叶建文长乐市文武砂镇东海村2010年村官。传统的中国历史既是一部农业文明史，也是一部农民血泪史。村庄是支撑华夏文明的基石，农民是华夏文明的缔造者和见证人。改革开放，不仅解放了农村的生产力和农民的思想，也促使我国从农业文明迈入工业文明。家庭联产承包责任制，让亿万农民吃饱肚子；“打工热潮”，让广大农民脱贫致富。这是一种“双赢”互动模式：工业的发展壮大，离不开农村的基础支撑、农民的辛勤劳动；工业的发展需求，也为农村繁荣、农民增收提供了契机。
一、东海村的前世今生
中国正在经历着史无前例的多重转型，既有经济体制转型，社会、政治的转型，又有开放转型。改革开放，将工业化的触角延伸到了东海之滨的东海村，这个村庄从“鱼米之乡”过渡到“企业遍地”的局面。以2000年的东海村为分水岭，集体土地逐渐成为建设用地，失地农民逐渐成为农村发展的一大瓶颈。东海村现有14个村民小组，村民代表45人，户数620户，本村人口2320人，外来人口近2000人，两委干部10名，党员47名。
（一）靠海吃海，鱼米之乡
东海村原是与东岱村合称东山村，于1973年划属文武砂公社（镇）。1984年分村，南头陈氏取其“大”，谓之东海村，北头林氏取其“高”，名之东岱村。东海村位于文武砂镇东部，两港线南侧，东邻十八孔湖，西靠古槐镇仙桥村，南对江田镇漳流村，北接东岱村，辖中档、下档、北档三个自然村。辖区多沙丘沙坡，原面积4000多亩，除田地、沙园外，还拥有沙坡1300多亩，蛏埕滩涂650亩，池塘600亩，港道200亩，种植龙眼200亩，开辟鳗场100亩。
村民亦渔亦耕，因地处偏僻，以滩涂养殖与浅海捕捞（当地称为“讨小海”）为主业。在“以粮为纲”的时代，围垦文武砂是人民的夙愿，既可将原有四十多华里海岸线缩短为三四华里新海堤，便于管理加固，又能围垦万余亩良田。1957年长乐市建成闻名遐迩的十八孔水闸和1600米海堤。堤内是河口，5000多亩的淡水湖，湖内盛产虾、蟹贝、石斑、罗非鱼、淡水鳗、中华鳖等海淡水珍品；堤外是大海，退潮时是一片滩涂，大部分东海村民在滩涂内养殖海蛏、花蛤。一旦海水涨潮，大量鱼虾贝类涌到十八孔湖，退潮后那就是渔民们的收获之时了。因为有几十年的养殖经验，个大味美，产量可观，远近闻名，一年一家可创收两三万元，有的养殖大户则更多。
沙坡地长期主种番薯，主食也是番薯。康熙间，本村有陈朝范母亲创意发明“番薯擦”，把鲜薯鑤为长条，凉晒风干，从此番薯米得以登场，遂传向全国。后引三溪水库的水淡化土壤，到了60年代才开始种植水稻。1965年开始奋起整治沙丘，在沙滩上种植木麻黄，成为沿海防风林带的组成部分，遏制了风沙之患，生存、生活环境才有所改善。时过境迁，1997年市政府启动外文武围垦工程，2003年收回东海村650亩滩涂，2004年建成十七孔水闸和4000米长堤。至此，“靠海吃海”的“鱼米之乡”已成为历史。
（二）地缘滨海，企业遍地
福州市滨海工业集中区位于长乐市的中南部，依托福北线、两港线和规划建设中的滨海大道三条轴线，东临黄金海岸线，北接福州长乐国际机场，南衔松下深水港，地跨漳港、文武砂、古槐、江田、松下五个乡镇（街道），区域规划控制面积约92平方公里，其前身是1997年始建的长乐市两港工业区。正如《滨海信息》的开刊寄语所言：12年来，工业区已从当年的一片沙漠荒地，到如今的一片欣欣向荣，各项指标跻身福州市六大工业区前列。工业总产值由建区初期1999年的1.15亿元发展到2010年的334.27亿元，增长了290倍；上缴税收由1999年的216万元发展到2010年的44313万元，增长了204倍，成为长乐市经济增长的重要引擎。产业集聚效应凸显，形成了以金源纺织、泰源纺织、华源纺织为龙头的棉纺产业集群，棉纺纱锭近200万枚；以金纶石化、力恒锦纶、凯邦锦纶为龙头的化纤产业集群，年产各类化纤60万吨；以鑫海冶金项目为龙头的钢铁产业集群，年产钢铁制品百万吨；以东龙针纺、永丰针纺为龙头的花边产业集群；以雪人制冷、鑫隆机械、常春专用车为龙头的装备制造产业集群；以元成豆业为龙头的粮油加工产业集群。
文武砂镇初步形成了纺织、汽配两大支柱产业的工业发展格局，2011年主要经济指标完成良好：（1）规模以上工业总产值实现36.13亿元，完成年计划34.08亿元的106%，比增35.2%；（2）财政总收入7179万元，完成年计划6550万元的123.6%，比增59.3%；（3）完成固定资产投资14.73亿元，完成年计划12亿元的122.7%，比增388.8%；（4）内资实际到资4.69亿元，完成年计划3.59亿元的130.8%，比增269.2%；（5）农林牧渔总产值5.3亿元，比增6%。
2011年列入长乐市委、市政府“五大战役”项目共19项，其中涉及到东海村的有9项；列入文武砂镇“五大战役”项目共30项，其中涉及到东海村的有12项；山力化纤、凯邦锦纶二期项目系省重点项目、福州市五大战役项目，百顺纺织、永丰纺织二期项目系福州市重点项目。滨海工业区的崛起，东海村厂房林立，泰源纺织、凯邦锦纶、山力化纤、百顺纺织、大旺食品等一批骨干企业进驻，提升了地域优势，带来了发家致富的契机。因外来人口众多，东海村民搭建两港市场，全村出租房屋200多间，在工业区务工150多人，从事服务业100多人。
二、东海村的征地情况
当前，农村集体土地征用后对失地农民的安置和补偿方式主要集中在货币安置方式、农业安置方式、留地安置方式、社会保险安置方式等。其中货币安置方式是指土地征地部门一次性发放安置补助费、青苗补偿费和征地补偿费，失地农民自谋出路，便与失地农民彻底脱钩。通常情况下安置补助费、青苗补偿费全额发给农民，而征地补偿费则由村集体留一部分用于发展集体经济和村财支出，留用比例各地有一定的差异，一般情况下留用30%，剩余的部分发放给农民。补偿标准在每亩1.5～3万元之间，这样的补偿标准与巨额的土地出让收入并不匹配。货币安置方式因操作简单而又省去了失地农民的后续保障性支出，多为各级地方政府采用。崔惠玉，钱伟伟，解决失地农民社会保障问题的思考[J]。中国财政，2010，（15）：61—62.
2000年以来，素有“鱼米之乡”的东海村“舍小家顾大局”，顺利征出土地、滩涂2700多亩，为长乐市、福州市滨海工业集中区和文武砂镇的跨越发展作出了突出贡献。其中：滨海工业区先后征用该村土地1621亩，其中一期征用780亩，二期征用841亩；2003年的外文武围垦，全村所有的滩涂650亩被征用；2011年，山力化纤项目征地约490亩。经过十余年的征地，东海村已经没有耕地，村民真正成为了“无立锥之地”的农民。简单梳理一下东海村的征地史：
2000年，长乐市建设两港工业区，征用东海村沙丘地780亩，当年征地补偿标准是1000元/亩，基本上是“零地价”，这是两港工业区对该村的第一次征地。
2002年，在长乐市委、市政府“回归工程”的感召下，文武砂镇掀起“回乡投资”热潮，给予“回归企业”优惠政策，引进了泰源纺织、大旺食品、纵横针纺等企业，促地当地经济发展。两港工业区开始了第二次征地，征用东海土地170亩其中泰源纺织81.3亩，补偿标准为8000元/亩。
2003年，长乐市外文武围海造地工程启动，东海村650亩滩涂被政府收回了。围垦后，东海、东岱两村以及农场1600多亩渔池无法利用海水循环养殖，为此，市政府决定施行咸改淡工程，首期拨款126.55万元。
2004年，两港工业区征用东海村沙丘地100亩，用于工业区建设，补偿标准为12000元/亩。
2006年，凯邦锦纶项目征用耕地390亩，补偿标准为28000元/亩，这笔款项全部分发到每位村民，每人实际得到补偿近4000元。
2007年，皓源纺织、永丰针纺、奥博针纺、鑫越针纺等项目征用土地180多亩。补偿标准为林地12000元/亩，园地18000元/亩，荒草地12000元/亩。
2011年，山力化纤项目征用耕地、渔池等约490亩，其中渔池120亩、旱地100亩、耕地270亩，至此东海村耕地基本征用殆尽。渔池补偿标准为1600元/亩，耕地、旱地等标准补偿正在协调之中。
可见，通过对东海村征地历史的剖析，我们发现全国范围内仍然存在这样的问题：征地安置办法单一，以货币安置为主，失地农民自谋职业；征地补偿价格偏低，无法发挥长久的社会保障功能；公共政策执行不力，村集体可能无法有效足额发放补偿费；失地农民权益受损，村集体可能为了追逐如地位、与政府的关系等自身利益而牺牲农民利益。
三、东海村的困境困惑
随着我国的工业化、城市化，失地农民这样一个特殊群体应运而生。这一数量庞大的群体逐渐成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无人员，不仅经历着从传统到现代的时代变迁、乡村到城市的社会转型，更面临着工作、生活、社交、心理等各方面的适应困境。东海村民失去了赖以生存的耕地和滩涂后，由于失地补偿的配套措施滞后，相应的社会保障缺失，征地安置方式单一，失地农民自谋出路，加上农民自身条件局限，“失地”容易“失业”，或背井离乡，或失业在家，或生活陷入困境，或出现抵触情绪。
（一）失地农民背井离乡的冲突
土地是农民的生存基础。现如今年，东海村中老体弱的村民只能到附近的工厂打工，而年轻力壮的村民则背井离乡，到福州、厦门、泉州等地创业、打工，有的去了省外——在江苏养殖海蛏、宁夏开发煤矿，更远的则去了国外——日本、新加坡、美国、德国、西班牙等国家。东海村人正如东海之水，随波逐流到了地球的每一个角落。
（1）“偷渡”蔚然成风。长乐是知名侨乡，偷渡现象曾呈现“滚雪球”的局面，流传一句话：“世界怕美国，美国怕长乐”。东海村民有的是通过劳动部门合法到国外打工，而大多数则是偷渡，最典型的是通过旅游签证，到所在国后以脱团方式逾期不归国，非法留在所在国打黑工。据不完全统计，在发达国家打黑工的东海人，比起国内来就是高收入了，一般年收入折合人民币达到10万元以上。他们偿还完“偷渡费”后，就将“辛苦钱”汇给国内家属，回国后购置房产、到外地投资，也有通过合法途径成为华侨，再回原来国家淘金，也会带领着家族人到海外创业。
（2）“留守”司空见惯。根留何处，心处何方？“留守”一词交织着艰辛与希望，苦涩与甘甜，这是村庄的真实写照。如今东海村变得凋敝了，有的房屋破败不堪了，偶尔拔地而起的新房，很大一部分都是在外创业返乡的农村精英们置的产业。“出外打工”、“出国打工”成了村中重要经济来源，村里见到最多的都是留守的老人、妇女和儿童，两千多人的村庄，见到的就是两三百人。因为大部分青壮劳动力都在外，很多老人在家带孩子。老一辈思想观念保守，教育方法简单，一般溺爱孩子。孩子往往学习状况一般，出现心理封闭、情感迷惑、道德行为差等问题。
（二）失地农民社会保障的缺失
在“以土地换保障”思路的指引下，失地农民社会保障体系的主要包括失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障以及为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助。当地政府主要是采用一次性货币安置方式，根本不能满足农民的生活、就业需求，失地农民的权益在一定程度上就无法保障。近年来，当地政府统筹兼顾，采用多元化的补偿方式如社会保险安置，主要考虑了失地农民的医疗保险、养老保险问题，而对子女或青年人的受教育和就业发展问题关注较少。徐艳，失地农民补偿标准的现状及对策分析[J]。中国集体经济，2011，（1）：6.
在2006年凯邦锦纶项目几乎征用村中全部耕地后，考虑到村民的生活保障问题，经广大村民和村干部共同呼吁，当地政府决定：东海村在原来享有该项目镇政府税收分成部分5%之外，另外追加5%的奖励，该补充奖励规定从2006年10月30日起执行。经过村民代表大会决定，10%的镇政府在该项目的税收分成，其中30%用于村级财政支出，70%用于新型农村合作医疗费用支出，让百分百的农民享受新农合待遇。2011年，该村分享的税收分成达到16万元，其中用于村民2038人参合，参合率100%。此外，村中许多老年人、中年人迫切希望国家的新型农村养老保险政策能够早日“进村落户”，实现老有所养。2011年长乐市城镇居民医疗保险终于全面覆盖村庄，全村共有1350位农民参保，参保率98%，上缴保费10多万元。
（三）失地农民生产生活的窘境
在滨海工业区建设过程中，既为东海村带来了便捷和契机的同时，村民生产、生活也面临着如此窘境：一是生活水平不高。2010年全村人均收入5600元，远低于全镇人均收入6950元；二是生活用水不佳。企业进村后，地下水受到较为严重污染，村民无法就地打井取水；三是排涝排水不畅。由于工业区地势较高，每逢雨季或台风来临，工业区的泄洪水会直接向村中低洼地带排泄，导致村中部分田园及民房被淹。
目前，在上级部门的大力支持帮助下，东海村民生产生活有所改善。一是建设滨海商贸城，该项目建筑面积7.75万平方米，系东海、东岱两村的留用地，2008年以村建住宅方式获得福州市政府审批，用于发展第三产业项目，解决群众生活出路问题，正在协调土地收储事宜。留地安置的方式是通过明确产业项目村发展留用地，允许村中自留一定的土地用于建工贸区、写字楼和商业用房等。二是兴建自来水工程，通过“市政府拨款、企业捐资、村民自筹、土地补偿费划拨”的方式筹资215万元，解决饮水污染问题，保护群众身体健康。三是铺设污水管道，完成北墩、中墩2个自然村1000多米的排污排涝工程，让生活污水有序排放，确保环境卫生。
因此，如何保障诸如东海村失地农民的根本权益，如何加快推动“以农为本”向“以商为机”转变，如何尽快发展第三产业、安置剩余劳动力、解决群众生活出路问题？这是我国“十二五”规划的题中之义。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议[N]。人民日报，2010-10-28（1）。
四、东海村的必由之路
在土地征用的过程中，如何实现项目带动、工业发展与保障失地农民的生产生活，这是工业化进程中的一大难题。通过对东海村的土地征用过程和失地农民适应过程的描述和分析，东海村出现困境困惑的原因是多方面，有制度性、结构性因素，也有失地农民自身的限制性因素。所以，探析东海村的“出路”应当从实际困境和需要出发，既要从结构和制度上为失地农民的生存与发展提供外部性条件，也要考虑发挥农民自身的能动性。基于此，本文从农民、政府和国家三个层面提出建议：
（一）转变思想观念是大前提
在政府征地、企业圈地进程之中，东海村陷入了发展瓶颈，尤其是失地农民的生活难题，思想观念不够开放，自力更生能力不足，自主创业不够理想，农民利益无法保证，这就要求农民尤其是农村带头人转变思路，实现农村发展、农民增收。
（1）解放思想促发展。坚持解放思想，以村两委干部为代表的农村带头人要因地制宜，利用契机，从“以农为本”的传统思想向“以商为机”的现代思想转变，从农业向第三产业（主要是服务业）转型，带领村民发家致富。村支部党员陈春好从事电信行业，经营连锁店10多间，成为长东南乡最大经销商。此外，村民利用养殖技术经验，到江苏省、连江县等地从事海蛏养殖100多人，年利润1000万元，使村民得到一定的分流和安置，群众不但生活有了着落，而且收入也在逐年增加。
（2）改善民生促和谐。坚持民生优先，以创先争优“12580”为民服务机制为抓手，构建了“六有五室四中心”村级综合服务场所、“便民服务室”、“农家书屋”、露天健身所、灯光篮球场和东海村网站等公益服务设施，铺设水泥路1500多米、建造公厕2座，积极争取到我市基础设施、公益设施补助200万用于建设骨灰堂和环村路，提高群众生活质量。
（3）关心儿童促成长。坚持教育优先，惠资50多万修葺整造东海小学，建立了奖学金、奖教金制度，鼓励更多的本村子女考上好学校。首先要求家长努力承担起教子之责，应主动与子女的任课老师、村主干联系，加强沟通；其次针对“留守儿童”的特点和需要，加强管理，建立起“留守儿童”个人档案，并施以爱心，保持定期家长对孩子的“电话教育”。
（二）立足政府服务是大宗旨
按照“解放思想、改革创新、团结协作、高效服务、敢于负责、善于执行”的要求，发扬“五加二、白加黑”的精神，身体力行“一线工作法”，深化农村基层干部廉洁履行职责，增强机关干部的服务意识和群众观念。
（1）培育服务意识。基层政府要深入农村一线，加强群众工作，在征地交地、项目建设过程中，努力解决群众反映的合理诉求。尊重失地农民的主体地位，引导转变观念，积极探索就业出路，发展第三产业，多渠道生计致富。主动帮助、支持和指导村两委召开干部群众座谈会，把征地补偿发放的方案、对象、金额等公示公布，接受群众监督，做到公开、公正、公平。
（2）规范补偿行为。为保证补偿费足额发放给失地农民、补偿政策的执行到位，以及补偿费分配的透明性，关键在于建立村集体和村民的互信机制。例如，推行政府和被征地农民代表共同协商确定，让被征地农民利益通过正常、健全的渠道表达出来，让失地农民体现自己的意愿。徐艳，失地农民补偿标准的现状及对策分析[J]。中国集体经济，2011，（1）：6.同时，落实“一事一议”、“三资管理”“五要工程”、“村财镇审”、“会计委托代理”等制度，深入开展党务公开、村务公开等工作，实现集体资产管理透明化，让征地补偿费足额分配给失地农民。
（3）关注弱势群体。正如联合国《人类发展报告》中所表述的、“人是一个国家的真正财富，发展的基本目标就是为人创造一个能享受长寿、健康和有创造性生活的环境。人类发展即是扩大人的选择范围的过程。”让人民群众共享改革发展的成果到追求公平正义的“包容性增长”，基层政府要在教育、健康、住房、就业等方面加大投入力度，而且关注弱势群体总体人口特征，尤其是与农民工群众相关联的留守儿童、老人和妇女。
（三）完善国家政策是大保障
国家承担起监督政府行为、繁荣农村经济、保障失地农民是责无旁贷，对于失地农民社会保障制度模式如何选择、如何实现可持续等关键问题上，需要完善国家政策加以保障和落实。
（1）规范政府征地行为。相关立法要与时俱进，监督机制要建立健全，及时追究“非法批地”和“非法占地”者的法律责任，规范地方政府从土地收益中给予失地农民补偿的比例，尽可能地达到一种利益平衡，实现社会公正。细化征地补偿办法，兼顾国家、市场征地主体和农民的三方利益，对不同项目用地，采取分类征地补偿方法。对开发经营性项目被征土地，如房地产开发，允许集体土地进入市场参与交易，可采用土地部分入股、租赁的方式，使失地农民可以定期分得红利或租金，最终使农民在让渡土地以后获得与拥有土地时的同等效用。周秋光，王猛，土地征用制度与保障失地农民合法权益的实证研究[J]。社会保障研究，2011，（1）。
（2）提高征地补偿标准。确认公共利益的范畴，征用土地分为公共利益建设用地和企业经营性用地，公共利益建设用地主要以行政强制的途径将集体土地转化为国有土地，取得土地使用权。在征地过程中，采取公平补偿的原则，适当提高土地补偿安置费的标准，同时可引入市场竞争机制和谈判机制，确定补偿标准以公共利益建设用地为基数，为失地农民参与失业、养老、医疗保险提供一定的保障，同时对失地农民重新就业、创业提供一定的政策性扶持，降低失地农民基本生活的风险。在征地完毕后，可如东海村引入的补偿机制，地方政府从企业的税收收入中留取一部分给予失地农民作为后期补偿。
（3）健全社会保障体系。从经济学角度来看，农民失去土地后，身份转变为城镇居民，应该享有城镇居民的社会保障政策。因此，从长远来看，需要为失地农民建立全方位的社会保障制度，如医疗保险、失业保险等，对失地农民进行就业推荐、指导和培训，妥善安排失地农民子女的教育、就业问题。同时，科学确定最低生活保障线标准，主要参考因素是维持失地农民的基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力以及物价上涨指数，在此基础上确定较为科学、可行的最低生活保障标准。金晶，张兵，城市化进程中失地农民的安置补偿模式探析——基于江苏省16县市、区320户失地农民安置补偿模式的调查分析[J]。城市发展研究，2010，（5）：78.
工业化进程中的村庄究竟“何去何从”、甚至“华丽蜕变”的问题，这是一个庞大而复杂的体系性问题。从土地征用涉及的多方利益博弈，到土地补偿标准的制定和规范，从土地补偿和失地农民安置的实施和兑现，到失地农民生活状态、生产方式的改善和转变，从失地农民城市就业系统的构建，到失地农民社会保障制度的健全，这些问题都亟待深入研究。
