税收的另一半是谁？或许很多读者不一定能立刻反应过来那一半就是财政。由于两者之间的分工，特别是它们职能的巨大反差，还由于两者分属两个机构，导致长久以来，人们习惯于把它们作为两个概念、两个领域来认识。现阶段一些财税教科书也有意无意地强调它们的不同之处，更加强了这种印象。例如金人庆主编的《领导干部税收知识读本》这样定义税收：“税收是国家为实现其职能，凭借其政治权力，依法参与单位和个人的财富分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式。”许正中主编的《公共财政》这样定义财政：“就是政府以市场失灵为前提，凭借政治权力，在全社会进行的以弥补市场缺陷为范围的，满足社会公共需要为目的的一种政府分配行为。”这些解释虽然也部分涉及了两者间的关联关系，但更多的是强调各自的特殊之处，应该说，这对准确、全面地认识税收是不利的，实践中也会导致许多偏差和误解。
相反，我注意到国外的学者倒是十分注意强调两者之间的联系，例如法国学者伯纳德·萨拉尼所著《税收经济学》就这样诠释税收：“‘税收’一词可有多种不同的含义。狭义地讲，税收是指经济主体缴纳的一系列税款。而广义地讲，税收还涉及政府的全部财政政策。以中庸的立场使用‘税收’一词，可将它的含义限定为：税收是指各种税款及转移支付的统称。转移支付通常可以归为社会保险和社会福利两大类。”
税收和财政天生就是一体，就像一个硬币的正反两面。试想，没有税收，财政岂不就如无源之水、无本之木，怎么可能成立；没有财政，又以什么名义收税？没有合法性的税收，岂不是形同抢劫！所以，这样的税收也就没有任何理由存在。可见，税收同财政两者互为存在的基础，互相分工，又互相影响、制约，共同为一国国民的公共福利服务。
虽然税收和财政在职能上各有分工，犹如一个人的左右手，但这是在实践层面、微观层面；在作用层面、在宏观层面，则需要着力强调两者的合二而一，合纵连横，一加一大于二的力量，特别是从不同方向为共同目标服务的一致性。
之所以这时候要强调两者的“同”，自然是有着现实的考虑和需要。封建时代，生产资料乃至民众的人身所有权都掌握在最高统治者手中，因此他们向百姓征收“皇粮国税”，就如同从自家口袋掏钱一样，无须向子民说明用项。税收就是贡献。而在计划经济时代，又走到了另一个极端，所有生产资料都属于全民，政府是全民的代表，因此，国家向全民、集体企业征税也如同从自家口袋掏钱一样。上世纪五六十年代，一些社会主义国家一度曾经考虑取消税收，以上缴利润代之，因为只有这样名实才真正相符。进入市场经济时代，国家与民众的关系发生了巨大变化。政治上，民众是国家的主人，政府是民众的委托代理人，经济上民众开始拥有了个人的私有财产，政府再不能任意向民众征税，凡征税必须经过立法机构同意，而民众则是无代表不纳税。这时候，税收不再是“贡献”，同样也不是“利润”的变种，而是国家“取之于民”又“用之于民众公共福利”的一项资金。税收是公共福利的成本（也可以说是价格），税收的多少对应着民众福利的大小、质量，并且征多征少、怎样征也取决于民众的意愿。
因此，在这个阶段，虽然在执行层面、税收教学层面仍然可以强调它们的特殊性，但在征收层面、使用层面则要改变观念，强调——不，应该是全面地介绍税收的性质，税收是为民众提供福利的经费（包括政府机构运转的必要经费），只有这样，民众纳税才会有明确的意识，知道这是为自己的福利支付必要的代价，也才会意识到不论何人逃税都是对自己福利的侵害，也因此会知道，只有履行纳税人义务，才有条件主张行使自己的各项权利，包括公共福利的选择权和对政府使用税收绩效的监督权。
改革开放至今已有20多个年头了，税收征收中的不顺和困扰和目前这种对税收与财政关系在微观层面的割裂有着千丝万缕的关系。切莫以为这是文字游戏，正本清源是税收合法性的前提，也是政治体制改革的课题之一。
一、税收是基础，财政是主导
税收与财政的关系天生就不平等，但是这无关公平，只是分工的缘故。
人类创造税收不是为了收税而收税，而是为了实现自己的公共福利，即便专制时代，收税也不是目的，而是工具，是实现目的的工具。财政（专制时代为帝王的统治服务，民主时代为民众的公共福利服务）才是目的，税收只是工具。这一关系决定了两者之间的支配与被支配的关系。
尽管古今中外的财政赋税史上，一直存在着关于是量入为出（以收定支）还是量出为入（以支定收）的政策争论和学术讨论，但现在看来，后者占了上风。前有亚当·斯密的论述，国家应该提供的三项基本服务：国防、司法行政和公共工程及维护，再加上基础教育；后有凯恩斯“政府干预论”，当市场失灵的时候，政府应该发挥“看得见的手”的作用，扩大供给，税收不足，哪怕举债也要实行。我国政府近几年实行的积极的财政政策也基本是以支定收的（除过税收以外，财政还可以内债外债的形式取得收入，但最终要以税收偿还。这实际是变相和预征的税收）。
虽然在理论上政府应该是理性人，应该为全社会的根本利益服务，但实际上由于政府也是利益集团的代表，由于有着选民福利最大化的压力，因此为着多出政绩，快出政绩，也有着扩大公共开支的冲动。瓦格纳定律和经济学家的实证研究均证明了政府支出是持续扩大的。这些更进一步加强了财政的刚性和对税收的支配地位。我国进入20世纪90年代以后，执政党把依法治国写进了宪法，相应地，税收也必须依法治理。但面对旺盛的财政需求和政府经济人的自利理性，税收法律法规常常抵不过行政计划的效力，为了完成根据财政需求作出的计划，各级税务部门一方面以“四铁精神”严格征管，另一方面在税源不足的情况下，不惜违反税法“无税禁收”的原则，不惜以寅吃卯粮、贷款交税、空转、买税等非法手段以完成计划。实际上，这已一度成了某些地方特别是贫困地区基层税务部门的潜规则，上下心照不宣。或者在计划完成的情况下，不惜违反税法“有税尽收”的原则，有税不收或少收或推迟收，“藏富于民”、“藏富于企业”，建立调节税源的“蓄水池”。同样，这也成了某些富裕地方的潜规则，上一级政府对此心知肚明，却无可奈何。
在财税机构设置上、职能上、摆布上也清楚地体现了这种关系。中华人民共和国成立以来，税务机构在中央一级始终是财政部的一个下属部门，顶多相对其他司局有些独立性。1994年，国家税务总局升格为正部级以后，似乎和财政部平起平坐了，但实际上仍逃不过如来佛的手掌心。财政部属于国务院的政府部门组成序列，而税务总局则只是国务院的直属机构，这意味着税收政策制定的主导权仍在财政部。税务总局升格后的“一把手”截至目前都是由财政部副部长（或曾任副部长）升任的；1996年至2007年的三任税务总局局长在任满一届后，又先后调任财政部部长（项怀诚、金人庆、谢旭人），虽说是平调，但谁都清楚财与税两个部门哪个更重要。在这类问题上，中国人比较含蓄，外国人就直言不讳。俄国人就把财政部、内务部、国防部等部门直接称为强力部门，这不是夸张，而是对事实的真实描述。
二、税不仅仅是收，财也不仅仅是支，两者在职能上既有重合之处，更有互补之处
税收有两项主要职能，一是为财政组织收入，二是作为政府调控经济、调节收入分配的工具或曰杠杆。前一项职能无需再说，后一项职能则同财政职能有很多重合之处。我们知道财政职能可以归纳为四项，即资源配置、收入分配、经济调节和稳定经济。而税收的两项职能都与财政的这些职能有重合之处，区别只是在于程度的不同。比如，税收的税种设置、税率的高低，以及种种优惠都有着优化资源配置的作用，税收政策通过利益机制引导资源向社会和政府希望的方向流动，是弥补市场失灵的有力工具。税收同样有着收入分配的作用，给某些地区、某些行业、某些产品或某些人群以税收优惠，实际上就是给它们（他们）财政补贴，凡非普遍的优惠而是特定的优惠都属于再分配。至于稳定经济的职能，则税收中具有累进税率的所得税制素来被学者认为是经济的“内在稳定器”。因为，当经济繁荣时，投资增加，国民收入增加，累进所得税的边际税率会水涨船高，随之递增。这时它成为一种拉力，防止经济过热产生的通货膨胀。当经济衰退时，投资减少，国民收入下降，累进所得税的边际税率又会自动下降。这时，又产生了一种推力，防止经济过度衰退而导致萧条，从而促使经济稳定增长。当然，所有这些职能都具体表现为以税式支出来体现。所谓税式支出就是指以税收优惠的方式体现的支出，如果某个企业应缴纳100万元的税，当政府决定给企业免征100万元的税收时，就等于政府给企业无偿拨付了100万元，也就是说等同于财政支出。类似的税式支出有免税、减税、扩大所得税抵扣范围、加速折旧等等。改革开放以来，我国吸引外资的一个主要竞争手段就是各种税收优惠。其实说白了就是中央或地方财政拿一笔钱给这些企业以补贴。但若这样说、这样做，很难在立法机关通过预算审查，而通过税式支出给予优惠，既可以在程序上绕过立法机关，同时还可提高财政支出的效率。
另一方面，财政收入也不是百分之百依赖税收收入，尽管改革开放以来，税收占财政收入的比例越来越大。下表反映了1997年至2002年我国财政收入的组成（不包括债务收入），从中可以看出，所列各年税收在我国财政收入中所占比例大约在93%到95%之间。
我国财政除过税收以外的7%～5%的收入，虽然绝对额不是很大，但种类若细分起来却很多，而且中央政府和地方政府的种类也并不一致。
从中央政府一级来看，有财产和经营收入，如国企的利润，国有金融企业、邮局、彩票及货币当局（铸币收入）的利润和利息等；有管理费、规费收入等；还有债务（国债、外债）收入等。
从地方政府一级来看，除过没有债务收入以外，中央政府有的财产和经营收入、管理费、规费收入地方政府都有。其中财产收入中的大头是土地经营收入，在一些中心城市，其收入之大被称为“第二财政”。此外还存在一些制度外收入，如各种收费等等（这里不作合法性评价）。
我国财政部门还一直直接参与一些税种的征收。2006年以前，由财政部门征收的税种有四个：农业税（含农业特产税）、牧业税、耕地占用税和契税。2006年国家废除农业税、牧业税以后，财政部门仍负责征收后两个税。为此，各级财政部门设置有一套征收机构和一支征收队伍。
税与财在职能上既有明确分工，又有相当程度的重叠与互补之处，充分证明了两者一体两面、互为犄角的性质。需要强调的是在这种重叠与互补之中，财政一直处于主导地位，其目的不外乎公平与效率的侧重或组合。但以现代民主与法制的视角观察，我国财政的一些收入，尤其是地方政府的一些收入明显有许多不规范之处，比如形形色色的制度外收入，有的实际具有税收性质，如社会保障费、排污费等；有的则属于自行出台的不合理收费，因而有违法之嫌。这部分收入在上世纪90年代中期以后一度达到了失控的程度，据官方和非官方调查，1996年我国各项税收收入占GDP的比重为10.2%，各项基金与各种规费、社会保障收入约占GDP的10%，各种社会性的乱收费（指比较容易统计的收费）约占GDP的10%（张培森、刘佐，1999）。这种情况在发达国家几乎是不可能出现的。因此，这也成为需要重新认识和规范税收与财政两者关系与职能的重要原因。
三、合则两利，分则两伤
虽然税收与财政天生就是一体，两者为了一个共同的目标而各有分工，但又互相支持，互为犄角。但是由于社会的发展促使财与税的分工越来越大，两者在某些层面又能够单独发挥作用（尽管这样，税的作用还是不可能脱离财的总目标），因此往往给人一种互相分离、互不关涉的印象与感觉。加之在执行层面，两方面的工作人员自觉不自觉地“敲锣卖糖，各管一行”，更加深了这种分割的程度。由此在各个方面产生了十分有害的影响。
这种分割首先表现在理论层面。如前所述，我国财税教科书对财与税概念的界定上，强调两者特殊性的一面多，强调共性的一面少，同发达国家的界定反差比较明显。这样的界定肯定是不全面、不准确的，由此会产生许多连锁反应。比如对税收特征的介绍，普遍的说法是其具有固定性、强制性和无偿性。这就是将税与财分割以后的认知。这种认知应用到税收宣传和税务执法中就有明显的副作用。纳税人会认为纳税是一种负担、一种无偿的付出，因此就会产生偷逃税的动机和行为。如果将税与财视为一体，那么税收的固定性特征仍然可以如此表述，但“强制性”就可以改为与权利相对应的法律“义务性”。黑格尔说：“在国家中，权利和义务是结合在同一关系中的。”由此，纳税人就会知道，纳税其实是个人获得权利的法定义务和利益交换，不纳税也就没有任何权利可言。如此，再要偷税他就要掂量是否得不偿失。同理，所谓“无偿性”，在将税与财视为一体时，税收也就不是无偿的了，而是“有偿性”。只不过不是直接对等，而是间接不完全对等而已，实际就是“取之于民，用之于民”。试想，如果税收的“无偿性”改为“有偿性”，税务工作人员在税收宣传中还需要再将这种颠倒再颠倒过来吗？
其次，这种分割还表现在税收立法上。税收法定主义是现代宪政民主国家的一个基本柱石。但税收法定主义确立后并没有将财与税作为整体考虑，而是经历了一个发展阶段。日本税法学家北野弘久将其分为三个发展阶段：第一阶段是18—19世纪“形式的税收法定主义”，“实际上是一种不问租税法律的内容，仅以法定的形式规定租税”，从而导致“不公平税制”呈不断扩大的趋势。第二阶段是20世纪后的“实质的税收法定主义”，它的重点是制约立法过程中的权力滥用。第三阶段是“财政民主主义的税收法定主义”，要求从税收征收与使用两者相分离的“二元论”财税法方法论，转变为两者相统一的、综合地研究财税问题的“一元论”方法论，站在纳税人立场，确立纳税人基本权利，对税款使用行为进行监督。
发达国家在税收法定主义的进程中目前已进入到了第三阶段。我国现在处在第一和第二阶段之间。作为后发国家，理应汲取先发国家的经验教训，在税收立法上，同时向第二、第三阶段靠拢，亡羊补牢，努力在税收基本法律的制订中将目前的“二元论”转变为“一元论”。
第三，这种分割也不可避免地表现在税收征收上。其典型表现已如前述。虽然税收在短期内满足了财政需求，却在长期中伤害了经济基础，使财政陷入了短缺—高征收—更短缺的恶性循环。
第四，这种分割还表现在财政预算的不透明、财政款项使用的绩效不彰等种种背离公共财政目标的“政绩工程”，以及浪费、贪渎等方面。还有纳税人对财政预算从制订到使用的全过程缺乏有效监督等方面。
第五，这种分割对纳税人的影响就是导致纳税人不愿履行纳税义务，其理由是我们不知道纳税对我们有什么好处，或者说政府把税款随意浪费挥霍，我们缴税再好再多还不是让他们胡支乱花了。虽然这是些情绪化的语言，但是它确实影响了纳税人的纳税行为，也使税务工作人员在征收中遭遇种种尴尬。浙江大学某学者所做的一个“纳税意识”调查表明，在影响纳税人纳税意识的几个因素中，排名第一的是税率，即高税直接促使他们产生逃税动机，排名第二的因素则是政府信用。可见政府用税是否民主、是否透明公平有效等等，都会对纳税人产生影响。而这，单靠税务部门是无法解决的。
由此可见，财与税只讲一分为二，不讲合二而一，弊端很多，是谓分则两伤。所以，有必要从现在开始多讲两者作为整体的一面。财与税在职能上可以分，必须分，在微观认识层次上，为了更深入把握两者的特点，也应该分。但在理论上两者作为整体上不可分，理论工作者应该重新定义税收的基本概念，将税与财作为整体进行准确、全面的界定。在法律上，两者作为权利与义务的统一体不可分；在宣传上两者作为整体也不可分。征税人要有财政意识，用税人（政府、财政）要有税收意识；国民即纳税人也要有财政意识。如此才能心理平衡，才能自觉履行义务。在宏观政策制定上，两者牵一发而动全身，也不可分，起码从综合考虑，达致一般均衡的目标上不可分。各级政府在对待税与财两个部门的公平上也不可分，税与财在工作的配合上更不可分。一句话“同”是主体，“异”是枝节。税与财，分则两伤，合则两利。
参考文献
蒋洪主编：《财政学》（第二版），高等教育出版社
许正中主编：《公共财政》，中央党校出版社
安体富、杨文利、石恩祥主编：《税收负担研究》，中国财政经济出版社
北野弘久：《税法学原论》，中国检察出版社
