第六章 浙江产业集群治理
治理是经济社会主体之间的联系与协调机制。作为制度创新与演化的动力，治理涉及经济社会的各个层次。改革开放以来，治理在推动浙江地方产业演化、促进浙江产业集群化发展等方面都发挥着重要作用。当前，浙江产业集群发展所面临的问题，并非完全是依靠技术学习与创新所能解决的纯技术问题，而是许多涉及经济社会等各方面的体制机制性问题，需要从治理与制度创新的角度予以分析和解决。 （一）交易与治理
治理是一个常见但又十分复杂的术语。经济学、政治学、社会学、管理学等不同学科都在进行“治理”分析，但是，不同学科的“治理”往往具有大相径庭的内涵。在汉语中，治理代表了一种为了改变现状而进行的积极的创新性的实践活动。在英语中，“治理”（governance）源于拉丁语“gubemare”，意思是“统治”或“掌舵”，在希腊语中与“舵手”是同义语。在传统上，治理跟政府（government）、统治（governing）、管理（management）等概念有着密切的联系。
经济学中的治理与交易、契约有着密切的联系。旧制度经济学家康芒斯把“交易”作为制度经济学的最小分析单位，认为经济关系的本质是交易，整个社会是由无数种交易所组成的一种有机的组织，并将其分为“买卖的”、“管理的”和“限额的”交易三种类型。交易充分反映了经济社会活动的联系与相互依赖特征。康芒斯认为，“交易是所有权的转移”，是在法律和习俗的作用下取得和让与对经济数量的合法控制权的手段。从某种意义上说，康芒斯把“交易”概念一般化了，人类社会中的种种关系都可以在这个一般化了的概念下进行讨论。新制度经济学家科斯在康芒斯的“交易”概念的基础上，提出了“交易费用”概念。威廉姆森把“交易”作为其理论分析的基本单位，并认为企业与市场一样都是一种治理结构。
有交易，就有契约。由于交易的复杂性，契约类型也多种多样。美国法学家麦克尼尔突破了传统法学界对契约的狭义认识，把契约理解为交易关系，强调契约的社会关系实质，并把交易划分为个别交易与关系交易，将契约法分为古典契约、新古典契约与关系契约三种类型。威廉姆森进一步分析了交易、契约与治理结构之间的关系，系统论证了交易的治理结构理论。他从交易频率、交易的不确定性、资产专用性这三个交易维度来区分每项交易的特征及交易费用的大小，并认为不同的交易匹配有相应的治理结构。古典契约法对应于经济学中“理想的”市场交易，每次交易自行清算，不涉及第三方，与其他交易无关。新古典契约法对应于不完整的长期契约，有第三方介入来解决争端和实现契约的灵活性，但作为参照点的初始契约是不变的。而关系性契约活动对应于比新古典契约更长期和复杂的契约，其参照点由于贯穿始终因而完全是关联的 。在《治理机制》一书中，威廉姆森又进一步将交易与经济组织相联系，认为不同的交易应由不同的经济组织来执行和完成，而不同的经济组织又体现为一种特定的治理机制或治理结构 。
根据机制的差异，治理可以分为单边治理、双边治理、三边治理与共同治理等不同模式。布鲁索和法里斯把治理结构分为个人间治理结构、集体治理结构和公共制度三个层次。个人间治理结构是由市场中自发的秩序（即私序）形成的治理规则。企业与市场都可以看作是个人间治理结构。集体治理结构是通过设立一个特定的组织，建立相应的激励、监督、惩罚和仲裁机制而实现对当事人的治理。它是当事人在市场中自发形成的私人制度，但较私序来说，它又有正式的组织和权威机制，因此，也称为组织化私序。行业协会就是这样一种集体治理机制。公共制度与私人制度相对应，公共制度依赖于政府的暴力垄断，以及由强制惩罚所带来的约束力。由于在经济活动中必然存在交易成本、外部性、搭便车、机会主义、敲诈合作者及溢出等问题，针对这些问题的“治理”，社会形成了合同、企业、行业协会、政府等不同的治理模式。
作为一个跨学科概念，治理在政治学、行政学、国际关系等领域也都有着广泛的运用。20世纪90年代以来，世界银行、经合组织等国际组织积极推广“善治”理念。“善治”属于所谓的“第二代改革”，包括减少不必要的公共开支，投资于初级保健、教育和社会保障，通过减少管制，推动私人部门发展，加强私人银行业，改革税制，提高政府和公司的透明度及责任感等内容。治理结合了新公共管理理论与自由主义民主理念，强调合法性与效率，具有政治、行政和经济等多方面的价值。国际关系领域的治理是指没有政府治理的可能性，国际或全球治理、全球民主是其形式。治理也可指既超越了市场也不需要国家的社会与社区的自组织模式。因此，“治理”是比“统治”更广义的范畴。
作为多中心的管理模式，治理与网络有着密切的联系。许多研究把网络看作是公共组织的、私人组织的或者公私组织混合的治理模式。网络参与者按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及博弈式互动。与其他制度不同，网络中的一般性互动方式是协商。网络作为非正式制度网络，有利于克服集体行动问题。私人组织的网络则是社会自组织的次级形式。网络组织通过减少交易和市场中的风险与不确定性，克服集体行动问题以及调节和组织经济部门等多种途径，在经济治理中发挥作用。通过公共组织与私人组织的结合，由政府、私人和自愿组织结成的行为者网络可以替代市场或国家，提供相关公共服务。治理广泛存在于企业、组织、网络、社会等不同层次。从空间的角度来看，治理存在地方治理、区域治理、国家治理和全球治理等不同类型。
尽管不同学科对“治理”的理解有所不同，但是治理研究仍然具有一些共同之处。首先，治理的方法是多中心而非单一中心的；其次，无论是何种形式的网络都具有重要作用；第三，它们都强调治理的过程，而不是单纯的治理结构；第四，它们都认为，行为者间的关系产生了具体的风险和不确定性，而不同的部门发展出各自不同的制度来减少风险，提高合作的可能性；最终，这些研究方法是规范意义上的。它们所描绘的既是理想意义的也是实证意义上的现实。这些相似之处使得建立一个统一的“治理”理论成为可能。
（二）产业治理
传统产业经济学分析的对象主要是归类的产业，即根据一定标准分类得到的产业。归类的产业往往是同质的，产业内部的关系相对简单。但是现实中的产业活动往往是非常复杂的，市场主体在产业内外普遍存在广泛的经济社会联系。任何一个产业的生产，都需要有相关产业的配合。投入产出表反映了产业活动之间的普遍联系。生产链、价值链等概念反映了上下游产业活动之间的垂直联系。产业网络则代表了产业活动更加复杂的经济社会联系。与传统的产业相比，链和网络的分工、演化与治理的内涵要丰富得多。传统的产业组织主要关注产业内部的垄断、竞争与集中度，对于产业内外企业之间的交易关系研究不多。根据治理的域不同，可以将产业（包括链与网络）治理划分为社会视角的行业治理及政治视角的政府公共治理等不同层次。
经济视角的企业之间关系的治理主要是指处于特定产业（链、网络）关系中的企业之间相互的影响或作用方式与机制，即产业（链、网络）的组织结构、权力分配，以及各经济主体之间的关系协调机制。链主要是从纵向治理的角度来研究产业组织，而网络则是从更加复杂的角度研究产业组织。1990年，网络学家普维尔将生产网络的治理结构分为市场、网络和层级组织三种类型，并从一般基础、交易方式、冲突解决方式、弹性程度、经济体中的委托数量、组织氛围、行为主体的行为选择、相似之处等方面对三种经济组织治理模式进行了比较研究 。杰里菲等区分了大型零售商、经销商和品牌制造商主导的购买者驱动全球商品链和跨国制造商主导的生产者驱动全球商品链。Kaplinsky和Morris借鉴西方社会三权分立的原理提出了立法治理、执行治理和监督治理等产业链治理模式。
Gary Gereffi，John Humphrey和Timothy Sturgeon综合了交易成本经济学、生产网络、企业能力和组织学习等理论，根据交易的复杂性、处理交易的能力和供给基础（supply‐base）能力等在决定产业（链、网络）的变化和治理中起巨大作用的三个变量，按照非市场协调（explicit coordination）和力量不对称水平的变化，划分了等级制（hierarchy）、领导型（captive）、关系型（re‐lational）、模块型（modular）和市场型（markert）等五种不同的治理模式。
市场治理主要出现在产品比较简单，供应商能力较强，不需要购买者太多投入，且资产的专用性较低的产业。产品较复杂，供应商的能力较强，资产专用程度较高的行业，容易形成模块化治理。模块化治理结构中的买卖双方数量虽然有限，但仍有一定的市场灵活性，更换合作伙伴较容易，双方交流的信息量较市场型大、且较复杂，但能够通过标准化契约来较好地降低交易成本，因此，需要的协调成本也不高。产品复杂导致交易复杂，双方需要交换的信息量大且复杂，供应商的能力较强，领导厂商和供应商之间有很强的互相依赖，容易形成关系型治理。产品复杂，供应商的能力较低，需要供应商的大量投入和技术支持，供应商为了防止其他供应商竞争，将其资产专用化，形成领导型治理关系，供应商对领导厂商的依赖性非常强，很难改变交易对象，领导厂商通过对供应商高度控制来实现治理，同时通过提供各种支持使供应商愿意保持合作关系。产品很复杂，外部交易的成本很高，而供应商的能力很低时，领导厂商不得不采用纵向一体化的企业内治理方式，形成一体化程度最高的层级制治理模式。因为交易可能涉及领导厂商的核心能力如隐性知识、知识产权等，领导厂商无法通过契约来控制机会主义行为，只能采用企业内生产的方式实现。此外，杰里菲等还研究了价值链治理的动态变化，认为随着时间的发展，决定价值链治理模式的三个变量将发生改变，价值链的治理模式随之发生变化。
链的治理主要强调企业之间交易的治理。但是，随着产业的发展，产业标准、产品质量等许多问题超出了企业之间的利益关系，涉及整个产业的集体行动。为适应产业发展的需要，出现了行业协会等相应的产业治理机构。行业协会作为以企业和企业家为主体的合约形式，作为不同经济主体之间基于一定经济关联性和利益共同性而达成的结社和采取的集体行动，是区别于价格、成本、竞争等常规市场机制的一种特殊的市场机制。行业协会的治理功能主要体现在四个方面：一是政府与企业之间的桥梁纽带职能，包括接受政府委托，反映会员诉求，提出政策建议，参与政府决策，进行行业规划与发展等；二是行业自律职能，包括规范市场秩序，建立管理制度，形成行业道德，建设行业诚信，完善约束机制，保护公平竞争等；三是服务企业职能，包括行业统计和信息发布，咨询服务，人才培训，能力建设，资质认证，产品推广，会展服务等；四是市场保护和开拓职能，包括开展市场调查，组织企业联合行动，开展经济技术交流合作，主动参与协调对外贸易争议，组织反倾销的应诉申诉等。在实践中，行业协会的作用广泛体现在降低企业与企业之间的交易成本，促进政府与企业之间、企业与社会之间、资本与劳动之间、不同市场之间、不同区域之间乃至国际之间的沟通与协调。
在市场经济条件下，企业家既是追求利润、谋求发展、不断创新的“经济人”，同时也是一个广泛的社会阶层和社会群体，他们有着基于一定的身份、价值、利益等阶层或群体认同而形成的社会需求，并因此采取行业协会这种结社方式进行一定的社会表达、社会参与、社会互动，进而承担一定的社会责任。行业协会作为企业和企业家以产业活动和经济利益为纽带形成的公共空间，是他们表达政策诉求、参与政策制定、影响政策过程、推动政策实施的重要组织和制度形式，也是政府谋求与企业—市场对话的适当的代表机制，在实践中常常代表企业和产业，成为政府制定和推行产业政策的审议主体和政策工具，对于产业政策的制定和实施发挥着重要的作用。作为一种特殊的市场机制和社会组织，行业协会有其区别于企业、区别于政府、也区别于其他非营利组织的许多特殊的规定性和条件 。
行业协会在一定程度上代表了企业家的利益，与此相对应，作为劳动者利益的代表，工会也是一个重要的治理组织。工会组织的主要作用是以劳动者的代表身份，就劳动关系中的矛盾和劳动问题与雇主一方进行交涉，诸如劳动工资、劳动工时、劳动待遇等方面维护劳动者的权益而进行活动的。事实上，工会是劳动者集体行动的产物。但是，由于历史及体制的原因，现有体制下的我国工会组织，一方面承担了许多本应由政府承担的任务，从而在很大程度上成了依附于政府的准政府机构，形成了工会组织行政化的特色，工会的治理职能远未得到充分的发挥。另一方面，现行《工会法》规定：“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同”，在工作实践中，工会组织也积极争取在集体合同的订立和履行上享有较大的权利 。改革开放以来，中国企业中的劳动争议，尤其是集体劳动争议逐年增加。加快工会的改革和转型，充分发挥工会的治理功能，完善我国产业治理体系成为我国工会发展的重要任务。
政府也是产业治理的一个重要环节。政府的各种政策往往影响产业的发展方向、产业集中度、产业布局等重要问题。由于行业协会与工会都只能代表一部分群体的利益，良好的市场秩序，不仅要求行业内部形成有序的治理结构，而且要求行业之间或行业与消费者之间形成有序的结构，这就要求一个系统的产业治理结构，让行业协会、工会和政府发挥各自的职能，相互补充，相互制约，构建有利于产业持续发展的治理环境。
（三）产业集群治理
作为地方产业的组织形式，产业集群治理既具有产业治理的一般特征，又具有自身的特点。尽管真正的产业集群治理概念出现较晚，但是产业区与产业集群等相关研究在发展初期就关注有关的治理问题。Brusco区分了意大利自发成长型与政府服务型产业区治理模式的差异 。波特认为，产业集群是介于保持距离型的市场与等级制或垂直一体化企业之间的中间组织形式，即威廉姆森所说的混合治理形式。Enright认为，集群治理结构反映了企业之间的权力分配与协调机制，是企业、政府、协会及其他社会组织在共同演化过程中相互博弈的结果。Lis De Propris根据系统灵活性、采购商与供应商的可得性、地方劳动力市场的存在、信任与依赖，认为在垄断集群与马歇尔产业区两种极端的集群治理类型中间存在一个集群治理的谱系。早期有关产业集群治理的研究主要是借鉴威廉姆森的治理理论分析产业集群内部结构与治理机制。
荷兰学者Victor Gilsing在2000年从创新的视角提出了一个产业集群治理的概念，认为产业集群治理是为提升产业集群竞争力促进升级而进行的有意识的集体活动，集群治理的本质在于通过促进技术创新与制度创新提高产业集群的竞争力。Roger Sugden等则从公共政策的角度分析集群治理，认为治理是产业集群发展的中心环节，产业集群治理结构在一定程度上反映了集群的决策结构。Langen认为，产业集群治理是集群内部的各种联系与协调机制的综合体，影响集群治理质量的主要变量包括协调成本与非价格机制协调的范围、信任、中介、领导企业、集体行动问题（如教育、培训、创新等）、领导企业的影响等。Patrice Braun等认为，治理与集群都是基于网络隐喻的分析框架，集群治理有利于促进集群内部关系的动态发展，促进集群内部协调，产业集群的治理模式会随着集群发展周期的变化而变化。
2004年南开大学的谢思全、黄玖立提出集群内部交易活动和缔约的制度基础是关系型契约，并认为关系型契约能有效地降低企业集群内部的交易成本，从而改善企业集群的交易治理结构。杨树旺将产业集群治理分为企业网络治理、行业协会治理和地方政府治理等三种主要治理模式。孙鳌基于区域品牌、知识外溢等集群外部性机制的研究，提出了治理集群外部性的联盟治理和政府治理模式 。郝世绵探讨了产业结构低级化锁定、价值链低端锁定、区域品牌危机、企业外迁资本外流等产业集群负外部性的影响，认为对产业集群负外部性的治理既需要地方政府的规制，也需要集群内核心企业、中介组织以及社会其他力量的参与。陈文华认为产业集群是与治理制度相适应的产业组织形式，认为产业集群治理作为一种新的制度安排，是企业家、市场网络、社会网络、政府及价值链上其他地方产业集群等多种力量共同参与、博弈互动的动态过程。
由于产业集群演化与治理的复杂性，目前国内外的产业集群治理研究视角多样，缺乏统一的分析框架。产业集群治理涉及交易费用理论、博弈论、网络治理、行业协会治理、政府规制、善治、地方治理等众多理论。但是，作为治理研究，不同理论之间又具有一定的相关性。如何协调不同治理理论之间的关系，统一产业集群治理的框架成为推进集群治理研究的一个要务。从现实的情况来看，世界各地的产业集群在演化过程中往往存在一些显著的制度性缺陷，如过度竞争、区域性质量问题、区域品牌、区域性环境问题等。对这些问题的治理既是产业集群发展的内在要求，也是产业集群升级的必要动力。对改革开放以来浙江产业集群治理机制的具体研究有助于深化产业集群治理与升级机制的认识。
