执行和监督体系，建立起有效的激励和约束机制，从而能够有效地调节企业内部和外部的经济关系，平衡每个经济变量，实现灵活高效的运转。
（二）现代企业制度的内容
现代企业制度是一个内容十分丰富的概念，就其基本内容来看，现代企业制度包括四个相互联系的方面：第一是法人财产制度，第二是法人治理结构，第三是有限责任制度，第四是以企业家为核心的企业管理制度。
1.现代企业的法人财产制度。资产或财产是企业经济活动的基础，财产关系是企业制度中的一个决定性因素。现代企业制度的一个重要内容就是法人财产制度。通过法人财产制度，使出资者的所有权与法人财产权分离，进而使企业的所有权与控制权分离，这是现代企业制度不同于古典企业制度的一个重要特点。可以说，实行法人财产制度，使出资者的所有权与企业法人财产权分离，使企业成为独立的法人主体，是现代企业制度的精髓。
企业法人财产不同于出资者财产，它具有独立性、整体性、稳定性和连续性的特点。所谓独立性，是指企业法人财产由企业法人依法享有法人所有权，能够在法律规定的范围内独立占有、使用和处分，它独立于出资者入股以外的财产，企业以此财产独立承担经营风险；如果企业破产，也同出资者的其他财产没有连带关系。所谓整体性，就是法人财产一经形成，便成为一个统一的整体，具有不可分割性，任何出资者都不能随意抽回投资，也无权支配投资所形成的那部分财产。所谓稳定性，是指企业的财产并不因为出资者转让产权的行为（如出售股票收回投资）而变动，企业的财产具有相对稳定性。所谓连续性，是指在整个企业的存续期间，企业作为法人始终拥有法人财产权，投资者的变动不影响企业法人财产权的行使。
法人财产制度的建立，形成了与自然人相区别的法人所有权。所有权就其本来的意义来看，它是一种排他性的占有权，所有权主体对所占有的对象具有任意支配的权力。在古典企业制度下，所有权主体是自然人。随着公司制度的出现，所有权与经营权实现了分离，终极所有权演化为股权，所有者可以任意处分股票，但不能直接支配公司的财产。公司作为独立的法人主体，享有对公司财产的占有、使用、处分和收益权，所有者所投入的资本都是公司的法人财产。由此看来，法人所有权是由终极所有权派生出来的，法人的背后是财产的终极所有者。尽管如此，法人所有权作为一种所有权形式，同样具有所有权的一般法律特征。这表现在：（1）法人所有权也遵循“一物无二主”的原则。公司财产作为一个整体，其唯一的占有主体是企业法人，任何出资者都不能代表企业法人行使法人财产权。（2）法人所有权同样具有排他性。企业的法人地位和财产权利受法律保护，具有同终极所有者一样的民事主体地位，任何单位侵犯法人所有权，都要承担相应的法律责任。（3）法人财产权也是完整的财产权。企业法人依法享有包括对法人财产的占有、使用、处分和收益权在内的完全的财产权。（4）企业作为法人，能够以自己的名义独立支配企业的财产，从事经济活动，享受经济权利，承担经济义务，而不依赖于终极所有者。
2.公司法人治理结构。与企业所有权与经营权分离、终极所有权与法人所有权分离相适应，形成了治理现代企业的公司法人治理制度。这种公司法人治理制度是现代企业制度的一个重要内容。在资产所有权与经营管理权相分离的情况下，既要保护广大投资者的利益，又要提高决策效率以适应市场经济快节奏运转和法人资产运行效率的提高，这就必须通过一定的制度安排，建立起合理的法人治理结构。公司法人治理结构，从本质上看，是指所有者与经营代理者之间的权利关系的制度安排。现代公司企业（包括股份有限公司和有限责任公司）的投资者众多，不可能每一个投资者都能够直接参与公司经营管理决策过程，只能委托代理人行使所有者的一部分权利，董事、监事和经理成为不同层次的委托代理人。董事是由股东推选出来的，因此董事可以看做投资者的直接代理人。而在董事会人数较多时，董事虽然可以直接参与企业的经营决策，对重大问题行使所有者赋予的权利，但他们还不是公司资产的实际管理者，公司的经营管理一般是由董事会委托给经理人员来进行。这样，经理人员事实上成为公司经营管理的代理人。由于所有者、董事和经理人员存在目标差异，所有者为此常常委托董事以外的代理人对董事和经理人员的行为进行监督，以克服或减少这种目标差异。因此，公司制治理结构所涉及的首先是所有者与代理人即董事与监事、董事和监事与经理之间的关系安排。
公司治理结构在组织形式上表现为股东大会、董事会、监事会及经理层并存，形成企业的决策机构、监督机构和执行机构各司其职、权责明确、相互制约的组织机构。在公司制治理结构中，股东大会是公司的最高权力机构；由股东大会选出的董事会是公司的决策机构；由股东大会选举产生的监事会是对董事会及其经理人员活动进行监督的机构；经理层是董事会领导下的公司管理与执行机构。正是通过公司制治理结构，使得现代企业能够建立起有效的激励机制和约束机制。
完善公司法人治理结构是现代企业制度建设的关键。一方面是因为完善公司法人治理结构本身就是现代企业制度的重要内容和关键环节。它使得现代企业制度能够建立起有效的激励机制和约束机制。可以说现代企业制度的基本特征，如权责明确、政企分开、管理科学等都主要是通过完善公司法人治理结构来体现。另一方面，从国企改革的历程来看，国有企业是一步步从放权让利到机制转换，再到制度创新（即建立现代企业制度）。可以说，按现代企业制度的要求完善国有企业的法人治理结构对实现国有企业改革目标，转换国有企业经营机制，推动国有企业健康持续发展具有重要的现实意义：（1）只有完善法人治理结构才能提升国企经营绩效。（2）只有完善法人治理结构才能规范国企经营行为。完善的法人治理制度能够解决国有企业的一系列体制性矛盾，实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、政资分开、政事分开，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，有效防范经营风险，促进企业规范运作。（3）只有完善法人治理结构才能强化国企融资能力。资金匮乏是国有企业发展面临的主要难题之一。公司制度给企业提供了强大的融资能力，但投资者只有在确认自己的利益能够得到保护的情况下才会向企业投资。因此，企业在资本市场上为获得资金而进行的竞争，实际上是企业治理水平的竞争。治理结构健全的企业会得到投资者的信赖，可以以较低的成本融得更多的资金，从而获得更好的发展机会；治理结构不健全的企业，无法得到投资者的信任，因而难以筹到资金，或筹资成本较高，或筹资数额较少，发展空间受到限制。（4）只有完善法人治理结构才能实现国企改革的突破。完善法人治理结构，有利于建立和健全国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；有利于积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度；有利于继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。总之，完善公司法人治理结构是国有企业改革成功必须要完成的重大制度创新，同时它本身又是现代企业制度的一个重要内容，是现代企业制度基本特征的集中体现。因此完善公司法人治理结构是现代企业制度建设的关键。
3.有限责任制度。市场经济是竞争经济，竞争的结果必然是优胜劣汰。因此，市场经济条件下，企业发生亏损甚至破产是不可避免的。在这种情况下，出资者和企业承担怎样的责任？在现代企业制度的两种主要形式——股份有限公司和有限责任公司中，均实行有限责任制度。这种有限责任制度包括两个方面的内容。（1）对于投资者而言责任有限，就是投资者以其投入的资本额为限对企业的债务承担有限责任。在公司制企业（包括股份有限公司和有限责任公司）中，法人财产是独立于所有者投资入股以外的财产的，如果企业在经营中发生资不抵债甚至破产时，投资者仅以其注入企业的投资额承担有限清偿责任，对公司债务不承担连带清偿的责任。投资者承担有限责任，不仅有利于减少投资者的风险，而且有利于划清所有者与企业之间的产权边界和利益边界，形成有效的企业约束。（2）对于企业而言，企业以其全部法人财产为限对企业的债务承担有限责任。有限责任制度对企业意味着它仅以法人财产对经营风险承担有限责任，当企业经营发生亏损，资不抵债甚至破产时，企业仅以所拥有的法人财产为限进行清偿。因此有限责任制度具有双重含义，即股东对企业承担有限责任和企业对债权人承担有限责任。
与有限责任制度两方面的内容相适应，现代企业制度中，企业负亏者既是所有权主体即出资者，也是法人主体，所有权主体和法人主体以其财产承担亏损的责任。在现代企业制度中，特别是股份有限公司和有限责任公司中，股东即所有权主体和企业法人作为企业负亏的主体，只是以其出资额和法人财产承担经营亏损的有限责任；企业用以弥补亏损的只限于法人的全部财产，对于企业债务，企业法人和出资者并不负无限连带清偿的责任。
4.以企业家为核心的现代企业管理制度。在出资者的所有权与法人所有权分离以及法人财产独立化的基础上，形成了以企业家为核心、集生产管理、销售管理、人力资源管理、研究与开发管理和财务管理于一体、具有创新精神和现代公司经营管理特征的现代企业管理制度。现代企业发展的关键在于创新。创新包括技术创新、产品创新、市场创新和企业组织创新等。现代企业制度中形成了以企业家为核心的创新机制。企业家是创新的发动者、组织者和实施者。在法人财产制度下，企业家分为两种类型：一类是以董事身份出现的企业家，其职能主要是由董事会履行。一旦董事会由出资者选出后，他们就能独立地行使法人所有权，通过创新活动来实现法人财产的保值和增值。另一类是以企业经理人员身份出现的企业家。这一类企业家与前一类相比有所不同，他们不是企业财产的所有者和财产风险的承担者，仅仅是企业家才能的提供者，他们因此能够超越所有者短期利润最大化的局限，追求企业的长期发展。他们只有在不断创新中，不断增加企业资产的价值，才能实现自身价值的最大化和个人收入的最大化，因此他们更具有开拓创新精神和冒险精神。当然，现代企业制度为了防止企业家不负责任地利用他人财产冒险，也创造出相应的约束机制，包括所有权约束、不同层次代理人之间的相互制衡等。
三、建立健全符合社会主义市场经济要求的各类国有资产监管体制和制度
研究国有资产管理体制，要解决三方面问题：管理哪些国有资产、由谁来管和怎样管理（管理方式——需要什么样的组织制度和管理制度）。不同国家因经济体制不同，需要管理的国有资产内涵、规模及分布领域也不同，由此，国有资产管理体制也存在较大差别。因此，要构建符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制，必须首先明晰我们需要管理哪些国有资产？进而才能解决由谁管理以及怎样管理等问题。
（一）社会主义市场经济体制下国有资产管理体制的特点
1.管理的国有资产内涵扩大。按照实践中约定俗成的分类方式，国有资产分为经营性资产和非经营性资产。前者主要是资本类（要求价值增值）国有资产，后者是非资本类（不要求价值增值）国有资产。在计划经济体制下，经营性国有资产只有企业的资产，土地、水、厂房等资源性国有资产，则被划为非经营性国有资产。而在社会主义市场经济体制下，经营性国有资产的范围很广，至少要包括企业中国有资产出资人所有的权益、可交易的资源性资产（如土地、厂房等）、公用设施以及国家对科研、教育、培训等的投资所形成的权益。而非经营性国有资产的范围十分狭窄。
2.国有资产管理方式市场化。计划经济体制下，不同所有制经济主体之间不存在竞争，国有资产存在的目标就是保障供给和确保经济发展，政府不仅是国民经济和各项社会发展事务的宏观管理者，也是国有企业经营的微观决策者，国有资产所有权职能被简化为单纯的资产管理，国家对国有资产管理的方式主要是有效地调集和划拨。
社会主义市场经济体制下，不仅存在不同所有制经济主体之间的竞争，而且，国有资产有强烈的市场增值要求，更重要的是，企业成为独立的法人主体，国有资产管理机构与企业之间只能是市场合约关系，是出资人代表与企业的关系，国有资产管理机构不能像计划经济体制下政府机构既作为社会公共职能者又作为企业微观决策者一样，国有资产管理机构不再具有企业微观决策的职能。因此，对国有资产的管理必须实现产权管理，其管理的方式是权益形态的市场化管理。这既是市场经济体制下经营性国有资产自身保值增值的内在要求，也是市场经济体制要求的资产所有权与法人财产权分离的具体体现。在这种情况下，政府代理国有资产所有权的职能与执行社会公共管理的职能必须相分离，政府与企业必须分离，国有资产的资本经营与企业的生产经营必须分离，我们称为“三分离原则”。
3.国有资产管理主体专门化。在计划经济体制下，国有经济遍及各个领域，政府作为所有权代理者与作为社会公共管理者所管理的经济客体基本是一致的，因此，国有资产管理的主体是政府。但在社会主义市场经济体制下，由于不同所有制经济主体的大量出现，竞争和价格机制的作用已经十分普遍，政府作为国有资产所有权代表与作为社会公共管理者所管理的经济客体是不同的，所代表的利益主体也是不同的。作为国有资产所有权代表，它只涉及国有资产，政策出发点是国有权益的最大化；而作为社会公共管理者，其管理的全社会各种经济成分，政策基础是社会利益的最大化。在国有经济无法覆盖整个国民经济的市场经济体制下，国有权益的最大化并不等于社会利益的最大化。因此，必须成立独立于政府社会公共管理之外的专门的国有资产管理机构。
（二）十六大确立的国有资产管理体制分析
党的十六大报告指出：“改革国有资产管理体制……国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。”以国务院国有资产监督管理委员会的成立为起点，标志着十六大以来国有资产管理体制改革设计的具体化展开。
1.新的国有资产管理体制的架构和特点。从党的十六大报告和十六届三中全会的改革思路来看，新国有资产管理体制具有如下特点：
第一，两级架构。
首先，两级国资监管机构——中央与地方国有资产管理部门。按照十六大精神，2003年4月份，国务院国有资产监督管理委员会正式成立，专门负责监管原中央企业工委管理143家大型中央企业和中央组织部管理的53户特大型中央企业，并随之公布实施了《企业国有资产监督管理条例》，明确规定国有资产监管部门代表国家对所监管企业行使出资人职责，履行出资人的三项职能。同时，按照只在省级和部分国有资产较多的地级政府设立国有资产管理部门、县级政府部门不设立国有资产管理部门的精神，地方政府也在2003年年底结合本地国有资产规模和国有企业改革的实际情况，陆续推进国有资产管理机构的设立。
其次，两级国有资产运营机制——国资监管机构与被监管企业。按照十六大精神，国有资产监管部门在职能定位上为专司国有资产监管。由于国有资产分布于众多的企业之中，国有资产监管机构类似一个大的资产运营公司，其所监管的企业只不过是其资产运营中投入资产的一个子公司。从这种意义上可以说，国有资产监管机构又是一种真正意义上的资产经营主体。所以，从目前国有资产监管机构直接对企业的运行模式看，国有资产运营机制实际上也是两级架构，即国有资产监管部门和有国有资产的企业。
第二，特点——“三分离”迈出了巨大的一步。
首先，推进了政府公共管理者职能与国有资产出资人职能分开。设立专门的国有资产监管部门专司国有资产监管，至少在两方面是国有资产体制改革的巨大推进：其一，在机构、制度上和职能上实现了国有资产出资人与政府社会公共管理者的分离，是政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离的巨大推进；其二，管人、管事、管资产，实际上就是出资人的三项职能。因为管资产，所以管人管事。将这三项职能统一于一体，改变了过去国有资产出资人职能分散于各个部门行使的局面，是确保国有资产监管部门真正有效行使出资人职能的前提和基础。同时，在监管机构的设置上采取国家统一所有、分级代表的原则，在目前我国全国性国有资产与地方性国有资产形成过程相对独立和两级政府经济利益相对独立的情况下，既尊重了国有资产形成的历史，又充分考虑到监管主体的积极性和市场竞争格局的培育，这种设置对于完善社会主义市场经济体制具有巨大的推动作用。
其次，推进了政府与企业的分离。专设国有资产监督管理机构行使国有资产所有者职能，使政府社会公共管理职能按照市场规则来规范企业的行为，从制度和机制上改变了过去政府直接管理企业而导致对企业人、财、物管理的局面。一方面，使企业行为能够更为市场化，另一方面，通过国有资产监管机构行使出资人职能的规范化、市场化程度的提高，使政府与企业的关系进一步符合市场经济的要求，从而有利于杜绝过去政企不分导致的很多问题。
再次，推进了国有资产经营与企业生产经营的分离。按照改革精神设立的国有资产监管机构及其职能定位，从制度和机制上明确了其与企业的关系，使国有资产监管机构定位于监管国有资本，负责国有资本的保值增值，对企业具体资产经营的情况，不直接负责。应该说，这实现了国有资产与企业资产的理论分离，即实现了国有资产出资人财产与企业法人财产权的分离。进一步讲，现在所谓的国有企业，严格意义上并不能说是国家所有的企业，只能说是有国有资本投入的企业，国家作为所有者，不拥有企业，而是拥有企业中的资产所有权。按照积极探索国有资产有效的经营方式和使股份制成为公有制的主要实现形式的改革精神，沿着上述三个方面推进改革，在不久的将来，形成以管理公司董事为主的管人、以行使股东权利为核心的管事和以管股权为核心的管资产三统一的国有资产管理体制，前景应该是比较清晰的。
上述分析表明，作为我国20多年来探索国有资产管理体制改革的最新实践成果，十六大确立的国有资产管理体制改革框架，其历史进步是突破性的，方向是明确的。对调整国有经济布局与结构，确保国有经济的控制力、影响力与带动力，深化国企改革，都具有直接的推进作用，改革方向是符合完善的社会主义市场经济体制内在要求的。
2.新的国有资产管理体制的局限性。由于我国国有资产形成历史和国有资产管理体制改革历史沿革的特殊性，特别是国有企业形成、发展和改革历史的特殊性，这次改革在彻底实现“三分离”方面还存在以下难题。
第一，目前情况下政府公共管理者职能与国有资产出资人职能难以完全分开。从制度上说，改革后的国资监管部门只履行出资人代表职责，确保被授权监管经营的国有资产保值增值。但由于我国国有资产管理体制历史沿革的特殊性决定，本次改革只是深化国有企业改革的重大战略举措。目前国有企业没有成为真正的市场化法人主体，没有形成真正的具有现代企业制度的公司，国有资产监管部门还肩负着进一步深化国企改革的历史任务。我国国有企业形成历史原因及演化发展的特殊性，决定了深化国企改革，不仅包括推进公司股份制改革、完善公司内部机制、完善公司法人治理结构等制度性改革任务，更重要的是还要分离办社会职能、分流职工，为调整国有经济布局进行国有企业兼并重组、国有资本退出中的社会补偿等问题。因此，对目前的国有资产监管机构来说，最重要的不是如何行使出资人职能的问题，而是如何通过加快国企改革尽快使企业成为市场法人主体使其能够履行出资人职能的问题，这一改革过程中国有资产监管机构行使的大部分职能是政府公共管理职能。因此，目前情况下的国有资产管理机构职能的设定，应该进一步明确，进一步精细化。
第二，管人机制尚难以完全摆脱原来政企不分的问题，需要进一步完善。作为出资人或所有者，管人的主要方式是根据在企业中的资产比例委派公司董事或董事长。董事或董事长按照公司章程代表出资人履行职责，并承担相应的责任。但由于国有企业公司制改革远没有完成，国资监管机构监管的企业，代表国有资产出资人的董事或董事长委派依然是组织任命，具有几乎完全的行政色彩。这种模式既无法保证最有经营能力的人成为董事或董事长，又无法使委派的董事或董事长对资产保值增值负责，因为经营失败的最大责任就是撤职或调离，这与国有资产经营中的潜在收益相比微不足道。
第三，管事权与管财权不明确、不完善，使国有资产经营与企业生产经营无法完全分离。所有者事权主要指重大事项决策权（重大投资决策权、资产及其收益的处置权等）。中央、省、地三级国有资产监管部门，虽然明确规定管人、管事、管资产相统一，但在企业投资决策上，仍然要经各级发展改革部门审批，财产收益和处置受财政部门的审批。这使得事权不完整，使作为所有者代表的国有资产监管部门拥有的财产所有权不完整。一方面，不利于国有资产监管部门行使出资人权力和保障出资人利益，另一方面，使出资人财产所有权与企业法人财产权无法实现彻底分离，进而从另一个层面回归到原来的政企不分状态，导致国有企业激励约束机制建设无法到位，使对国有资产经营的业绩评价流于形式。
第四，缺乏有效的国资运营平台。两级架构模式使国有资产监管部门与所监管企业直接发生事务性联系。经营国有资产的方式应该由对实物形态的具体资产经营转为对价值形态的国有资本的经营，国有资产监管部门直接对应的应该是资本经营公司或大型投资性公司，国有资产监管部门通过授权给这些投资性公司，由其负责经营价值形态的国有资本，具体经营性企业实现市场化合约。但从目前国有资产监管部门面对的企业看，都是经营实物资产的生产性企业，纯粹经营价值形态的资本型公司还没有。因此，两层架构模式尚缺乏有效的国有资本运营平台，它既无法实现国有资本的高效运营，又不利于国有资产监管部门与企业形成合理的市场化合约关系，反过来进一步强化了政企不分的运行格局。
第五，中央——地方两级国有资产监管机构权责界限划分模糊，缺乏科学的协调机制。中央级国有资产监管机构和地方性国有资产监管机构，分别作为两级政府国有资产所有权代表，与所监管企业的关系均为出资人与企业的关系。由于两级国资监管机构分别代表国家履行出资人的职责，加上地方国有资产形成过程和利益的相对独立性，两级国资监管部门之间并不存在必然的隶属关系或上下级关系。中央级国有资产监管部门对地方国有资产监管机构的“指导与监督”，不是变相的公共管理职能，而应是确定的两级出资人代表的权利边界。但从目前情况看，无论是在十六大报告、十六届三中全会决定及《企业国有资产监管条例》中，还是在国资监管体制的改革“三定”方案中，既没有对两级监管机构的权责界限予以明确规定，也没有设计两级监管机构相互协调的可操作性机制。这不利于进一步推进国有资产管理体制改革。
（三）进一步完善国有资产管理体制的建议
1.以股份制改革为核心加快深化国有企业改革。加快深化国有企业的改革，目标是使企业成为真正意义上的市场主体。而要使企业真正成为市场主体，首先要完成的基础性配套改革是国有企业的社会负担剥离和社会保障制度体系建立，同时，加快国有银行的商业化改革步伐，推进国有商业银行的股份化改革和上市工作，提高银行作为债权人在国有公司股份制改革过程中及改革后的公司治理中的地位与作用。与此同时，大力推进国有公司的股份制改革，可以采取多元母子公司体制、合资、引进战略投资方、上市等形式，形成投资主体多元化，使股份制成为国有公司主要形式。
2.推进国有资产经营者选拔任用体制改革。国有资产出资人代表选人，选错了或者选人出现重大失误应该付出代价，代价就是要承担连带责任。同时，加大公开和市场化选择经营者的力度，面向社会和体制外招聘国有公司的经营者，招聘过程要适度公开，让社会了解和参与度逐步提高。只有这样，才能保证选人的人真正负责，才能使真正有能力的人脱颖而出。
3.按照税利分流、分管、分用原则，建构国有资产监管事权与财权机制。国家财政的基本职能是凭借政权力量实现既已形成的社会财力的分配，而国有资产所有者职能是实现国有资本的保值增值，两种职能不分，必然使企业财务成为国家财政的附属物，从而使独立的企业法人财产权无法真正形成，投融资体制无法真正改变，也无法实现国有资产独立的产权经营。根据十六大精神，国资委负责国有资产保值增值，编制和执行国有资产经营预算应是国资委职能的一个部分，国有资产收益应纳入与公共财政预算相独立的国有资产经营预算。两种预算分开的实质是国家公共财政与国有资产管理两种职能的分开。国资委编制的预算应提交全国人大审议批准。因此，我们认为，应通过相应的法律法规明确规定：国有企业税后的利润及国有资产变现收入不能上交财政，而应由国有资产监管部门根据国家的产业政策和资产经营公司进行有选择地再投入，使国有资本和国有企业经营效率得到提高，从而使国家税收提高。
4.按照确保国有资本合理流动的原则构建国有资产运营主体，强化国资运营功能，构筑科学的运营平台。根据国有资产的不同类别和经营方式，设立相应的国有资产经营机构：一是国家授权的经营机构（授权经营机构），主要经营作为股权的国有资产和少数国家持股企业中作为债权的国有资产，由于授权经营机构要在企业中代表国家行使出资者的权利，必须是能够进行独立经济核算的国有独资性资本经营公司或投资公司，国资委与授权经营机构之间应是上下级关系。二是国家委托经营国有资产的机构（委托经营机构），主要应是金融中介机构，可以是国家银行，也可以是非国有的其他金融机构，所有国家不持股企业中以债权方式经营的国有资产应委托给这些机构经营，国资委与委托经营机构之间是市场委托关系。因此，我们认为，符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制架构应是三层：一是国资委，二是大型资本运行公司，三是市场化的股份制公司。其中，第二层最为重要，它是实现政府与企业真正分开的关键，国资委的主要精力应该放在这一层面。
国资委应设立专门的监督机构，负责对授权经营机构和委托经营机构进行监督。国资委可以根据需要向经营机构派出监事会。监事会有权获得授权经营机构的一切财务信息，并就授权经营机构管理层的任免事项向国资委提出建议。国资委的监督机构还可以根据需要，委托承担无限连带责任的社会中介机构对授权经营机构的财务状况进行审计和评价。
5.完善法规，明晰两级监管机构的协调定位。要以明确两级国有资产监管的权利范围为核心完善法规：一要确定国有资本控制的范围。明确需要国有资本控制（需要国家独资或控股）的领域或行业，使国有资本进一步向这些领域或行业集聚，其他领域或行业的国有资本则可以逐步退出。从而能够目标明确地实施国有经济布局结构的战略性调整和国有企业的战略性改组，提升国有经济的整体素质。这种控制范围的确定可以采用目录形式。二要确定国有股转让的原则、程序及收益的使用办法等等。三要建立国有资本经营预算的格式和内容。各级国资委按照国务院国资委统一确定的内容和格式编制预算，经同级人民代表大会审议通过。资本经营预算同一般公共预算和社会保障预算之间的资金转移关系应由同级人代会决定。
