马英勇
为探索立法新模式，在立法工作中最大限度地反映民意，使地方法规更具有科学性、民主性和操作性，2010年2月，自治区人大十届三次会议明确提出“探索委托社会力量起草法规草案，避免公共权力部门化、部门利益法制化。”为此，自治区人大法工委进行了专题研究、部署，决定将《宁夏回族自治区家政服务管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作为首部委托社会力量组织起草的法规。为了保证这部法规的质量，自治区人大法工委要求，这个社会力量必须是实践经验丰富、信誉好、人才力量雄厚的机构。在经过多方考察、严格筛选和综合考评后，自治区人大法工委最终将委托起草的任务交给了宁夏最大的律师团体——宁夏合天律师集团。2010年5月6日，自治区人大法工委与宁夏合天律师集团正式签署《委托立法协议》，开创了自治区人大首次委托社会力量立法的先例。
协议签订后，自治区人大法工委要求合天律师集团用三个月的时间完成《条例（草案）》起草工作，力争在年底通过自治区人大《条例（草案）》审议工作。为保障《条例（草案）》起草工作的顺利进行并保证立法质量，确保按时完成，宁夏合天律师集团执行主席赖声洪亲自带队并组织宁夏合天律师事务所和宁夏浩晟律师事务所12名业务能力强，经验丰富的律师组成委托立法起草小组，而我有幸成为这其中的一员。在开始起草之前，赖主席给我们确立了四项工作原则：不抄袭、不抵触、有创新、可操作，并对我们委托立法起草小组下了死命令：三个月后必须拿出一部像样的法规草案。
由于《条例（草案）》没有上位法，家庭服务业又属新兴行业，所涉及的面几乎关系到家家户户，行政管理部门众多，法律关系复杂，起草立法的难度相当大。在时间紧、任务重、难度大的情况下，为了提高工作效率，首先，我们将12名律师分成调研组和起草组两个小组，按照各自分工开展工作。调研组通过多种渠道收集与家庭服务业相关的法律、行政法规、规章、规范性文件等资料，以及采用问卷的形式对家庭服务经营者、家庭服务人员、家庭服务消费者的现状进行调查研究。起草组则通过专题会议对调研组收集的各类资料、数据、家政现状报告等进行研究、对比，取其精华，并着手起草《条例（草案）》工作。其次，我们制定了周密工作方案、工作计划和工作制度，从5月中旬到8月底大家每天干什么、干多少、怎么干，我们都清清楚楚。
由于调研工作量大、时间紧，后来起草组亦加入到了调研工作中。2010年5月中旬至6月底，我们每周利用双休日和其中的两天上班时间先后奔赴银川市（包括三区两县一市）、吴忠市、石嘴山市、中卫市、固原市五地市，采用问卷和采访调查相结合的方法对家庭服务经营者、家庭服务人员、家庭服务消费者的现状进行调查研究，并走访调研人社、商务、工商、民政、发展改革、税务、公安、卫生等8个厅级行政管理部门，对上述单位和个人发放调查问卷达800多份。缜密、细致的调研使我们掌握了大量的第一手材料，通过分析、归纳、比对，我们对制定《条例（草案）》的必要性、规范的对象、规范的行为认识更加深刻，为我们起草好《条例（草案）》打下了坚实基础。
2010年6月至8月底，起草组在立法调研的基础上开始《条例（草案）》的起草工作。大家在多次研讨调研材料后，初步将《条例（草案）》的体例定为七章，同时决定起草组的六人除第六章和第七章附则由一人起草外，剩余五章由每人负责起草一章，然后合并讨论。7月10日大家完成了各自负责的章节，并提交起草组共同讨论修改。由于平时大家还有各自的业务，我们就抽挤时间在工作之余和双休日加班讨论修改。讨论时小组人员都非常认真和负责，竞相发表意见，辩论异常激烈。大家不仅从立法架构、模式、体例、理论基础、法律原则上进行反复探讨，对条款设置、文字表述甚至每一个标点符号都争论不休。每至夜深人静，我们还在挑灯夜战、伏案疾书，常常一干就是一个通宵，写了改，改了写，写了再改……在经过两周的熬战，2010年7月23日《条例（草案）》的初稿终于完成。随后我们多次组织律师界专家、政府部门法制办人员召开研讨会，让他们挑毛病、找问题、提建议，在借鉴和吸纳各方意见后，我们又持续五个星期，经过四次大幅度的修改，最终在2010年8月31日形成《条例（草案）》第五稿（送审稿），并于9月初提交自治区人大法工委审定，按时完成了《条例（草案）》的起草工作。
本以为《条例（草案）》第五稿（送审稿）递交后，起草工作就大功告成，可以刀枪入库、马放南山了。然而后面发生的事情，令我们所有起草小组成员都没有想到。《条例（草案）》第五稿的完成，实际上仅仅是《条例（草案）》起草的开始。
2010年9月底，自治区人大法工委通知我们：目前由于国家针对家庭服务业正在制定相关政策性规定，为了保证《条例（草案）》与国家政策性规定的一致性，待国家相关家庭服务业政策出台后，再重新起草，今年将暂不审议《条例（草案）》。听到这个消息后，大家倍感失望！
在2010年9月后，国务院、人力资源和社会保障部、自治区政府相继出台了一批关于家庭服务业方面的政策性规定。2010年10月自治区人大法工委再次通知我们，要求我们根据上述新的政策性规定，对《条例（草案）》进行重新修改。由于国务院下发的《关于发展家庭服务业的指导意见》及其他政策性规定，对家庭服务业在发展目标、扶持政策、市场秩序、职业技能、服务人员权益、市场监管等诸多方面有新的意见和政策性指导。为了保证《条例（草案）》与国家政策性规定保持一致，并按相关指导意见明确具体政策的落实，比如说国务院的指导意见要求地方对家庭服务业给予更多的政策扶持和政策优惠，但具体如何扶持和优惠，就要在这部法规中得以体现。这样一来，《条例（草案）》无论在立法架构上，还是在具体内容上，都要做大幅度修改，这就意味着《条例（草案）》得推倒重来，重新起草。
我们起草小组再次聚集后，根据国家相关家庭服务业新的政策性规定和自治区的实际情况，并按照自治区人大法工委所提意见和建议，从2010年10月至2011年10月历时一年时间，在《条例（草案）》第五稿基础上又进行了六次修改。在此期间，自治区人大法工委与委托立法起草小组组成联合调研组，多次组织立法研讨会，征求人力资源和社会保障厅、商务厅、政府法制办等自治区有关部门的意见，并到银川市、石嘴山市、吴忠市召开座谈会，听取三市人大常委会、政府法制办、人社、商务、税务、工商、公安、工会、妇联、共青团等有关部门对《条例（草案）》的意见。同时还到具有一定规模的城市管家、金钥匙、好当家、母贝安、安富人力资源管理公司等家庭服务经营者和家庭服务业职业培训机构进行调研，邀请家庭服务消费者座谈，广泛征求方方面面的意见。在每次调研、咨询、讨论后，我们将各方意见汇总，调研回来后我们起草小组再进行讨论，经过再三斟酌，反复讨论，多次修改后，最终形成《条例（草案）》第十一稿（审议稿）。
2011年11月下旬，《条例（草案）》第十一稿经自治区人大常委会第八十五次主任会议两次讨论并进行适当修改后，最终于2011年12月28日自治区人大常委会第二十八次会议通过，并正式定名为《宁夏回族自治区家庭服务业条例》，已于2012年3月1日起施行。
从我们接受委托2010年5月算起，到《条例（草案）》2011年12月底正式通过，起草工作历时一年半时间。回顾《条例（草案）》起草历程，道路是那样的艰辛和坎坷，面对太多的委屈和辛酸，面对众多质疑和困难，我们始终没有停止《条例（草案）》的起草步伐。委屈越多我们越坚韧，质疑越大我们越认真，为了保证《条例（草案）》的起草质量，大家勤勤恳恳、通宵达旦，牺牲了很多与家人团聚的时间，推掉了很多业务工作，但大家无怨无悔。
在《条例（草案）》通过人大常委会审议的那一刻，我们一颗颗悬着的心终于可以放下了，大家如释重负，心情无比激动。在2011年最后一个夜晚，我们共同举杯庆祝！第二天黎明时分我们起草小组和《宁夏回族自治区家庭服务业条例》共同迎来了2012年新年的曙光！
