东汉在分封问题上设禁益严。“自光武以来，诸王有制，惟得自娱于宫内，不得临民，干与政事。其与交通，皆有重禁。”（《资治通鉴》卷七五诸葛格致齐王奋书）曹魏时期，朝廷对诸王的限制更加严厉。陈寿曾慨乎言：“魏氏王公，既徒有国土之名，而无社稷之实。又禁防壅隔，同于囹圄。位号靡定，大小岁易。骨肉之恩乖，常棣之义废。为法之弊，一至于此。”（《三国志集解》卷二十《魏书·武文世王公》）当时正值大乱之后，人口凋残，“于是封建侯王，皆使寄地空名而无其实，王国使有老兵百余人以卫其国，虽有王侯之号，而乃侪于匹夫。县隔千里之外，无朝聘之仪，邻国无会同之制。诸侯游猎不得过三十里。又为设防辅监国之官以伺察之。王侯皆思为布衣而不能得”（《文献通考》卷二七。引袁子日）。曹同力主封建的《六代论》就是在这样一个情况下写成的。作为宗室人员，曹同力主恢复封建自然是很容易理解的。
司马氏代曹，在某种程度上印证了曹同的意见。有惩于曹魏乏宗落之维，而使自己轻而易举地篡夺来帝位，司马炎乃大封宗藩。继汉初以后，封建制度又第二次在中国历史上回潮。晋制：请王或出镇雄藩，或内专朝政，许自选官属，又各置亲兵。在大权在握的情况下，很快就演成八王之乱，西晋也就很快在内乱与少数民族的叛乱下灭亡。南渡以后，在分藩问题上历朝皆大体上沿行西晋的制度。“晋、宋、齐、梁之制，诸王皆出为都督刺史，星罗棋布，各据强藩。盖将假以事任，收宗子维城之功，而矫孤立之弊。然未、齐一再传之后，二明帝皆以旁支人继大统，伎忍特甚。前帝之子孙，虽在童孺，皆以逼见雠。其据雄藩、处要地者，适足以殒其身于典签辈之手。而二明亦复享年不永，置嗣无状，沦胥以亡，不足复议。若晋、若梁，则诸王皆以盛年雄才出当方面，非来、齐帝子辈比也。然京师有变，则俱无同奖王室之忠，而各有帝制而天子自为之志。贾、赵之乱，如同、如颗、如越之徒，纵兵不戢，屠其骨肉，以启戎秋之祸，而神州覆亡。侯景之乱，如纶、如绎、如纪、如警之徒，拥兵不救，委其祖、父以馁寇贼之口，而天伦珍绝矣！盖其初之立制也，非不欲希凤宗周，惩鉴汉魏；然世俗险恶，人心浇漓。齐桓、晋文之事，尚矣！晋、梁诸王虽欲求一人如郑历公、虢叔辈而不可得。后儒所以疑封建之不可行，有由矣！”（《文献通考》卷二七二封建十三》）驯至隋朝，分封之制，仍大体同于江左。诸王、王子，分据大镇，专制方面，权侔帝室。（《隋书》卷六二《元传》）实际的结果也是父子兄弟，造相争猜残杀。文帝五子，场帝以次夺嫡，他的四个兄弟，甚至包括文帝本人在内，俱不得善终。分封之祸，已昭然于世，迂儒之外，已很少人怀疑了。
总括从汉兴到隋亡的八百余年间，废封建与行封建之间，两经反复。行封建就不可能有稳定的国家统一，同时也不可能有名符其实的中央集权。这就表明，在这段时期里，大统一的中央集权的专制主义皇权仍然处在其成长的阶段。即就地方郡县制的推行来看，这一时期里，中央对地方政府的控制也仍是比较松懈和有限度的。王夫之指出：“汉之太守，去古诸侯也无几，辟除、赏罚、兵刑。赋役，皆得以专制，而县令听命如臣。”（《读通鉴论》卷二二）当时朝廷对于地方，惟守相由中央委派。太守对地方，举凡民政、财政、军事、司法、选举、教育，无所不统。所有属吏如椽吏、督邮、从事等皆由牧守自行辟置。而这批人，尽是本地的世家。“广汉太守陈定人为大司农，和帝问在郡何以为理？宠顿首谢曰：‘巨任功曹王焕以简选贤能，主簿镡显拾遗补阙，臣奉宣诏书而已！’帝乃大悦。至于汝南太守宗资任功曹范滂，南阳太守成委功曹岑呸，并谣达京师，名标史传。而鲍宣为豫州牧，郭钦奏其举措烦苛，代二千石署吏。是知署吏乃二千石之职，州牧代之，尚为烦苛。”（《日知录》卷八《掾属》）这就证明地方的政务，实际上都是操在这些当地的士人手中。在中央特许、或事出非常的情况下，郡守擅生杀予夺大权，兼长一郡之兵，掌有除依法上缴中央以外的全部地方财赋，以及所属境内之山泽、公田的收人。每年年终则向中央提出报告，称为上计，其中详列户口、生产、赋税、兵役、刑狱、盗贼、学校、教育等的详细情况和数字。朝廷则根据上计的材料与刺史调查的情况对郡守进行升迁赏罚。由此可见，郡守在地方是拥有相当大的权力的。东汉末，刺史总政于外，变成了地方的行政与军事长官，权力更为增大。它与成长中的门阀结合，直接导致东汉末军阀的割据。这里，还应该特别指明：郡守所辟的掾属，在名分上和朝廷是并无臣属关系的；相反，与选用他们的牧守则保持严格的举主与僚属关系。僚属必须矢忠于举主，死生不渝。举主死，且为他持服、守丧，以为报答。东汉末年，刘表遗其从事韩嵩前往许昌观察虚实。当时许昌是汉献帝的临时都城。韩嵩婉言拒绝说：“若至京师，天子假一职，则成天子之臣，将军故吏耳！不能复为将军死也。”可见地方椽吏未受任于朝廷者，都只是牧守的私臣。私臣于牧守，谊犹臣之事君。一旦这个私臣得到了朝廷的委任，他就变成了皇帝的臣属，则必须尽忠于皇帝；而对于原来的举主，他已成了故吏。牧守置吏之制，一直贯穿于魏晋南北朝。（参考《陵余丛考》卷十六《郡国守相得自置吏》；《日知录》卷八《掾属》）这些都清楚地为我们表明：在这段历史时期里，尽管地方政府在建制上直属于中央，但地方政府的独立性还很明显，中央的控制力还远不曾深人。从这个意义上讲，大统一与中央集权也仍处于初创的成长时期。
现在，我们再从另一个方面，即中央的皇权来进行考察。秦始皇所创立、并为历代皇帝所奉行的专制主义皇权，最基本的纲领与原则便是尊君抑臣、或者说尊君卑臣这一条。“初，秦有天下，悉内六国礼仪，采择其尊君抑臣者存之。”（《资治通鉴》卷十一）由秦所确立的专制主义皇权官僚体系中，丞相（宰相）是所有巨僚的首长。他掌丞天子，助理万机。“丞者，承也；相者，助也。”它的职责，用汉仞的大功臣陈平的话说：“宰相者，上往天子，理阴阳，顺四时；下遂万物之宜。外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”（《资治通鉴》卷十一）它是一人之下，万人之上的“百僚之长”，是中央政务直接的领袖和负责人。中央集权的政府必须有一个庞大的官僚机构来操纵、运作，掌握和推动这架国家机器，靠皇帝个人，是十分艰巨和困难的。王夫之曾经指出：“周制，六卿各司其典，而统于天子，无复制于其上者，然而后世不能矣。如是，则千里之王畿，政亦简矣，其实不逾今一布政使之所理也。郡县之天下，揽九州于一握，卑冗府史之考课，升斗铢累之金粟，穷乡下邑之狱讼，东西万里之边防，四读万川之堙泄，其繁不可胜纪，总听于六官之长而分任之于郎署。其或修或废，乃至因缘以雠私者，无与举要以省其成，则散漫委弛而不可致诘。故六卿之上，必有佐天子以总理之者，而后政以给而渐抵于成。此秦以下相臣之设不容已也。”（《读通鉴论》卷十九《隋文帝四》）当然，也还应该指出，中国皇权制度的一个基本特点是，皇位的继承采家长式的嫡长承袭制度，皇帝可能是婴孩，也可能是白痴，其本人很可能根本不具备管理国家政务的能力。即使是正常人，他的能力也是有限的。因此，他需要选拔最干练、最优秀的人才来充当他的总管家，这人就是宰相。天子的职务，不在于躬亲政务，而在于择人论相，即简选真正的贤能者来担任首相。这样，皇帝就可以从繁重的政务工作中超脱出来，操纵全局，并有足够的时间，优闲享受，即使童稚或弱智的君主在位，也可以保证政权的照样运行。一旦发生了天灾或重大政务失误，引发民怨难平时，皇帝还可以把宰相推出来，承担罪责，将他罢免（策免），甚至赐死，以达到上塞天谴、下缓舆情，以重新稳定其统治的政治目的。因此，宰相的地位，既是皇帝的总管和家奴，又是中朝士大夫的领袖，他是以本人的贤能受选拔来服务于专制皇帝个人的。宰相的这种一人之下，万人之上，皇帝总管与朝臣领袖的特殊身份，与独尊的皇帝、特别是与专制主义皇权是相矛盾的，因为专制主义就是独占和排他性的，因此，专制主义皇权的发展，就必然导致相权的削弱。二千多年来中国皇帝尊君抑臣这一原则的实施与发展，便是在神化皇帝本人的同时，又通过对相权的一系列分散、牵制、削弱，乃至于剥夺，最后，终于把宰相从皇帝神坛的副座上拉了下来，并从名义上也完全撤除掉。
据儒典的记载：古之天子置三公以为辅佐，三公的地位是十分尊贵的。《通典·职官·三公总叙》说：“周成工作《周官》，曰：立太师、太傅、太保，兹惟三公，论道经邦，燮理阴阳。少师、少傅、少保，日三孤，贰公弘化，寅亮天地，粥予一人。”（卷二十）他们都以师道辅佐天子，故得以坐而论道。所以说：“天子无爵，三公无官。参职天子，何官之称？”儒者把为帝王之师奉为最高的政治理想。以法家理论为政治蓝图的秦始皇统一全国后，在中央设丞相以总百揆，丞天子，助理万机，另设太尉专主兵，御史大夫为丞相副。西汉因之。这种设置与儒家的三公，原是迥不相侔的。东汉则设太尉、司徒、司空合称为三公，为宰相。然古之三公是加官调公以大师兼冢宰，召公以太保兼宗伯，都是以加官兼宰相之职。东汉时的三公已演成阶官，不复有师保之任和经邦论道之责。司空之责，也与西汉的御史大夫贰于丞相者少有不同。不过，这时的丞相，地位仍是十分尊荣的。皇帝诏旨的发布，必须有丞相的副署。每当丞相、御史大夫初拜，皇帝延人登殿而亲诏之。在通常的接见与交往中，皇帝也以隆重的礼数对待丞相。据《汉书》注引《汉旧仪》的记载：“皇帝见丞相，起，谒者赞称曰：‘皇帝为丞相起。’起立乃坐。皇帝在道，丞相迎谒。谒者赞称曰：‘皇帝为丞相下舆。’立乃升车。”（卷八四《翟方进传》）这与后代见则跪拜、在道伏送的卑恭情状是相去天渊的。如果丞相生病了，皇帝例法驾亲往探视，从西门而入。（《文献通考》卷四九《职官考三·宰相》）有所犯，在儆罚时也注意保全体貌。维侯周勃，作过丞相，因故系狱。贾谊即以投鼠忌器为譬，上书汉文帝，提醒他改善。他提出，古者大臣有罪，“坐不廉而废者，不谓不廉，日簠簋不饰。坐污秽淫乱、男女无别者，不日污秽，日帷薄不修。坐罢软不胜任者，不日里软，日下官不职。故贵大臣定有其罪矣，犹未斥然正以呼之也，尚迁就而为之讳也。故其在大谴。大何（问）之域，闻谴、何则白冠氂缨，盘水加剑，造请室而清罪耳。上不执缚系引而行也。其有中罪者，闻命而自弛，上不使人颈氂而加也。其有大罪者，闻命则北面再拜，跪而自裁，上不使人整抑而刑之也”。这样做，皆所以体貌大臣，砥砺廉耻。文帝“深纳其言，养臣下有节，是后大臣有罪，皆自杀，不受刑”（《资治通鉴》卷十四）。所谓刑不上大夫，指的就是这一意思。据《汉旧仪》：“丞相有它过，使者奉策书，即时步出府，乘栈车归田里。”（《汉书》卷五一《孔光传》注）即使“有天地大变、天下大过，皇帝使侍中持节，乘四白马，赐上尊酒十斛，牛一头，策告殃咎。使者去半道，丞相即上病。使者还，未白事，尚书以丞相不起病闻”（同上卷五四注引《汉仪注》）。汉之大臣有罪，都以三公尊重，无对簿公堂、受辱于吏以诉冤求免之义，都宁愿自裁，成为风气。（《陔余丛考》卷十六《大臣有罪多自杀》）这都表明：汉之丞相，虽已不能与古之三公相比，但仍体貌庄严，皇帝对他们仍是尊敬的。后汉的陈忠在疏中明言：“汉兴旧事，丞相所请，靡有不听。”（《资治通鉴》卷四二）特别是当西汉初年，任丞相的都是开国的功臣、列侯，其位尊礼隆，是很自然的事。
汉武帝时期，这方面的情况发生了一系列寓意深远的变化。
首先是布衣丞相的出现。元朔中（公元前128—126），汉武帝任菑州薛人公孙弘为丞相。公孙弘“少时为狱吏，有罪兔，家贫，牧豕海上，年四十，乃学《春秋》、杂说”，以贤良、文学征，策对第一，累迁至丞相，封平津侯。公孙弘以布衣而任丞相，并由于任了丞相后再得侯封，这都是历史的第一例。布衣卿相正是开中国二千多年来封建士大夫，即知识分子，经过科举步人仕途的先河。后来的封建官僚上至宰相，绝大多数是通过科举这条道路进入仕途的。孔夫子说“学而优则仕”，仕成为学的唯一目的；而学，则限于官方所规定的儒典。由于科举入仕是中国土大夫的唯一出路，宰相即是这种士大夫的优秀代表，因此，从根本讲，相权也就是士大夫权力的象征。习惯上，这类人仕的士大夫称之为缙绅，他们是乡居绅士的政治代表。所以相权从本质上也便是绅权的象征。公孙弘以布衣而跌丞相，显示了绅权第一次在中国政治舞台上崭露头角，这同样也是中国政治史上划时代的变化。制举人仕与绅权始升都是一个巨大的历史进步。但是，应该看到这些进步又是以皇权的张大为代价取得的。公孙弘的身份，在当时根本无法与军功世侯相比拟。他的出任宰相，正是表明君尊臣卑的专制主义体制又有了新的发展。
